人口老龄化、老年贫困风险和老年社会救助

张 浩 淼

(四川大学 公共管理学院,四川 成都 610064)

一、引言

从世界范围看，老年人是贫困风险高发的弱势群体之一，无论是发达国家还是发展中国家，老年群体的贫困风险均较高。在人口老龄化的背景下，老年贫困风险是不容忽视的社会问题。

日本和韩国的少子老龄化已经带来了严重的老年贫困问题。目前，日本是全球人口老龄化最严重的国家，65岁以上人口占全国总人口的28.7%[1]。2015年，日本作家藤田孝典撰写的《下流老人:即使月薪5万,我们仍将又老又穷又孤独》一书聚焦于生活在社会底层的贫困老人，这部分约占老年人口20%左右的“下流老人”收入极低、存款不足、生活质量低下，让人唏嘘的是有些贫困老人甚至不惜犯罪以求进监狱养老①。韩国是经济合作与发展组织(OECD)老龄化最快的国家，2020年，韩国65岁以上人口约占全国总人口的16%，预计2048年会超过日本成为全球老龄化最严重的国家。根据经济合作与发展组织的数据，2018年韩国老年人贫困率高达43.4%，是经济合作与发展组织成员国平均水平的3倍，即近一半的老年人面临贫困问题[2]。研究显示，解决老年贫困较好的政策选择是基本养老金和社会救助[3]，日本和韩国严重的老年贫困问题暴露了其社会保护的不足，尤其是养老金制度和社会救助制度的不健全。

当前我国老龄化速度加快，第七次全国人口普查主要数据显示，我国65岁及以上老年人口占全国总人口的13.5%[4]，“十四五”时期我国将迈入中度老龄化社会，与此同时，2020年我国育龄妇女总和生育率为1.3，处于较低生育水平[5]，这表明少子老龄化是我国人口发展的趋势，积极应对人口老龄化已上升为国家战略。基于此，可以预见我国老年贫困的风险将会增加，当然，脱贫攻坚的全面胜利意味着我国已经完成了消除绝对贫困的历史任务，但相对贫困还将在较长的一段时间内存在，老年贫困也会以相对贫困的形式显现。在养老金制度方面，我国已经形成了城镇职工和城乡居民两大制度平台，填补了部分群体缺乏保障的制度空白，覆盖范围持续扩大，基本实现了应保尽保，未来主要目标是逐步适度提升保障水平。在社会救助制度方面，我国虽然建立了以最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、就业救助和临时救助在内的综合性社会救助体系，但面对老年贫困风险的挑战，还存在不足和短板，其兜底保障功能还有待完善，因此，本文旨在探讨我国人口老龄化和老年贫困风险的关系，分析我国老年贫困的特点和社会救助在应对老年贫困风险方面的兜底保障作用，并针对目前老年社会救助的问题和不足，提出相应的改革和完善思路，以积极有效地应对人口老龄化和老年贫困风险。

二、人口老龄化与老年贫困风险

(一) 人口老龄化导致老年贫困风险的增加

在人口预期寿命延长和生育率下降的影响下，世界上许多国家迈入了老龄化国家的行列，中国亦不例外。第七次全国人口普查主要数据显示，截至2020年11月1日，我国60岁及以上人口比重达到18.7%，65岁及以上人口比重达到13.5%。我国人口老龄化的主要特点包括：一是老年人口规模庞大，60岁及以上人口达2.6亿人，65岁及以上人口为1.9亿人；二是老龄化进程明显加快，2010～2020年，60岁及以上人口和65岁及以上人口比重分别上升了5.44个百分点和4.63个百分点，与上个十年相比，上升幅度分别提高了2.51个百分点和2.72个百分点；三是城乡差异明显，农村60岁、65岁及以上老人的比重分别为23.81%、17.72%，比城镇相应人口比重分别高出7.99个百分点和6.61个百分点[6]。总之，人口老龄化是我国社会发展的重要趋势，也是今后较长一段时期我国的基本国情。

在成语“老弱病残”中，老年人是与弱小的儿童、病人和残疾人并列被视为弱势群体的，这说明老年人沦为贫困和弱势群体的风险较高。研究表明，发展中国家中80%的老年人缺乏常规收入，贫困发生率较高[7]；在发达国家中，老龄化率高的国家其老年相对贫困率也较高[3]。近些年，我国最低生活保障制度覆盖人口中的老年人所占比例逐年升高，根据《中国民政统计年鉴》的数据，2013～2017年，城市低保人口中老年人口比例由15.83%上升至17.43%，农村低保人口中老年人比例从37.73%上升至40.53%[8]，这显示了在人口老龄化的总体趋势和基本国情下，我国老年贫困风险将呈增加态势，这主要有以下几点原因：

