九江市农业农村水污染的现状、防治困境及对策分析

王志强，宋胜帮，肖 涛，闻 熠，曾 明，李 鋆

（九江学院/江西长江经济带研究院/资源与环境学院，江西 九江 332005）

0 引言

农业农村水环境不仅影响农村生产的农产品品质，还直接影响到农村居民的生活质量。长期以来，党中央及地方政府非常重视水污染防治和水质提升工作，但农村地区的水环境质量却难以得到根本性改善。已有不少研究表明[1-2]，农业农村的水污染主要由农业生产和农村生活所致，长期以来水污染治理成效不佳，究其原因一方面是由于农业农村水环境污染行为具有负外部性，农业农村生产生活缺乏正向引导机制；另一方面是由于农业农村水污染治理主体责任不清、技术落后及公众参与治理模式不优、长效治理动力机制不足等困境所致[3]。在中国广袤的农村地区，不同地区的农业农村水污染来源、种类、分布格局及污染防治的思路也不尽相同。本研究以九江市农业农村水污染防治为例，分析了该区水污染的种类、分布现状及特征，探索了水污染防治的困境和存在的关键问题，最后从法律法规、体制机制、治理主体责任落实和完善治理模式4个方面提出了相关对策，以期为中国其他农村地区的水污染防治提供借鉴。

1 九江农业农村水资源及水污染的现状

九江市农业农村水资源丰富，水质状况逐渐得到改善，但局部地区的水资源还严重受到来自农业生产的化肥、农药、农膜等造成的面源污染和农村生活及乡镇企业的污水污染，具体如下。

1.1 九江市水资源及水质现状

1.1.1 水资源情况 九江市地处鄱阳湖平原，水资源非常丰富。不含过境水，全市地表水资源为116.80亿m3，地下水资源33.45亿m3，水资源总量为170亿m3，全市水域面积3301.33 km2。地热资源较丰富，全市有7处17个泉眼。

在2019年全市供水量里，地表水源供水量23.90亿m3，占98.2%；地下水源供水量0.38亿m3，占1.6%；其他水源供水量0.05亿m3，占0.2%。地表水源供水中：蓄水供水11.65亿m3，占48.7%；引水供水1.64亿m3，占6.9%；提水供水10.61亿m3，占44.4%[4]。

1.1.2 水质现状 依据九江生态环境局的相关数据，本研究对九江市各县（市、区）2020年1—9月地表水水质综合指数进行对比排名总结（按照从小到大的顺序进行排名，排名越靠前则水环境质量越好），并且计算出与2019年同比变化百分比[5]。结果发现，彭泽县的水质最优，共青城市的水质最差。与2019年相比，同比变差的有：武宁县、瑞昌市、都昌县和共青城市，其中水质变化程度最大的是武宁县，说明该县水污染防治工作没有开展到位，水污染治理不够彻底；同比变好的有：彭泽县、修水县、柴桑区、濂溪区、浔阳区、湖口县、永修县、庐山市以及德安县，其中水质同比变好程度最大的是彭泽县，说明该县水污染防治工作已经开展到位，水污染治理颇有成效。详情见图1。

图1 九江市2020年地表水水质综合指数及同比变化

1.2 九江农业农村水污染现状

1.2.1 九江农业水污染来源现状分析 长期以来，九江农业生产方式和观念都较为落后，加上农民坚持“高投入高产出”的生产观念造成农业面源污染愈发严重[6]，随着农业绿色高质量发展理念的深入推广，农业生产所致的面源污染情况有所好转，但不同类型的污染也存在区域不平衡情况。

目前，九江市农业面源污染是河流、水库、湖泊等水体水质恶化的重要原因。九江农业水污染的主要原因是由农业肥料、农药和农用塑料薄膜超量使用所致。虽然畜禽养殖也是农业面源污染增加的一个主要原因，但在九江推广规范化畜禽养殖的政策下，农户盲目扩大畜禽养殖得到了一定遏制，畜禽粪便污水处理利用率较高，故本研究不予考虑。

