大数据赋能城市治理现代化

2022-07-08朱志诚

江苏通信 2022年3期

朱志诚姜雯

中通服咨询设计研究院有限公司

0 引言

科学技术的发展，为城市治理带来了变革，尤其在抗击新冠肺炎疫情中，给大众带来了直观的感受。一个小小的健康码，让各地在做好疫情防控的同时有序开展复工复产成为现实；政府的线下业务暂停了，但线上服务依旧保障着民生，通过增加数据的传递减少了人员的流动。正是大数据、云计算这些前沿的技术，推动着城市治理现代化进程的步伐，让人们居住的城市更加彰显“智慧”。

1 大数据赋能城市治理现代化的时代背景

目前，我国正全面推进城市治理现代化，政府提出要将大数据作为重要的助推器。党的十八届三中全会上将推进国家治理体系和治理的现代化作为全面深化改革的总目标之一。为推进国家治理体系和治理能力的现代化，2015 年，国务院印发的《促进大数据发展行动纲要》中强调，要将大数据作为提升政府治理能力的重要手段。2020 年3 月，习总书记在浙江考察时强调必须抓好城市治理体系和治理能力的现代化。

经济社会的发展推动各城市在积极践行大数据推进城市治理现代化。伴随着我国经济从高速增长转变为高质量发展，以及科学技术的快速发展，城镇化进程的不断推进，近年来，政府的管理效能越来越不能满足城市的不断扩张带来的公共事务的复杂化，海量多源异构数据的产生与大数据技术的发展推动了各城市积极探索大数据技术在城市治理能力现代化中的应用。2016 年4 月，杭州市率先建设了城市大脑，将治理交通拥堵作为切入点，逐步扩大应用领域。2018 年11 月，重庆启动交通综合信息平台，诊断交通路况并为城市规划提供科学支撑。2018 年11 月，深圳市龙岗区开始将大数据运用于城市治理工作中，通过基础设施的建设、数据的整合共享、数据的开发利用，在民生、生态、行政各应用方面打造城市治理的新帮手。

新冠疫情验证并进一步助推了大数据在城市治理现代化中的应用。2020 年初，我国爆发了新冠疫情，依托目前的城市治理体系和治理能力的优势，国家秉承双轨并进，做好疫情防控的同时保障经济社会发展，交出了一份合格的作业。但是，这次疫情也警示了加快大数据在城市治理中的应用，补齐城市治理体系和治理能力短板的需要。在这次抗击疫情的艰巨任务中，各个城市已然将大数据的应用作为一个重要选择，2020年3 月10 日，习总书记在考察武汉时要求着力完善城市治理体系。此后，总书记考察了杭州城市大脑，了解健康码、云服务助力疫情防控和复工复产的应用，肯定了数字治城和数字治疫，同时也指出要创新城市的管理手段和模式，运用大数据、云计算等前沿技术。

2 如何应用大数据

大数据（big data），从数据源上，指海量、高增长率、多样化的信息；从技术上来看，大数据是一种决策分析技术，通过对海量数据的计算得到找出事物之间的相互关系；在应用中，大数据代表一种新型的治理模式，包含了大数据的采集、大数据的存储、大数据的挖掘和处理、大数据的展示和应用等部分的大数据应用流程。

目前大数据已经成为信息社会发展炙手可热的理念和工具，延伸到社会各行各业。目前大数据的应用流程主要包括以下几方面。一是数据的采集，数据的采集主要依靠传感器、摄像头、人脸识别、互联网、移动终端、卫星遥感等工具。二是数据的传输，以5G 为代表的移动互联网和光纤等信号传输工具成为了当前主要的大数据传输途径，尤其是5G 时代的来临，极大地提高了数据传输的速率和时效性，加速推进了大规模物联网、超高可靠性与低时延通信的应用落地。三是数据的存储和集中处理，大数据的存储由分布式存储向数据中心存储发展。近年来企业的上云迅速增加，2018 年云计算用户占比已达37%，推动了数据中心发展，数据中心是海量数据的承载实体，2019 年底我国的数据中心机架数已经超过200 万个，2020 年政府工作报告更是明确加快数字中心的建设，数字中心为城市治理大数据化提供了支撑。四是大数据的展示和应用平台，将大数据处理分析的结果以直观的方式展现，实现图表、分析、预警等功能的一体化和可视化。

3 大数据在城市治理现代化中的应用

3.1 城市常态治理现代化的应用

（1）辅助政府决策

城市运行动态监测。城市治理首先要保障良好的社会运行秩序，传统的做法是通过统计调查在固定的周期内对城市运行各方面进行监测分析，但这种方式受限制于人力、时效滞后、数据量较小等方面，已经不能满足于信息时代的城市治理。大数据则为城市运行的动态监测提供了实时、全面的可能。基于大数据的城市运行动态监测涵盖多源数据的实时采集、数据分布式存储处理、动态建模分析、一张图可视化展示等内容，最终实现动态监测社会运行全貌。具体来说，通过传感器、摄像头、移动互联网、应用终端等各个渠道采集城市运行交通、公共安全、气象、环境、通讯、工商行政等方面的实时数据，通过数据中心、数据整合支撑平台、人工智能等实现实时海量数据的存储分析，最终实现城市各行业多方面的运行情况。城市运行动态监测实现了全面实时的监测，一方面进一步有助于提高城市治理的响应效率，加快形成重大社会运行事件如重大安全事件、重大灾害的解决方案，另一方助推及时把脉经济发展，通过接入政府部门的行业管理数据结合实时监测数据，分析城市经济运行情况，助力政府靶向调度资源和优化营商环境等。

