市县基础测绘五年规划编制工作流程解析

2022-07-04王均浩郭明强胡敬昊

地理空间信息 2022年6期

钟静，王均浩，郭明强,2,3,4*，邹桐，胡敬昊

（1. 湖北地信科技集团股份有限公司，湖北武汉 430074；2. 自然资源部城市国土资源监测与仿真重点实验室，广东深圳 518034；3. 中国地质大学（地理与信息工程学院），湖北武汉 430074；4. 国家地理信息系统工程技术研究中心，湖北武汉 430074）

基础测绘是保障国民经济和社会发展的基础性、先行性、公益性工作，是经济社会可持续发展的重要支撑。《中华人民共和国测绘法》第十六条规定，县级以上地方人民政府测绘地理信息主管部门会同本级人民政府其他有关部门，根据国家和上一级人民政府的基础测绘规划及本行政区域的实际情况，组织编制本行政区域的基础测绘规划，报本级人民政府批准后组织实施[1]。因此，基础测绘规划编制是法定规划，也是法定职责。

1 基础测绘五年规划编制背景

“十四五”（2021—2025年）时期是我国由全面建成小康社会向基本实现社会主义现代化迈进的关键时期，也是自然资源机构改革后测绘地理信息事业转型升级的关键时期[2]。自然资源部办公厅关于印发《全国基础测绘“十四五”规划编制指南》的函、省自然资源厅《关于全面开展省市县三级基础测绘“十四五”规划编制工作的通知》——均明确了各级政府自然资源主管部门编制“十四五”基础测绘规划的职责。

市县基础测绘规划是国家、省基础测绘工作的重要组成部分，是对国家、省级基础测绘规划的衔接和延续[3]。市县基础测绘规划编制不同于专业技术设计，当地政府审批后需对外公开发布，所以在编制工作流程上、规划编制语言概括、章节结构和思想表达上有其特殊性。基础测绘五年规划是政府今后五年指导基础测绘事业发展、审核重大基础测绘项目、安排政府投资和财政支出预算、制定相关政策的重要依据和纲领性文件[1，4]，为发挥规划引领作用，需要按照要求扎实做好市县基础测绘五年规划编制工作。

2 五年规划编制工作流程现状分析

“十三五”规划期间，大部分市县测绘行政主管部门未开展规划编制，对基础测绘规划编制流程不了解。所以在面临“十四五”规划编制工作时，处于“无从着手，无从下笔”的状态，在规划编制工作开展中，主要存在如下问题：

1）主人翁意识不强。由于测绘专业人才的缺乏，测绘体制不完善，大多数市县的规划编制聘请第三方单位执笔。在编制的过程中，地方测绘行政主管部门参与度不高，对于规划中重点工程、经费预算和计划安排无思路、无想法，完全依赖编制工作小组。

2）轻调研，重编写。对调研工作的对象、内容了解不足，没有认识到调研的重要性。在组织调研过程中，由于前期准备不足，调研清单缺乏引导性和方向性，调研过程比较仓促，相关科室、部门调研工作走马观花，流于形式，导致调研收集的资料和信息有效性不足，无法支撑后续规划编制。

3）规划时效性不足，缺失重要环节。规划是讲究时效性的，五年规划一定要有一个实施效果检验才能知道规划的科学合理性。部分市县测绘主管部门对基础测绘规划不重视，规划文本征求意见稿完成后，不及时组织征求意见会和专家论证会，或者专家评审会完成后，不上报政府批示，导致在规定的时间节点内无法完成规划发布，甚至有些市县在五年规划过去五分之一了，还正在编制或送审阶段。如果达不到五年的实施期，这样的五年规划缺乏意义。

3 市县基础测绘五年规划编制流程

基础测绘五年规划编制一般在上一个五年的收官之年开始，在第二年的上半年结束。整个规划编制过程中，规划编制小组必须及时与本级政府、发改、财政部门沟通汇报，将基础测绘五年规划纳入本级政府规划编制计划，落实规划编制工作经费。以湖北省某市为例，市县基础规划编制的工作流程如图1所示。