（1）农用化肥（按实用量计算）污染

1978年以来，九江化肥使用量急剧增长。在过去的30多年中，九江粮食产量从1978年的90.04万t，发展到2015年最高的165.56万t，化肥使用量也随之增加，2019年九江市化肥用量为31.88万t，根据总耕种面积计算化肥的用量，九江市总土地化肥用量已接近650 kg/hm2，而国际上为了防治水污染而设置的化肥使用安全上限为225 kg/hm2[7]，九江市已经远远超过其标准。

根据2019年九江市各县市的化肥施用总量和耕种面积，计算得出各县市化肥的用量：除濂溪区外，九江市2019年各县市农业化肥每公顷用量总体基本超过安全上限的41%～385%，其中永修县农业化肥用量最多，达1092 kg/hm2，超过上限385%，已经严重危害了当地的水环境。具体情况见图2。

图2 九江市2019年各县市农业化肥用量情况

（2）农药污染

为了增加作物产量，减少虫害对农作物造成的损害，自1978年以来，九江市的农药使用量逐年递增，虽然在近年来有所减少，但是农药中的化学物质长久存在于水和土壤中，并通过食物链不断传递和迁移，对人类的日常生活构成危害。

当以粉末状施用时，只有大约10%的农药附着在植物上；当以液体形式施用时，只有20%左右的农药附着在植物上，1%～4%的农药与目标害虫接触，40%～60%附着在土壤表面，5%～30%漂在空气中，总体约80%的农药直接进入环境[6]。农药漂浮在大气和土壤中，通过降水、地表径流和土壤入渗进入水中，造成水质恶化。

根据九江市各县市2019年农药施用情况，按照农药施用总量的80%进入环境计算九江市2019年各县市农药进入环境总量：九江开发区和濂溪区由于耕种面积较小，进入环境的农药量还未过100 t，随着农药在水体中的迁移扩散，污染浓度会逐渐减小；显而易见的，彭泽县和都昌县农药施用进入环境的量超过了700 t，会对当地的水体造成较大的危害。详情见图3。

图3 九江市2019年各县市农药进入环境总量情况

（3）塑料农膜污染

使用后的农膜如果不加以清除，会在土壤中生成有毒有害、不稳定的化学物质，通过水循环迁移至水环境中，对水质造成危害。根据《九江市“十三五”节能减排综合工作方案》，在2020年，九江市农膜回收率已经达到了80%以上[9]，现按照20%总农膜使用量/各县区的地膜覆盖面积计算农膜残留量和覆盖面积之比：剔除九江开发区（地膜覆盖面积为0），九江市2019年各县市区农膜残留量和覆盖面积之比属共青城市最小，在该区农膜对水体污染程度最小；濂溪区农膜残留量和覆盖面积之比最大，在该区农膜对水体污染程度也最大。具体情况见图4。

图4 九江市2019年各县市农膜残留和覆盖面积之比情况

1.2.2 九江农村水污染来源类型分析

（1）生活污水

九江市2014—2019年城镇生活污水中化学需要量Chemical Oxygen Demand(COD)产生及排放量呈现先上升后下降再上升的趋势，一方面，可能是随着九江农民生活水平的提高，生活用水量逐年增加，生活污水随处排放，使得农村水环境日益恶化。另一方面，随着九江市环境“十三五”政策：“以总量控制为手段，提高污染防治水平”、“以环境质量改善为中心，强化区域生态环境保护”等主要措施的落实[10]，其中尤其是要控制水污染物排放总量、加强重点区域水污染防治，保护饮用水安全等一系列污染防治手段的运用，同时还不断加大农村水污染治理工作力度和资金。仅2016年，九江市就下达农村水环境污染治理整县推进专项资金3000万元用于武宁县、九江县和共青城市三地的农村水污染治理工作，“十三五”期间，九江市的污水深度处理村庄已经建成431个，目前达到730个[11]。这也可能是“十三五”期间九江市农村生活污水总量呈下降趋势的主要原因。但是在2019年，所有污染数值又突然上升了，这可能是随着乡村振兴战略的全面部署，在推进农业农村现代化的同时，不少污染企业向乡镇转移了[12]，其污染也随之而来，农业农村水环境遭到破坏。具体情况见图5。

