政府工作报告耕保要点专家谈

“坚决守住18亿亩耕地红线”“切实遏制耕地‘非农化’、防止‘非粮化’”“新建1亿亩高标准农田”……提请十三届全国人大五次会议审议的政府工作报告，对如何保障国家粮食安全作出一系列部署。有关专家针对其中的耕保要点内容纷纷探讨了如何将相关要求落到实处。

坚决守住18亿亩耕地红线

耕地保护要稳格局、提产能、强生态

中国人民大学公共管理学院张正峰：基于整体保护、系统修复、综合治理的框架，实现全方位保护格局。

坚持最严格的耕地保护制度，重点是加强耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，实现全方位保护格局。数量、质量和生态是一个有机整体。新时期耕地保护应以山水林田湖草生命共同体理念为指导，基于整体保护、系统修复、综合治理的框架，推动耕地的系统性、整体性保护利用。我国人多地少，人地矛盾较为突出，耕地数量或面积是耕地保护的基础，也是底线要求。耕地质量保护是借助各类手段保证耕地的总体质量，强调生产能力。耕地还具有调节水资源、维持物质循环、维持生物多样性和提供人文景观等生态功能。耕地生态保护通过维护生态平衡、改善生态环境，从而保证耕地的可持续利用。整体保护是指考虑农业空间要素、结构、功能系统的整体性，将耕地保护纳入农业空间发展的整体布局。全面统筹区域内农业空间协同发展，优化耕地保护空间结构，绘就区域耕地保护空间布局的一张蓝图。结合区域资源禀赋特点，在国土空间规划中统筹农业空间、城镇空间和生态空间，构建重要农产品生产优势区，切实发挥耕地的生产功能。以水土资源承载能力为基准，以确保国家粮食和重要农产品供给安全为目标，按照总量不减少、质量不降低和生态有改善的原则，构建与水土资源格局相匹配、供需协调、确保农产品高质量有效供给的农业生产空间战略格局。建立分级划定耕地保护管理区域的管理机制，推动各分级部门有效管理各个分区的耕地，完善相关支持政策。系统修复就是要在贯彻新发展理念、构建新发展格局的过程中，坚持保护耕地生态健康的理念。具体而言，一方面要在明确区域主导功能和用途管制要求的基础上，细化农业单元具体边界，明确耕地修复目标和管控要求，依托生态系统自然修复力，分区采取耕地休养生息、耕地整治等手段，改善耕地健康状态和产出效能。另一方面，基于耕地产能提升的限制因素和耕地健康诊断综合分析，及时施以工程技术、生物技术等措施进行修复，因地制宜推进坡改梯、农田水利建设等，确保现有和修复后的耕地系统健康可持续。开展耕地建设适宜性评价，根据“宜水则水、宜旱则旱”的原则，制定科学合理的耕地建设质量标准，指导耕地开发利用。此外，针对区域生态质量退化问题，结合全域土地综合整治建设农田生态基础设施，加强农业面源污染综合治理，确保农田生态系统的稳定性。综合治理就是要按照耕地利用的自然规律和经济规律，实行全面规划、统筹安排和综合治理，落实“长牙齿”的耕地保护硬措施。一方面，以国土空间规划的刚性管控与弹性引导为基础，统筹安排“三区三线”的科学布局，灵活运用土地综合整治推进耕地资源集中连片，统筹优化全国耕地资源保护空间，推动“饭碗一起端、责任一起扛”。同时，强化耕地用途管制制度，严格执行耕地“先补后占”“占优补优”制度。另一方面，以耕地资源质量分类为基础，建立耕地产能评估体系，以工程和生物技术为核心分类提升耕地质量，加强中低产田改造，研究制定盐碱地综合利用规划和实施方案。

