新时代医药卫生领域职务犯罪治理机制研究

张永进 张 瑜

(河北经贸大学法学院，河北 石家庄 050061)

一、医药卫生领域职务犯罪的基本理论

(一)医药卫生领域职务犯罪的概念

医药卫生职务犯罪是指：“医药机构中的工作人员或医院的医务人员，利用自己手中所掌握的医药权利谋取不正当的利益”[1]，危害其单位的正常管理运行秩序，即国家、集体和个人(这里的个人是指患者)的利益造成重大损失的行为。首先，医药卫生职务犯罪的主体是特殊主体，即医药机构中的工作人员或医院的医务人员；其次，医药卫生职务犯罪的主观方面是故意犯罪，即行贿罪、受贿罪、职务侵占罪等等；再次，医药卫生职务犯罪的客体为复杂客体，即国家、集体、人民的财产所有权，以及医药卫生机构中工作人员的廉洁性。此外，还有医药卫生系统的正常运行秩序。最后，医药卫生职务犯罪的客观方面是指行为人利用职务上的便利危害医药卫生系统的廉洁制度，从而也损害了广大人民群众的切身利益。

(二)医药卫生领域职务犯罪的特征

1.犯罪主体的联动性

联动性是指在体系内部个体之间的相互作用和联动的过程。[2]这通常被认为是具有正向意义的词，现如今却成为医药卫生职务犯罪的特征。传统的受贿方式往往采用权钱交易的方式，贿赂对象一般是某个固定目标，但近年来由于传统方式的易于暴露性，受贿方式开始向非传统方式转变，非传统方式具有隐蔽性、关联性的特点。例如，为医院的课题项目提供资金资助，受益对象是整个课题研究组，而且这种方式“名正言顺”，不易被察觉。又如，为医药机构工作人员的子女提供入学便利或为其安排出国旅游等，犯罪持续时间较长，也无账目可查。从类似案件来看，其犯案的对象都是群体，几乎没有一人一案的情况，医药机构各个环节的工作人员都获得了一定的实际利益，他们成为了紧密相关的利益共同体，从而相互打掩护，使得医药职务犯罪具有了联动性的特点。

2.犯罪时间的持续性

大多数医药职务犯罪的周期较长，少则几个月，多则几年。例如，在安徽省某医院院长受贿一案中，行贿者按医药设备、药品等消耗品的使用量给该院长及其下属行贿，作案时间从2007年持续到2018年案发。[3]医院的医药设备、药品等消耗品的使用一般具有稳定性，除非发生满足不了医院运行现状的情况，才会进行招标。在这段时间内，这些消耗品使用后的抽成便会一直送到医务人员手中，同时也形成了固定的利益共同体，给行贿者下一步的行动提供了便利。

(三)医药卫生领域职务犯罪的治理价值

一方面，医药卫生领域职务犯罪的治理有利于维护医药市场的正常秩序。医药市场既是民生市场，也是经济市场。医药卫生领域职务犯罪的治理，对于保持医药市场正常交易和公平竞争活动具有重要意义。 另一方面，医药卫生领域是维护公共健康的重要防线，直接关系人民群众的生命安全和身体健康。医药卫生领域职务犯罪的治理有助于医药卫生行业树立正确健康观、利益观和发展观，这对于为群众提供优质低价公共卫生服务，解决看病难、看病贵社会难题具有重要价值。

二、医药卫生领域职务犯罪的现状分析

(一)医药卫生领域职务犯罪的整体情况

本文以“医院工作人员、职务犯罪”为关键词，从中国裁判文书网检索了近五年(2016-2020)有关案例的判决书，并在其中随机抽取了25份判决书为样本进行研究如下。

1.医药卫生领域犯罪罪名适用情况

图一 医药卫生领域职务犯罪罪名分布

从犯罪类型来看，在这25份样本中涉嫌罪名主要以贿赂犯罪为主(受贿罪16起、行贿罪4起)，也包括贪污罪4起，诈骗罪2起，挪用公款罪1起(如图一所示)。从犯罪领域来看，医药职务犯罪主要发生在医药器械、药品等采购环节和医院基础设施建设过程中以及虚增患者住院天数、虚开检查项目骗取医保资金等等，罪犯主要通过非法收取他人财物、违反国家规定收受回扣等方式，其具体表现为收取现金、超市购物卡、金条、名表等。

2.医药卫生领域职务犯罪主体级别情况

从犯罪的职务级别来看，在涉案的32人之中，其中有30人为医院院长或医院各个科室的主管人员，2人为医院的工作人员。可以看出，医药职务犯罪的主体大多以单位相关负责人(主管人员)为主，但已出现了逐渐下降化的趋势。究其原因，主要是由于上述人员在药品、医药器械采购等方面有“绝对权力”(如图二所示)，而拥有这种医药权力本身就潜伏医药腐败的可能性，一旦这种权力拒绝不了各种诱惑，就会导致医药腐败现象。