第一，老年群体因年龄和身体原因退出劳动领域，收入来源中断，意味着需从社会或他人获取经济资助或依靠青壮年时期的储蓄，否则将陷入收入不足的困难境地。老人从社会获取经济资助主要途径是基本养老保险，2020年末全国参加城镇职工基本养老保险的离退休人员为12 762万人，实际领取城乡居民基本养老保险待遇的老年人数为16 068万人，可以说，我国基本养老保险的覆盖面很广，但基本养老保险的保障水平较低，职工基本养老保险的替代率水平全国平均已不足50%，且呈逐年下降趋势[9]，而城乡居民基本养老保险的保障水平更低，截至2020年末，农村社会养老保险替代率仅有11.56%[10]，难以满足农村老年人的基本生活开支，在农村老龄化更为严重的情况下，农村老年人的贫困风险突出。老人从他人处获取经济资助主要是指家庭的支持，但现实是我国家庭规模呈小型化趋势且流动人口规模庞大，第七次全国人口普查主要数据显示，2020年我国家庭平均人口数为2.6，比2010年的3.1下降了0.5，流动人口约为3.76亿人[11]，这意味着空巢老人和留守老人的增加以及家庭养老功能的弱化，此外，传统孝道文化日渐式微,城乡家庭资源、权力更多向子辈和孙辈倾斜，老年人从家庭中获得的经济支持较为有限,子女不愿承担赡养老人的义务导致老人生活窘迫的现象时有发生。此外，尽管部分社会成员可以在青壮年期为自己养老储蓄，但在多数父母要帮助子女购房以助其成家立业的条件下，其储蓄是否可以真正满足自身的养老需要是不确定的。

第二，老年群体身体机能衰退，面临疾病困扰，医疗支出普遍较高，易遭受老年贫困风险的威胁。我国老年人整体的健康状况不容乐观，截至2018年末，中国人均预期寿命为77岁，但有超过1.8亿老年人患有慢性病，患有一种及以上慢性病的比例高达75%[12]。有研究表明，老年人人均医疗费用是国民平均医疗费用的2～3倍，医药费用支出已成为老年人继食品支出后的第二大日常消费支出，患病老人的疾病诊疗和购买营养品的消费明显高于健康老人[13]。根据《中国老龄产业发展报告(2014)》预测，我国老年人的慢性病患者病例将从2014年的1.1亿例增长到2050年的3亿例，就诊人次将由2014年的13.5亿人次增长到2050年的36.8亿人次，老年人口的医疗卫生消费占GDP的比重，将在2050年达到5%以上[14]。

第三，老年群体受生理因素制约，需要社会和他人提供生活照料、老年保健和护理等相关养老服务，购买服务的支出负担很可能使其陷入经济窘迫的境地。老年群体尤其是老龄和健康状况差的老年群体，需要社会和他人提供养老服务，包括生活照料、护理和老年保健等。目前，我国密集出台养老服务政策，正积极构建养老服务体系，但构建思路主要是支持机构、社会组织和企业，对老年群体这一需求方的关注和支持不足。针对北京市老年群体的研究发现，有养老服务需求的老年人中约3/4是低收入群体[15]，他们的收入难以支付社会与市场提供的相关养老服务，若购买服务必然会导致入不敷出，经济上陷入捉襟见肘的境地。

第四，老年人退出工作岗位，离开熟悉的社会群体，在家庭规模小型化与子女工作的条件下，易陷入孤独，出现精神贫困。老年群体除容易陷入物质贫困外，还面临精神贫困的威胁。如前所述，因家庭规模逐渐缩小和人口大规模流动等原因，空巢老人和独居老人数量呈增加趋势。《中国老龄产业发展报告(2014)》显示，空巢老人和无子女老人将越来越多，到2050年，临终无子女老年人将增加到7900万人[14]。在此背景下，许多老年人的生活很可能陷入孤独之中，缺乏亲情慰藉。研究表明，老年人孤独感越强，其精神贫困程度越高,老年人的居住情况也与精神贫困成正相关关系，即独居老人的精神贫困程度高[16],因此，人口老龄化会增加老年群体的精神贫困风险。

(二)老年贫困风险的特征

老年人是一个规模庞大且内部差异性较强的群体，其遭遇贫困风险的原因有相似之处也有很大不同,分析老年贫困风险的特征有助于设计更有针对性的老年社会救助制度。我国老年贫困风险的主要特征如下：

一是长期性。从宏观层面看，人口老龄化是我国的基本国情和未来趋势，这决定了人口老龄化背景下的老年贫困风险具有长期性和持续性；从微观层面看，因为脱离生产领域，老年人与经济发展部分处于“脱域”状态，与儿童和残疾人贫困类似，老年群体很难依靠自身力量摆脱贫困[17]，因而老年贫困的风险具有长期性的特点。