启动第三次全国土壤普查

科学确定后备资源的土壤调查内容

中国农业大学土地科学与技术学院张凤荣：四类未利用地中哪些可以作为耕地后备资源，可用限定因素法排除后确定。

《第三次全国土壤普查工作方案》确定，普查对象为全国耕地、园地、林地、草地等农用地和部分未利用地的土壤；其中，未利用地重点调查与可开垦耕地资源相关的土地。笔者就其中未利用地的普查范围及其土壤调查内容谈谈个人认识。《方案》虽然指出了未利用地土壤普查的重点是与可开垦耕地资源相关的土地，但并没有明确第三次全国国土调查中的其他草地、盐碱地、沙地和裸土地这四类未利用地中的哪些可以作为耕地的后备资源列入土壤普查范围。笔者认为，可用限定因素法来排除那些即使是土壤条件可开垦，但因其他限制因素而不能开垦的未利用地；剩下的未利用地才是土壤普查对象。首先，凡是日均气温小于10℃积温小于1800℃的未利用地应排除在土壤普查对象之外，因为在这类地上种植的大宗谷类作物不能正常发育成熟。其次，天然降水量大于等于400毫米时，即使不灌溉，降水量也能够满足旱作农业的水分需求。而降水量小于400毫米的西北区和青藏高原区，如果没有地面水和地下水可供灌溉，未利用地就不属于土壤普查对象。再次，我国规定不能开垦坡度大于等于25°的土地，因此至少将坡度大于等于25°的未利用地（主要是其他草地和裸土地）排除在土壤普查范围之外。需要特别指出的是，那些国土空间规划划入建设用地区和生态保护区的未利用地，应排除在土壤普查范围之外。土壤调查还需要明确土壤性状调查指标。土壤性状指标中，除了颜色、质地、有机质、重金属外，都是易变的土壤性质，是随着灌溉、施肥和施用农药等田间管理措施的变化而变化的。像耕作层的氮磷钾等养分情况、容重、孔隙度这几类土壤性质在一个种植季内就会发生变化；是否施用微肥，土壤的微量元素含量不一样；施用农药与否，动物活动、微生物的数量、类型也不一样。即使是土壤有机质含量变化相对较慢，但耕地施用有机肥与否、施用有机肥的量和种类，以及是否秸秆还田等都影响着土壤有机质含量。农业生产是通过调节灌溉、施肥和施用农药等田间管理措施来达到农产品生产目标的。未利用地还没有开垦种植过，其在开垦过程中会搬运或扰动土壤，土壤性状在开垦后肯定发生很大变化；随着田间管理，土壤性状还会不断地变化。那些容易变化的土壤性质不应作为耕地后备资源的土壤调查内容。土层厚度、土壤质地、盐分含量、pH等这些土壤性质是自然形成的，影响着耕地是否可开垦，也影响着开垦后耕地的扎根立地条件和水分保蓄能力，是基本稳定的土壤性质，应作为未利用地的土壤普查内容。土层厚度影响作物的扎根深度和土壤的储水能力，土壤普查要重点调查。考虑到开垦时的土地平整工程，特别是山区要修建梯田，建议未利用地的土层厚度调查分级标准为小于60厘米（不需要土地平整的）、60～200厘米（不需要土地平整或略有土地平整）、200～400厘米（需要土地平整或修建梯田）和大于400厘米（坡度大必须修建梯田）。土壤质地影响土壤保蓄水分的能力。砾石和粗岩石矿物碎屑没有任何吸附水的能力，土壤中大量粗碎屑的存在会造成严重的漏水漏肥。建议土壤质地调查分级采用粗骨土、沙土、壤土和黏土四级标准。此外，还需要调查盐碱地的土壤含盐量。盐碱地一般分布在干旱缺水地区，如果土壤含盐量过高，需要大量淡水洗盐，特别是“结壳盐土”的结壳层基本都是盐分结晶，可以不考虑作为耕地后备资源。pH值大于4.0和小于9.5基本不影响一般大田作物生长。土壤 pH值小于等于4.0和大于等于9.5的未利用地开垦则需要改良措施。因此，建议未利用地的土壤pH调查只分为两级：小于等于4.0和大于等于9.5。未利用地的土壤重金属含量可采用此前已有的地球化学调查成果即可。因为地球化学调查成果反映的地表基质或岩石的重金属含量是基本稳定的。值得提出的是，未利用地调查需要增加地表岩石露头度的调查，虽然这不是土壤指标，但关系到开垦的难度。

切实遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”