图二 医药卫生领域职务犯罪主体分布

3.医药卫生领域职务犯罪主体情况

从涉案人员的年龄来看，中老年较多。在收集的25分判决书中，50岁以上的有22人；40岁至50岁的有4人；40岁以下的有6人。说明犯罪人群的年龄已经向多层次发展，主要人群集中在中老年，而中青年的人数也在不断增加。

从涉案人员的学历来看，高学历居多。在涉案的32人中，具有研究生学历的为4人，其中1人为博士学历；具有本科学历的有12人；具有专科学历(包括中专与大专)的有16人。说明医药职务犯罪人的学识素养普遍较高，懂得一般的法律常识。

4.医药卫生领域职务犯罪持续时间情况

从案件的持续时间来看，在这25起案件中，持续3年包括3年以下的有10起；持续3年以上10年以下的有12起；持续10年以上的有3起。说明医药职务犯罪的持续时间明显与一般的犯罪案件不同，其影响的广度和深度都较大。

(二)医药卫生领域职务犯罪的现状反思

1.犯罪行为呈“腐而不败”现象

为什么在国家高压反腐的态势下，医药卫生领域职务犯罪的问题仍很突出？首先，其根本原因在于医药系统工资收入偏低，许多医务人员的工资无法满足其生活需要，这种现状被一些不法医药的代表盯上，一般采用高额回扣的方法去引诱掌握医药权力的工作人员，达到“雪中送炭”的效果。[4]其次，还有一个重要原因，就是当犯罪行为发生后，不仅单位视而不见，而且纪检和执法部门也是“睁一只眼闭一只眼”，再加上其他不可控因素的干扰，因此，对于医药职务犯罪行为的处理往往过于宽松，这更加助长了医药腐败的不正风气。例如，安徽省某医院院长因受贿数额巨大被司法机关批捕，结果该医院提出该院长表现一贯良好，为医药专业骨干，建议法庭对其免予刑事处罚。[5]犯案人一般多为专业型人才，任职期间或多或少都有自己的社交关系网，并且一些纪检监督机关或医药单位负责人对查处的案件，从维护自身利益和声誉出发，对医药职务违法现象采取包容态度，甚至直接做出内部处理拒不上报，使一些人逃过法律的惩处。同时，在收集的25份判决书中，法院裁判结果为缓刑的占23起，判罚过轻反而助长了犯罪分子的嚣张气焰。

2.犯罪行为呈现大众化走向

通过分析收集到的25起判决书，发现医药职务犯罪行为失控呈现出大众化的走向，从以往的“高管”到如今有越来越多的普通医务工作者参与其中。例如，我们在某案件判决书中发现某妇幼保健院院长亲自制定方案，违规设立账外小金库，以“发奖金”为名，先后四次将公款转移到医院的副院长、党支部书记和会计手中，公开侵吞公款。[6]在收集的25起案件中，有的是从药品采购员到主管科长，再到院长都在药品采购、验收等环节不同程度违反法规；有的是医生开高价药品，收受回扣，涉及多个科室；有的是主任医师联合药房假开药方，取药后进行转卖，从而达到获取利益的目的。由此可见，医药系统腐败屡禁不止，失控面大的原因还在于当腐败行为成为潜规则后，级别低的医务工作者迫于职位高的医务工作的压力，如若不从，就会被视为异己，日后遭到暗中打压，强行逼迫底层医务工作者站队。在收集的25份判决书中，医药腐败涉及的地域甚广，且各级医院均有出现，可见其危害的深度与广度。

三、医药卫生领域职务犯罪的治理困境

(一)犯罪预防机制缺乏联动

一是教育与考核机制缺乏联动。当前医药职务犯罪的预防主要把重心放到了道德教育和法律意识培养上，例如，树立职业道德模范榜样、举报廉政讲座、开展法制教育培训等活动，通常这类活动都会落入“假大空”的俗套，大多工作人员对于这类活动早已麻木不仁，其发挥出的实际效果也就大打折扣，在活动尾声一般以考核或考察的方式草草了事。这种“思想”的预防机制未把考核贯彻到医药工作人员的日常中去，显然缺乏实效性。