图1 市县基础测绘五年规划编制流程图

3.1 统筹组织

市县基础测绘规划编制工作由地方政府测绘行政主管部门统筹负责。编制工作开展之前，需做好相关的准备工作。首先成立领导小组，该小组应以地方人民政府分管领导为组长的基础测绘规划编制领导小组，负责规划领导组织与协调工作。然后确定规划编制小组，根据实际情况，组织测绘行政主管部门、专业测绘单位以及相关部门人员一起组成编制队伍，承担规划编制工作；也可以依托高校的力量，开展规划编制工作。最后规划编制小组认真研读部、省、厅层面的政策文件，摸清国家和省厅的指导导向，明确规划编制的目标任务、组织程序、进度计划、保障措施等内容，为本级基础测绘五年规划编制的实施工作做准备。

3.2 调查研究

规划文本编制应在充分调研和论证的基础上开展，调查研究是规划编制工作的重点。只有立足实际，做足调研，总结上一个五年规划的成绩与不足，准确掌握各部门、各行业、重点建设工程对基础测绘的需求和建议，才能针对基础测绘发展中的功能短板，凝练提出体系完整、满足需求、重点突出、互补性强的“十四五”重大项目清单[5]。

调研对象主要为局内相关科室及直属单位和局外相关委办局。局内调研主要为了解上一个五年期间开展的基础测绘项目，收集当地自然资源和规划局内各科室、直属单位等对基础测绘的建议和需求；局外调研是对本级政府相关部门的调研。主要对发改委、水利局、交通局、环保局、公安局等相关单位进行调研，了解各单位对基础测绘产品类型、服务形式等方面的需求及建议。还可以选择省内外具有代表性的市、县开展学习调研。

调研以清单逐项核实、公函询问、座谈会等形式开展。调研工作不限次数，可以根据实际需要多次开展，直到调研充分为止，该阶段的工作成果为《基础测绘调研报告》。

3.3 规划编制

规划编制小组在经过前期充分的调研工作后，整理相关调研清单和相关委办局对基础测绘的建议与需求，基于对该市基础测绘工作的现状，因地制宜编写规划文本。规划文本基于调研的成果，总结上一个五年规划的主要成绩及存在的问题。分析面临的形势与需求，提出本五年期间的总体建设目标完成的主要任务。然后提出重点工程及保障措施，形成征求意见稿。规划编制成果主要为编制规划文本（含图件、附表）、专题研究报告、规划编制说明等。

3.3.1 规划文本

规划文本是此次规划工作最主要的成果，最终需要对外公示和发布。它包含上一个五年规划期工作总结、面临的发展形势与需求、总体思路、主要任务、重点工程、项目保障措施等模块组成。规划附表主要为基础测绘五年规划投资表、基础测绘年度计划表，两表可以合二为一。规划编制的主要图件有基础测绘现状图、测量控制网点现状分布图、基础测绘更新规划图、基础测绘规划分年度实施图等。

3.3.2 专题研究报告

专题研究是立足市县基础测绘现有基础与具体需求，加快基础测绘与相关业务板块的融合，对地方测绘基准体系建设与精化、基础测绘地理信息资源建设与应用、智慧城市时空大数据平台和数字城市地理空间框架建设、实景三维数据库等重大问题进行的专题研究。市县可以根据实际需求，选择一个或多个专题进行研究，最终形成专题研究报告。专题研究报告主要包含背景分析、现状与问题分析、应对策略与建议、总结等内容。

3.3.3 编制说明

编制说明对规划编制的依据、意义和作用、指导思想、遵循的原则、任务、主要内容、数据来源，规划编制过程中对重大问题以及有关部门协调综合的情况和其他需要说明的问题进行说明，是对规划文本的有效补充。

3.4 规划论证

基础测绘规划需做好与基础测绘工作相关部门规划的衔接，取得相关部门的支持，协调好有关各方的利益，立足政府的高度统筹兼顾各方要求，确保规划最大限度的满足经济建设与社会发展需要，得到各部门的支持。

规划文本征求意见稿完成后，首先在自然资源和规划局内部征求意见，然后广泛征求本级人民政府、政府相关部门、上级主管部门的意见，可通过召开座谈会来听取意见。编制组根据反馈意见进一步修改完善，最后邀请行业内相关的专家、学者对规划进行评审，会后根据专家的意见和建议，进一步修改完善，形成规划文本报批稿。

3.5 报批公示

规划评审通过后，需报本级人民政府批准：①自然资源和规划局将规划报批稿提交政府报批，规划在该人民政府政务网上进行公示，收集意见，公示期大约1个月。②公示通过后，政府批示同意发布，形成规划文本发布稿。③规划经本县人民政府批准后，报上一级行政主管部门备案，自然资源和规划局联合发改委发文并印发，相关部门以此规划为依据，组织实施。