大数据也已经应用于部分城市的动态监测中，2020 年新冠疫情期间，重庆市渝北区通过对人员的健康和行动轨迹的动态监测，精准监测疫情，推动复工有序推进。2020 年7 月，连续强降雨导致杭州防汛应急升至I 级，杭州市萧山区融合防洪减灾平台和萧山气象等系统，实时监测钱塘江汛情，并进行防汛预警。

献策城市规划。城市规划的首要任务是对城市发展现状进行分析，传统的手段通过政府统计数据资料结合实际调查来分析城市发展，多年以来存在不能准确反映公众的需求、规划缺乏前瞻性等问题。大数据为规划全面把握、目标导向提供了创新期待。近年来，学者和机构基于手机信令数据、城市交通的刷卡信息等分析城市的职住空间结构，进而分析路网的交通需求和提出城市规划建议。

（2）服务民生提质增效，实现数据取之于民、用之于民

城市治理的一大重要内容是服务民生，增强市民的幸福感、获得感。随着互联网的发展，在大数据的加持下，市民更加追求高效便捷的生活，一些走在互联网和大数据应用前沿的企业如阿里巴巴、腾讯、美团、滴滴等已经从衣食住行的各方面为市民提供了便捷高效的服务，城市治理现代化的行进中也必然需要大数据的支撑，通过大数据实现治理方式的创新，线下线上结合，实体转向数字，为服务民生提质增效。

超大城市上海在面对2020 年面对疫情突发和经济社会发展的双重考验中通过大数据赋能城市治理，构建“一网通办”平台，通过优化流程、数据归集实现市民公共事务办理“网购化”、高效化，在已有2200 多个服务事项基础上，500 项公共服务事项、100 项全市通办个人事项将接入平台。疫情期间，平台还针对市民生成数字通行证“随申码”，识别特殊群体，实现个性化推送复工政策和信息，真正实现公共数据取之于民、用之于民。山东省于2020 年6 月完成了政务数据入库的阶段性工作，通过数据汇聚、大数据技术实现公共事务一手机通办，并通过大量政务数据为企业“画像”，进行信用评级，进而解决企业融资问题。

3.2 城市危机治理现代化的应用

城市危机事件存在着重大不确定性、事态复杂性、社会影响大等特点，大数据应用有助于推动城市危机治理可预测、可防控，实现危机治理的现代化。第一，城市公共危机问题，需要全面准确的信息，大数据整合多源异构数据，在城市突发重大危机事件时，有利于及时展现危机事件的全貌，通过全貌剖析事件发生的原因、及时制定解决方案、精准识别靶向跟踪关键人物和要素，并持续跟踪事件的发展情况；第二，大数据技术支持政府根据掌握的信息及时向社会公众公布事件的原因、进展等，维持政府的权威性，并阻断谣言的传播，防止社会恐慌；第三，科学运用大数据技术，在危机结束后对事件发生、蔓延和解决等进行分析，挖掘社会治理中的风险因素，实现对公众危机事件的早预测、早预防。2020 年突发新冠疫情重大公共卫生事件，大数据在疫情监测、信息发布、防控救治等方面实现了重大意义。大数据实现了疫情地理信息可视化，通过网络第一时间向公众告知疫情的最新情况，粉碎谣言，稳定民心；结合信令数据开发人口流动的大数据模型，进行风险预测；上线电子政务服务，告知疫情防控信息，实现在线疫情问诊、疫情上报等。如图1所示。

图1 大数据技术的应用

4 大数据运用的保障

4.1 推进大数据基础设施保障

一方面，城市各行业多维度的数据需要专业的基础设施去采集，才能形成有效的数据资源；另一方面海量的数据需要大数据和人工智能进行融合汇聚和建模处理，才能够挖掘数据的价值，为城市治理现代化提供科学的依据。因此，提升城市治理现代化的大数据保障，需要从数据的采集、传输、存储、算力、大数据应用平台等全流程多方面打牢基础，传统基础设施+互联网大数据等融合基础设施，物联网、5G 等通信网络基础设施，数据中心、人工智能等算力基础设施的建设是大数据应用的重要支撑。2020 年的政府工作报告中，首次强调了新基建，这为大数据赋能城市治理现代化提供了加速器，但是如何根据城市的经济发展、城镇化水平、人口结构、治理短板等因城施策，科学规划大数据基础设施的布局，并统筹资金稳步推进建设，实现城市治理现代化的数据红利，仍然是城市管理者需要深入思考的。

4.2 完善数据共享机制

2020 年4 月初，中共中央、国务院印发《关于构建更加完善的要素市场化配置的体制机制的意见》，强调了要推进政府数据共享，加强数据资源整合和安全保障。数据共享也是实现数据整合从而达到科学决策的必经之路，数据共享包括政府部门内部、各部门之间以及企业和部门之间的数据共享。目前，数据共享已经在小范围内推进，如2019 年交通运输部印发工作方案加强部省水运政务数据的共享，2020 年7 月初中国人民银行与国家市场监督管理局签订《数据共享合作备忘录》，深圳推动物业和小区信息共享启用物业管理信息平台等，但打破数据孤岛还存在不愿意共享、不敢共享、不会共享等问题，亟需建立并完善共享机制引导数据共享、良性融合。如图2 所示。

图2 数据共享机制

从城市治理的角度，打通数据的块状限制，持续稳定地推动数据共享，第一要科学制定政府部门内部、各部门之间的数据共享机制，制定行业数据和政务数据的共享标准，具体包括数据共享的范围、内容、形式、应用等，数据共享各方的责任和权力，以及数据的存储和隐私保护等；第二要设立数据共享管理的组织机构，对数据共享、数据应用、数据披露等进行监管，并针对数据共享使用的全周期、数据安全性和隐私保护等重点方面进行监督和开展检查。