二是关键环节缺乏联动。我国目前在药品采购方面所采取的是“两票制”①，这一制度的实行把以往传统的“五环节”流通模式进一步精简为“三环节”②流通模式，有效降低了运转成本，使得药品价格有了一定回落。但就实际来看，以“两票制”为主的药品集中采购制度并非尽善尽美，也出现了一些问题。例如，在程序上，集中采购通过招标形式让各大药企公平竞争，从而买到所需药品，但实际却出现了围标、串标、控标等违法行为。以围标为例，某投标人私下与他人协商好价格，然后让其他药品流通企业以高于协商价格投标，从而保证中标。这样可以达到药品流通企业“一石三鸟”的计划，政务招标部门、制药企业、医院都无权决定药品的价格，从而丧失了“三环节”的联动性，并且弘扬价值的预防机制和药品集中采购的预防机制也未实现联动，仅对医药工作人员的教化显然是不够的，这就导致了现有的预防机制出现了单打单的尴尬局面。

(二)医药管理体制尚未健全

一是医药不分，以药养医。由于医药不分的医药体制的存在，致使医药虚高定价。[7]而此时也让某些意志不坚定的医务工作者滋生腐败。比如，医院会将医生的工资收入与其所要开药品数量和化验、检查数量相挂钩，部分医生为了增加个人的工资收入和奖金，对病人过度检查化验。[8]以药养医的医药体制，其实也是诱发了医务工作者追求利益的欲望，不仅是造成医药职务犯罪的原因，其最终是共同损害了国家和患者的利益。医药卫生系统犯罪频发不仅影响了医药机构的信誉，也使得医患关系更加紧张。

二是多方管理，管理不畅。医药体制改革以来，我国的公立医药机构向市场化过渡，权力逐步被放开，在管理体制上出现了多方管理，但又找不出直接负责人的乱象。例如，行政审批部门负责批准药品生产，市场监督管理部门负责检查企业经营，行政综合执法机关则要承担打击假冒伪劣产品的职能，看似分工负责，相互配合，但究竟谁负责监管职责却未明确，这种政出多门的体制必然导致谁都可以管，好事都想管，坏事踢皮球的现象，会带来管办不分的严重后果，最终职能交叉导致的监管空白为医药职务犯罪埋下了隐患。

(三)监督机制尚未有效

一是内部监督结构不够合理。医药卫生机构在其内部存在纪委监督、监察监督、审计监督、财务监督等多种监督机构，然而，上述各个机构之间的监督权责分配并不合理。一方面，上述监督部门之间的监督领域、监督范围存在交叉，导致医药监督权力结构不合理；另一方面，上述监督部门之间的关系存在重叠性，在人员监督、行为监督和过程监督等方面还存在不到位、缺位、越位的现象。

二是外部监督存在形式化。在外部监督方面，存在群众监督、媒体监督、社会监督等诸多主体，但由于医药卫生领域专业化、职业化水平较高，如果没有相关专业知识和背景，很难对其行为进行有效监督。此外，当前医药卫生领域的公开性有限，这也造成了监督的困难。从已查处的案件来看，鲜有因外部监督而启动的案件，由此，医药卫生领域外部监督存在形式化。

四、医药卫生领域职务犯罪治理机制的变革

(一)建立联动有序的职务犯罪预防机制

一是塑造良好的医药市场竞争秩序。一方面，要对民办医药机构进行扶持。政府在制定规划时，也要考虑到市场的积极作用，提高民办医药机构在市场中的占比，对符合条件的民办医药机构要优先给予医药资源，通过行政手段来支持其发展。现有公立医院几乎垄断了基本医药资源，因此必须要扩大民办医药机构接轨定点医保机构的范围，使民办医药机构更好地参与到城镇医保、新农合和医药救助中来，化解公立医院的垄断性地位。另一方面，要加强市场监管力度。塑造良好的市场竞争秩序就必须打击投机主义者、无良药商和医务人员的合谋，通过刑事责任、行政责任、民事责任的并用增加违法成本。此外，要让医院进药和用药都在阳光下运行。首先，在进药环节，药剂科及其药事委员会要对医院的临床用药需求进行科学的评估，制定出符合医院用药需求的药品采购计划，再根据供应商的资质最终确立供应商。其次，在用药环节，要对药品库存建立清点以及超量预警机制，让医生的处方接入系统，既可以看到每张处方的药品用量，也可以看到医生用药是否规范。

(二)健全法治与德治的联动机制

首先，从“德治”来看，要注重反面教育。反面教育模式能够有效放大医药工作人员身边“熟人”的犯罪后果，从而起到杀鸡儆猴的效果，这种反向的威慑力对于每一个医药工作者来说就是前车之鉴，稍有不慎就会重蹈覆辙。并且也不能忽视正面说教的作用，不能光注重形式，而要把考核或考察方式与医药工作人员的工作、生活相对接，不仅培养其职业道德，还要培养个人品德，二者互为对方进步的条件。例如，建立定期的道德教育汇报制度，同时给予工作上、生活上的先进个人一定的物质奖励，既起到激励作用，又树立了榜样。