图5 九江市2014—2019年城镇生活污水中COD产生及排放量情况

（2）工业污水

九江市2014—2019年工业污水排放量及处理量呈现先上升后下降趋势（图6），主要由于一方面许多企业看准农村经济发展的迫切需求，企业落户门槛低的特点，在农村地区扎根，但布局散乱，污染也由城市转移到农村，同时由于监管不严，九江有不少企业利用暗管排污，造成了严重的水污染。另一方面，随着九江环境“十三五”实施“三线一单”政策，全力推动工业园区的生态化改造和产业转型升级，九江市在近年来先后关停“小散乱污”企业873家[13]，同时随着城市污染物排放标准的提高，环保部门打击城市环境违法行为的力度不断加大，九江市“十三五”期间水环境治理保护工作取得明显成就。

图6 九江市2014—2019年工业废水排放及处理情况

2 九江农业农村水污染的防治困境

导致九江市农业农村水污染的原因较多，既有法律法规制度因素，也有人文现实因素。近年来，虽然九江市政府出台了多项水污染防治条例，不断压实了水污染治理主体责任，还积极探索了绿色高效的农村生产模式和技术以减少水体污染，但还未走出水体整体污染的困局，归纳起来主要有如下4大困境。

2.1 法律法规困境

2.1.1 法律法规可操作性和针对性不强 九江市现执行的有关农业生产的法律法规有：《农药管理条例》、《中华人民共和国渔业法》、《江西省农业行政处罚自由裁量权参照执行标准》、《兽药管理条例》、《江西省渔业条例》、《农作物病虫害防治条例》等，其内容大多是原则性的条款，加之对农村水污染治理和环境保护的实际困难，严重后果考虑的不充分，在实际运用中可操作性不强。

九江市执行有关水污染防治的法律法规有：《水污染防治法》、《九江市城市湖泊保护条例》、《九江市湖泊保护条例》、《江西省湖泊保护条例》等，但是现有相关的法律法规针对性也不强，例如《水污染防治法》中就污染物排放总量控制制度而言，只对点源污染起作用，对面源污染的控制用处不大，这就导致诸如九江市2019年化肥施用量超过安全上限200%的县市依然有：共青城市、湖口县、九江开发区、柴桑区、彭泽县和永修县，其中永修县农作物产量最多，但化肥施用量超过安全上限最多（超过385%），这也说明对农业面源污染防治的作用较小、效果较差。

2.1.2 对乡镇企业监管不严“十三五”以来，九江市抓住长江沿岸开放港口城市、建设昌九工业走廊的政策机遇，城市经济社会发展确定以工业为重心，进入了工业立市发展的快车道，形成了九江市上下抢抓工业、主攻工业热潮，导致了农村乡镇企业数量急剧增多，其中不乏污染严重的冶炼、电镀、化工等企业。但近年来，随着城市环境污染环保要求的提高和污染治理工作力度的加强，许多重污染的企业有逐渐转移到农村的趋势，这给加速污染农村水环境提供了可能[14]。诚然，九江市环境执法部门对企业排污监管不到位，可能是导致农村工业污染越严重的原因之一。

2.2 体制机制困境

2.2.1 农村污水治理推进机制不到位 截至2020年底，九江市已建成的污水深度处理村庄达680个，然而，在取得成绩的同时，许多县区的污水处理工作也存在不足之处，九江部分县（市、区）还面临着思想认识不足和资金投入不到位、工作进展不顺、管理机制不健全等问题。修水县、都昌县的农村污水治理整体进度相对滞后，2019年下达该两县的64个和50个污水深度处理点，分别尚有24个点和25个点还未建设，达标率分别仅为62.5%和50%。同时，在水质达标和污水处理设施完备方面还存在问题的乡镇有太阳升镇和马坳镇等乡镇，有的乡镇还存在诸如污水处理点相关无公示牌和湿地无水生植物等问题[15]，这是农村污水治理推进机制不到位的外在表现。