贯彻党政同责推动良田粮用

北京师范大学政府管理学院周小平：准确把握耕地保护党政同责内涵，落实“六全”治理，推动良田粮用。

实行党政同责是落实“长牙齿”的耕地保护硬措施的亮点。准确把握耕地保护党政同责的内涵，将耕地保护治理体制转型为“全员、全链、全域、全时、全息、全生命周期”的“六全”治理体制，对贯彻耕地保护党政同责、推动良田粮用和保障粮食安全具有重要意义。“党政同责，一岗双责，齐抓共管”历来用于我国党和政府非常重视的领域。耕地保护监管责任走向党委集中领导、自然资源部门主抓、其他部门协同管理、全社会共同参与的新格局，将进一步提高对耕地保护的重视程度，增进各部门之间的协作，优化耕地保护责任制。实行耕地保护党政同责，是为了确保“中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手中”，也是推进耕地保护治理体系和治理能力现代化提出的新要求。我国耕地“非农化”“非粮化”、非健康生产、撂荒等问题仍未完全遏制，发展不平衡不充分的深层次矛盾在粮食领域依然存在，加之国际粮食贸易受到逆全球化干扰，不确定不稳定因素叠加影响，我国粮食安全保障正面临着严峻考验。“饭碗主要装中国粮”也的确是党政同责的大事。《中国共产党地方委员会工作条例》明确规定，讨论和决定本地区经济社会发展重大问题是党的地方委员会应当履行的职责之一。这一要求意味着，地方党委对耕地保护负有政治责任；地方政府是地方党委决策的贯彻执行者，必然要分担耕地保护的政治责任。强化耕地“三位一体”保护，从协作主体、内容、过程、时空等方面扎实落实“六全”治理体制。其中，全员治理秉承着新公共管理分散权力、吸引社会资源、丰富社会治理主体的要求。全链条衔接是在耕地保护过程中实现“确权—规划—利用”全流程，提高耕地保护的效率。全域统筹是遵循生命共同体的理念，深化耕地资源本体与其外援系统要素互馈关系的认识，探索基于近远程耦合的耕地资源可持续利用机制。全时监管强调对耕地“用时、闲时、养时”三位一体监管。全息管理是在耕地保护领域实现内部信息及时充分共享，建立起耕地保护各个环节和主体的有机联结。全生命周期管理主要关注将耕地保护融入耕地全生命周期，实施耕地保护长期可持续的滚动保护和利用。强化耕地“三位一体”保护，要努力推动良田粮用，让良田实至名归。我国实行“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的粮食安全战略，耕地保护和耕地永续利用是重要保障。一方面，“农田就是农田”，推动良田粮用要通过最严格的耕地保护制度，遏制耕地“非农化”，防止“非粮化”。严守18亿亩耕地红线，必须坚持农地农用、良田粮用，合理安排农业生产力布局，明确耕地利用优先序，不能单纯以经济效益来确定耕地用途。对耕地转为林地、园地、草地等要严格管理，补足制度短板。另一方面，“农田必须是良田”，推动良田粮用应当推进高标准农田建设，为提高农业生产能力、助推现代农业发展打下坚实的基础，并在此基础上建立起高标准农田建后管护利用机制，着力破解重建轻管的突出问题。

加强中低产田改造，新建1亿亩高标准农田，新建改造一批大中型灌区

建好管好用好优质耕地资源

自然资源部国土整治中心郧文聚：光有优质良田不行，还需要良种、良法和良制。

耕地红线是数量，更是格局。今年政府工作报告明确“新建1亿亩高标准农田”，全国高标准农田规模将达到10亿亩。我国高标准农田建设经过近20年的持续实践，将能够长期利用的耕地格局稳定了下来，耕地质量也提升了上来。这样的优质耕地资源如何做到高效能、可持续地健康运行100年且能够越用越好、越用越稳定？这是作为全民所有自然资源资产管理者的自然资源部门必须回答的重大战略问题。中央要求，按照耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界的顺序，统筹划定落实三条控制线，将耕地保护目标从数量落实到空间，足额逐级分解下达，绝不允许搞变通，以任何借口改变优质耕地格局。“农田就是农田，而且必须是良田”。对照这两条新要求，我们必须深刻反思：其一，农田不能无视法律法规转变性质，演变为非农地；其二，农田就要种粮，不能做非农田之用；其三，农田应该是良田，要按照现代农业发展要求进行使用和监管；其四，要按照良田的本质要求，进一步完善农田建设管控的制度和标准。良田，建设投资要高标准、使用管理要高标准、维护监管也要高标准，而且还要向生态良田的更高目标迈进。当前，以自然资源统一调查监测为基础的耕地资源监测平台建设，为实施耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，主动发现耕地“非粮化”“非农化”等问题，强化耕地保护利用动态监测监管提供了支撑。良田监测监管要求更高，每一片高标准农田都应当是一个科学观测场，需要从农田的气候气象、土壤状况、耕作管理、健康水平、周边环境、生态系统等多方面实时监控预警，确保良田健康运行，实现耕地资源保护的科学化、规范化和智能化。农田归根到底是用来种庄稼、搞生产的，既不能不讲能效，也不能不讲可持续发展。只考量农田数量，不考察农田质量，不核算农田生产经营效益，都是不正确的。因此，光有优质良田不行，还需要良种、良法和良制。良田建设不足会制约良种、良法的增产效果，有了良田保障，良法、良技才有施展空间，同时还需要立足现代农业发展要求对农田进行改造建设和组织管理。我国已经有了不少这样的典型案例。例如黑土地“梨树模式”，实现了保护性利用耕地资源的创新，以及科学研究、政策管理与生产实践的“三结合”，创造了一个良田良用的成功路径。河南邓州借鉴上述思路开始探索“邓州模式”，经过十年来连续投入建成高标准农田130万亩，部署开展土壤改良试验、综合观测示范，创建了农业创新技术服务联盟，提高了农民种粮积极性，让良田得以良用。这样的耕地保护新模式还需要自然资源部门的长期观察，客观公正地评估优质耕地资源是否得到了有效利用。