其次，从“法治”来看，要注重织密法网。首先，在内部执法上要严格。内部执法关系着腐败生长的初期，医药企业、医药机构和医药卫生行政部门必须严格执行法律法规和内部规章制度，一是要严查，将腐败扼杀在摇篮里，二是要严打，不能抱有大事化小，小事化了的心态，而是要发现一起，处理一起，如若犯罪程度较大，则要移交司法机关处理。其次，在外部执法关系上要严密。外部执法结构关系着腐败发展的后期，医药行政机关代表着医药行业的最高行政权，其行政处罚权体现着管理者和执行者的身份。因此，行政机关掌握着医药行业的生杀大权，行政机关必须要根据法律法规做到依法行政，对于违法行为要根据其违法行为性质、危害性做出合法性的决断。例如，对于医药机构的犯罪，不仅要没收违法所得，进行罚款，还要吊销其医药机构执业许可证。

(三)持续推进医药体制改革

对于医药管理体制来说其改革的核心是管办分离。“管”意味着政府作为医药卫生事业的管理者，在以往由于过于参与医药机构经营导致了监管混乱等。因此，政府必须理清自身的职能，摆正管理者的身份，管理应是一体两面的职能，一方是监督，一方是管理，也就是说“管”最确切的含义是监管，政府履行的是监管职责，政府是要监督医院，而不是管理医院。“办”意味着医药机构有自主经营权，医药机构是经营权，而不是所有权。政府应该履行好以下职责：首先，要规划好公共医药目标，确定公立医院应该履行的义务。其余的资金、经营等要交给医药机构，让其参与到市场竞争中去，提高其管理水平和生存能力，减少国家财政的负担。其次，要履行好筹资义务。医药机构虽然在市场中是自负盈亏，但不能忽略医药事业的发展目标，即公益性，要让群众享受到健全的医药保障。再次，要明确政府的根本目标。政府作为行政机关维护的是人民群众的利益，在医药卫生服务体系中要站到公众和患者利益的立场上，缩小各地的基本医药保障的差距，对于公立医院的投资应该放到研究新药和经营改善上，做到简政放权，防止因权力过大出现滥用权力的现象。

(四)健全监督机制

一是完善外部监督机制。首先，要发挥出社会大众的监督作用。部分群众深受“人情社会”的影响，对医药职务犯罪是明显持有宽容的心理，不愿意得罪医生，反而主动地给医务工作者送礼，间接地助长了医药职务犯罪的不良风气。因此，必须要让相关法制部门发挥起法制宣传的作用，也要在居民社区等场所多开展医务法制等方面的活动。使人民群众认识到医药职务犯罪侵害的正是他们的切身利益，让人民群众踊跃行使自己的监督权。牢固群众群治的高墙，是医药职务犯罪外部监督的重要措施之一。其次，要发挥医药患者的作用。作为普通人绝大多数患者都缺乏医学知识。对于医生提出的治疗方案，只能一味地听从，对治疗效果以及用药是否合理，也只能凭借医生的职业道德和专业素养。因此必须要建立相关的第三方评估机构，并让机构承担起网上咨询与评价的职能，让患者能随时可以上网查看医生的医学专业信息以及学术成果，也可以随时将自己的诊断病历发送到网上，让专家来进行诊断。最后，要充分发挥新闻媒体的监督作用。国内许多案件的发现大多都是由新闻媒体报道出来的，其背后所站的是广大人民群众。他们不仅关注着自身的知情权，也关注着国家权力运行。新媒体所代表的正是民意，要让医务工作人员的相关行为处于整个社会的监督之下。只有新媒体加大对医药系统的曝光度，才能引发人民群众对该领域的关注，才能形成你报到、我监督的和谐画面。

二是优化内部监督机制。要在医药机构内部设立“四位一体”的监督体系，即医院纪委、监察、审计及督导。纪委主要针对医药医务工作者腐败行为的查处，即对医药机构主要负责人的行为进行监督，避免出现医药单位内部利益团伙犯罪；监察委对腐败事件进行调查；审计是针对医院内部经济运行各个环节进行报告，并定期公布财务报表进而实现财物既透明又公开：而督导主要针对廉政风险防控环节链，严禁医务人员的收入与开药数量相挂钩。四位一体的监督体系加强了监督管理力度。也能体现坚决抵制医务工作人员腐败的决心，从而加强廉政建设。

注释：

①药品从药厂卖到一级经销商开一次发票，经销商卖到医院再开一次发票，以“两票”替代目前常见的七票、八票，减少流通环节的层层盘剥，并且每个品种的一级经销商不得超过2个。

②厂家→总代理→区域分销→连锁药店 →消费者五个环节流通模式压缩为厂家→连锁药店→消费者三个流通环节。