2.2.2 监管与公共参与机制不健全 九江市对于农业水污染缺少统一协调组织领导机构，因为农业面源污染的广泛性和分散性，政府难以统一协调和农户之间的利害关系。在监管机制上，对于小家小户的种植养殖方式，当地的政府无法对其进行有效的监管，农业水环境涉及很多方面：环保、水利、卫生等多个部门，部门职能交叉，没有统一的监管体制，到底该由哪个部门主要负责农业水污染治理的工作就会陷入纠葛。

另外一方面，政府没有积极引导去促进各方的参与，在加强环保的基础上，组织学校、企业、组织等开展环保活动，普及环保基本知识的力度还不够。在其他方面，一些县还面临着资金投入不到位、水质不达标、设施设置不完善、项目晒太阳等问题。

2.2.3 环保数据记录机制不完善 九江市缺少健全的污染防治数据记录机制，目前部门和部门之间没有建立数据共享平台或是统一的数据发布制度，并且在现有的有关公示情况上，只描述工作进展和成效，极少去阐述工作上的不足和缺陷。目前九江市的环保相关数据统计都以九江统计局、九江生态环境局、九江农业农村局、九江水利局等平台为准，但是由于环保数据分类不清楚，导致很多重要的数据不能被记录和及时地更新，出自各口的统计数据虽具有权威性和准确性，然而可能缺少了全面性或重复性，这便给予了环境治理松懈的机会。

2.3 责任主体困境

2.3.1 市、县（区）和乡镇治理职能分散 目前九江市水污染防治工作在市、县（区）和乡镇事权边界还存在划分不够清晰，不够合理的情况。对于区县的环保局、农业局、水利局和林业局而言，对其管辖的区域相关环境问题复杂，其“条块结合、纵向分级、横向分散”结构特征明显，各环境治理能力受上级政府及本级政府提供的人、财、物多少相关，相关业务也受上级主管部门指导，对于处理一些跨市（区）水体的水污染处理事件时，由于污染可能事出多口，相关主体关系纠葛，难免会出现责任主体缺失，责任承担制度难以落实，导致水污染治理工作难以展开的现实。

2.3.2 环保意识淡薄 长期以来，九江市农业农村生产者和农业相关环保部门的环保意识淡薄，农业污染防治意识淡薄，未成为农业水污染防治的主力军。随着市场经济的加速发展，农民更多地关注眼前的经济利益，而不是环境管理和环保技术的应用所带来的间接收益；九江农业农村管理部门也没有对其进行相关的业务指导，导致农业生产者缺乏农业技术和科学的耕作方法。国内有一项农村调查发现，在1988—2008年这20年间，只有不到15%的家庭接受过农药、施肥培训，一些地方多达40%的家庭不清楚自己所在的村庄有农业技术推广活动[16]。大部分的农业生产者只是知道农药化肥施用过多会对环境造成污染，但是不知道具体的科学的使用量，采取环保措施也不足。

另外，农业生产者对农膜的使用也没有足够的理性认知，每一年使用的农膜不及时回收，埋在表层土里难以分解的塑料薄膜生成有毒有害的化学物质，将通过水循环进入水环境而污染水体。

2.4 治理模式困境

2.4.1 缺乏公众参与式治理模式 国内对水污染治理的研究和实践起步较晚，中国水污染防治事业起步于20世纪70年代，20世纪80—90年代是中国水污染防治工作发展最快最好的一个时期，但是这个历史时期中国的水污染防治只偏向于工业污染防治，直到2002年才发布了《城镇污水处理厂污染物排放标准》，再到中国2008年的政府工作报告中指出：“加大饮用水水源地保护力度、加强生活污染物处理”，农村地区的水资源保护才逐渐得到重视。