加大黑土地保护和盐碱地综合利用力度

科技创新支撑耕地资源保护修复

中国农业大学土地科学与技术学院黄元仿：确保在可持续利用的前提下最大限度地提高耕地资源产能。

解决吃饭问题，根本出路在科技；解决好种子和耕地两个要害问题首当其冲。今年的政府工作报告提出“加大黑土地保护和盐碱地综合利用力度”，两者的核心目标都是确保在可持续利用的前提下最大限度地提高耕地资源产能，但问题不同、技术措施和治理手段也不一样。摸清黑土地耕地质量家底，提供现势性强、精准翔实的黑土地耕地质量清单和质量底线，是落实黑土地保护利用的关键。黑土退化并不是中国独有的现象。我国在耕地质量方面已经开展了大量调查评价，尤其是农用地分等定级和耕地质量评价，但在黑土地耕地质量认知、指标体系构建等方面仍有很多问题尚未解决。例如，对黑土地耕地质量的系统认知具有局限性，缺乏耕地多要素、多结构、多功能的协同与权衡认知；缺乏关键质量指标，无法快速准确获取相关技术，导致现势性和时效性不强。保障粮食安全不仅要有耕地数量红线的刚性约束，也急需研发构建不同区域的耕地质量底线，以便及时预警、保护和提升耕地质量。如今，在遥感、大数据、人工智能等技术加持下，将耕地质量进行定位动态管理已经成为了可能。在黑土地耕地质量清单的基础上，明确黑土地质量底线的内涵与边界，对于主动保护亚健康耕地至关重要。黑土地退化的根本原因在于重用轻养，遵循自然规律实施保护性耕作是恢复黑土地耕地肥力的科学途径。这种技术以秸秆覆盖还田、免耕播种为核心，减少风蚀水蚀，增加土壤有机质。我国东北引进形成了十几种保护性耕作模式，尤其是吉林“梨树模式”，其核心是降低耕作强度，尽量少耕甚至免耕，极大地遏制了黑土地的退化过程。笔者认为，还要围绕保护性耕作模式，做好科学研究、政策管理与生产实践的“三结合”，创造出广大农民群众可学、可用、可分享的先进技术体系。近年来，如何开发利用盐碱地受到越来越多的关注。盐碱地被称为地球的“癌症”，我国科学家经过数代科研攻关，摸清了盐碱地形成机理，研制了盐碱地治理的工程技术、实用装备、材料产品等，在吉林、山东、内蒙古等地进行了技术应用和试验示范。20世纪八九十年代，黄淮海平原、河套平原及西北绿洲区盐碱地的改良和利用，曾为我国的粮食安全作出了重大贡献。40年来，通过各种治理改良措施，盐碱土大面积地被开垦为耕地，特别是那些含盐量不高的盐化潮土，现在大多数是高标准农田。我国盐碱地规模有限，具有淡水资源保障和排水条件的可开垦盐碱地更少。进入生态文明与绿色发展的新时代，盐碱地资源开发利用一定要科学论证、慎重有序。开发利用盐碱地资源，要强调科学认识，避免带来更大的生态环境问题。例如，开发利用盐碱地要遵循自然生态系统客观规律，充足的淡水资源或降水量是首要前提，设置排盐场是必要保障。盐碱被洗出来后，如果不考虑其去向，盐碱一般会往地势低的地方走，而那些地方有可能是已经改良好的耕地。不能“治一块地，毁一块地”，要尊重自然规律，遵循水盐运动的科学理论。在淡水资源有保障、具有排水条件的情况下，因地制宜探索配套的盐碱地改良与利用技术，同时从规划层面进行统筹，开辟我国盐碱地改良利用、产能提升和生态保护相结合的新道路。