根据2019年九江市人民政府办公室文件——《关于九江市村庄生活污水治理工作方案》[17]，其中政府开始推行“因地制宜，经济实用”的基本原则，重点任务为“编制治理规划、明确治理技术、推进管网设施建设，强化运行维护。”这些都属于政府的工作，是命令型管理模式。然而，水污染的治理工作需要群众的参与，比如农村水污染防治的主力军是农民，现有的管理模式中由于缺少一定的奖励制度和长效激励机制，因此群众参与的积极性并不高。

2.4.2 污水治理模式差异化程度较高 对于农业和农村污水处理来说，从污水治理的技术层面看，主要有物理处理技术、生物处理技术、生物和物理复合生态技术，但污水治理模式差异较大。目前采取的面源污染治理模式主要有：水污染网络化治理模式、政府主导的协调治理模式等。对于农村生活污水可以采取分散处理、集中处理和城乡统筹处理等模式[18]，无论采取哪种模式都将面临着污染治理模式可复制性不强、治理设施不全和资金不足等问题；对于农业生产面源污染治理而言，只能从农药、化肥和农膜的减量化角度去探索不同的污染防治模式；对于农村企业生产所造成的水污染，除了提高企业的环保责任要求外，还可以采取第三方污染防治模式以降低水污染。因此，对于不同的水污染来源有不同的污水治理模式，这对提炼一种可复制、可推广的水污染治理模式提出了严峻考验。

3 九江农业农村水污染防治对策

针对九江市农业农村水污染特点和污染防治所存在的困境，本研究拟从完善水污染的法律法规体系、健全体制机制体系、强化落实污染防治责任主体和优化污染防治模式4个方面提出如下污染防治对策。

3.1 建立完善的法律法规体系

3.1.1 强化农业农村水污染防治规章制度 针对九江市永修县化肥施用超标和彭泽县、都昌县农药使用过量的问题，可以采取如下措施。

第一，建立严格的化肥、农膜和农药使用管理和登记制度。根据发达国家经验，可对农资管理采取严谨的随机抽样检验制度，并建立极为严格的化肥、农膜农药管理制度，防止其污染农村水源。

第二，加强监督，建立完善全面的农村数字化环境监测体系和网络。一般而言，生态环境局可以利用现代化的数字技术，分类分项建立完整的农村环境数字化监测体系和管控体系。

3.1.2 完善农业农村水污染防治法律体系《环境保护法》和《水污染防治法》是中国水污染防治的基本法律。该法规定了许多原则和政策，但目前实际情况与当时制定时的情况相去甚远，有些条款已经不再适用。因此，应尽快修改《环境保护法》和《水污染防治法》，增加“农村环境保护”专章，对农村的环境保护做纲领性规定，重点增加有关农村水污染防治的相关规定，例如，就农村养殖业污染、农膜污染、农村饮用水源保护、农村生活、农村水污染处理设施建设方面，进行认真调查和研究，适时制定出相关的法律法规以补充现有立法的空白，在实际工作中能够有法可依、有章可循。

3.2 健全优化污水防治的体制机制

3.2.1 完善农村生活污水防治机制 针对修水县和都昌县等农村污水深度建设上进度滞后的问题，可采取以下对策。

第一，建立城乡一体化和区域水环境保护管理体系。县乡两级政府和村委会分工合作，共同建立农村水污染防治专项基金，通过环境保护部门的奖惩机制对村委会负责的水污染区域防治工作成效进行监督管理。

第二，建立农村水污染防治资金保障机制。一方面，建立以政府主导、村委会为主、企业或民间捐赠等社会资本为补充的多样化农村水环境保护资金来源机制。另一方面，明确农村水污染防治资金使用的规定，地方政府加大水资源回用价格、税收、信贷等方面的优惠力度，积极引导资金向水污染防治方面倾斜，以保障污水处理运行机制正常运转[19]。

3.2.2 积极推动公众参与机制的建设 农业农村水污染防治不仅仅是政府的事，也是广大人民群众的事，这也事关农民的生活和切身利益，水污染治理不仅仅是靠政府，更是要每个农民参与其中，建立公众积极参与机制非常有必要。从农村水环境防治政策来看，目前命令控制型环境政策在九江市仍占主导地位，公众积极参与机制还未形成。可以借鉴美国的水污染防治机制经验，形成以命令控制为主，以经济激励和生态补偿为辅助，以公众积极参与为补充的农村水污染防治机制。同时，在市、县、乡和村级层面上，要积极听取民众的心声和意见，允许公众积极参与评议污水防治等各项工作，还要加快建立水污染治理的多层次公众参与规章制度，提高公众参与热情。

3.2.3 完善环保信息信访机制 当今网络科技发展迅速，面对在互联网上进行环境反馈的公民，应当及时拓宽其反馈的线上渠道，保证公民线上反馈的环保相关信息能被及时的记录、回复以及处理，为了避免公民不合理环境信访，应当采取公民线上信访实名制措施并且对公民信息进行严格保密，并对真假信访情况进行奖惩。同时也要增加环保信息线下反馈渠道，面对走访的公民应该友好相待，不断地完善环保信访体制机制和奖惩制度体系。

3.3 强化落实水污染防治责任主体

3.3.1 落实企业主体责任 建议政府出台相关政策，按照环境保护规范及技术要求落实企业环保责任，建议企业采用先进的生产工艺和污染治理技术，确保排放达标；加强企业生产经营过程中的环境管理，建立主要污染物台账，明确责任主体；加强环境风险评估、环境安全隐患调查和风险防治设施建设，开展跨县（区）、重点流域的水污染防治和水环境监测执法，自觉履行环境保护和污染控制的社会责任，规范、定期地在固定平台、网站向政府和社会公开环境信息，接受社会公众、政府的监督。

3.3.2 加强农村环境教育，提高居民环保意识 九江市农村经济发展较城市落后，人口受教育水平低，环境保护议事薄弱，对环境治理认识不够全面，在信息落后的农村地区，加强环境教育是九江市开展环境信息公开透明、提高环境保护意识的基础。在教育的内容上，不仅应该包括环境保护的重要性和必要性，还应该包括环境保护技术、手段以及绿色生产方式（科学使用化肥和农药，合理灌溉方法等），特别是加强一系列与农民生产生活密切相关的日常知识的宣传，如生物控制、无公害农药、允许残留标准等，这均有利于农民深入了解如何在日常生产和生活中保护环境和减少污染，提高环境保护意识。

3.4 优化科学规范的水污染治理模式

3.4.1 强化经济激励型管理模式 命令控制型、经济激励型和劝说鼓励型是环境政策的3种主要手段[20]，其公众参与程度不同，激励方式也不同。基于九江市农业农村水环境污染的区域不平衡和面源污染较为严重的特点，在制度设计和管理方式方面，政策部门要在如何激励农村村民、周边企业等参与水环境保护方面大做文章、做足文章，以建立经济激励型长效机制。例如，探索通过财政转移支付的形式，考虑对农药、化肥、农膜等垃圾回收主体进行财政补贴，建立经济激励机制，促进农民积极收集这些高毒垃圾，由各基层垃圾回收站代为回收，核算回收成本，并由市级回收站负责定点、定时处理，并承担相应的成本补偿责任。

3.4.2 不断完善“村民自治、乡镇督查、县市监管”模式

一是充分调动村民参与农村环境保护的积极性和主动性，鼓励和引导村民开展环境保护自治，通过制定村规民约、建立基层农村环境保护协会、召开村民代表大会等方式，组织村民参与农村环境保护。

二是加快推动县以下环境保护机构的建设。工业企业集中、经济比较发达、环境监管保护任务繁重的县（市、区），应在重点街道或者乡镇设立环境保护机构，探索建立农村环境监测体系，加强农村环境监测，定期开展环境宣传、环境监测、环境执法等活动。

三是鼓励农村水环境管理模式创新：总结各地“河长制”、“湖长制”等经验与做法，因地制宜建立适合当地实际的农村水环境管理模式。