二是多维性。老年人除容易遭受经济上的贫困外，还由于身体机能减退而面临多种身心疾病的困扰，发生健康贫困的风险高，此外，在少子老龄化的趋势下，我国空巢老人和独居老人数量庞大，部分老年人面临精神贫困的风险。在数字时代背景下，老年人面临的数字鸿沟日益凸显，发生数字贫困的风险很大，由此，老年贫困风险涉及经济、健康、精神和数字等方面，具有多维性的特点。

三是差异性。老年贫困风险的差异性主要体现在性别、年龄和家庭结构等方面。我国女性因教育程度、性别歧视和传统观念等原因，在就业市场上处于不利地位，这种弱势地位会延伸至老年期，导致老年女性的贫困风险更高。高龄老人因生理机能衰退，获取劳动收入的能力迅速下滑，身心状况较差，医疗开支较高，较低龄老人来说,高龄老人的贫困风险更高。由于家庭养老在我国仍占据重要地位，因此，老年人拥有的子女数量与其遭受老年贫困的风险呈负向关系[18]，子女数量多的老年人拥有的养老资源多，即老年贫困风险存在家庭结构的差异。

四是致因复杂性。老年贫困风险的致因是复杂多样的，既有个人与家庭层面的原因，也有社会和国家层面的原因(见表1)，不同老年人面临贫困风险的原因有相同点也有不同点，一般而言是不同致因综合作用的结果。

表1 我国老年贫困风险的致因分析

三、老年社会救助：应对老年贫困风险的兜底保障制度

老年社会救助是指国家和社会向老年困难群体提供款物接济和服务帮助，既是应对老年贫困的最直接、最有效的手段，也是积极应对人口老龄化的重要措施。如前所述，应对老年贫困风险的较好的政策选择是养老金制度和社会救助制度，养老金制度主要起到预防老年贫困风险的作用，而社会救助则起到兜底保障的作用。目前，我国老年社会救助在兜底保障方面还存在短板，需要进一步改革完善。

(一)加强老年社会救助兜底保障作用的必要性

我国老年贫困风险致因的复杂性决定了老年贫困风险治理需要综合施策，个人、家庭、社会与国家层面均要参与,然而，个人和家庭层面的致因是千差万别且多是不可改变的，例如，个人健康状况差、退出劳动领域、青壮年期储蓄和准备不足、家庭子女数量少或无子女以及空巢或独居等通常是不可逆的，鉴于老年人很难依靠自身力量摆脱贫困，就需要从社会和国家层面入手来应对老年贫困风险。在社会层面，歧视与文化的改变绝非一日之功，需要较长一段时间,因而，最直接的应对手段集中在国家层面，在国家层面的应对方式中，社会救助因其自身的特点发挥着兜底保障的重要作用，是应对老年贫困的最后一道防线，在积极应对人口老龄化战略背景下其重要性自不待言。

目前，我国社会救助已建成了综合型的社会救助体系，在贫困治理方面发挥了重要作用，但当前制度尤其是老年社会救助制度仍存在不足与问题，由于相对贫困治理已经成为反贫困的主要任务，因此，需要进一步改革和完善老年社会救助以充分发挥其兜底保障功效。加强老年社会救助兜底保障作用的必要性主要体现在：一方面它是让困难老年人“老有所养”的必要之举，是积极应对人口老龄化的重要举措；另一方面它也是实现社会救助事业高质量发展、织密织牢兜底保障网的必然要求。可以说，加强老年社会救助兜底保障作用是增强老年困难群体获得感、幸福感、安全感以及有效应对老年贫困风险的制度保证。

(二)当前老年社会救助存在的短板

我国社会救助体系中，贫困老年人可以受益的项目主要是生活救助类项目和医疗救助项目，生活救助类项目包括最低生活保障和特困人员供养，社会救助体系中的教育救助、就业救助等与贫困老年人关系不大。既有的老年社会救助制度主要存在以下短板：

第一，救助水平偏低，覆盖人数有限。最低生活保障是国家对共同生活的家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准且符合当地最低生活保障家庭财产状况规定的家庭给予现金救助的制度。我国最低生活保障制度的救助水平一直偏低，2019 年全国城市低保平均标准的总体收入替代率不到 20%，农村稍微高一些，但也远低于国际上以居民人均收入中位数50%的相对收入贫困标准[19]，即最低生活保障的救助水平基本只能保障受助者的基本生存而非基本生活。尽管我国各地方基本实施了“分类施保”措施，对低保家庭中有老年人、未成年人、重度残疾人和重病患者等特殊群体要采取多种措施提高救助水平，但提升的水平较为有限，一般提升程度为低保标准的20%～30%，这对贫困老年人来说很可能是杯水车薪，也就是说，最低生活保障和“分类施保”措施对贫困老年人的兜底保障作用有限，同时，低保标准偏低直接导致救助覆盖范围较窄，近些年来我国城乡低保对象人数逐年减少，到2020年第三季度，全国城乡低保对象加特困救助人员总人数仅占总人口的3.5%左右，其中城市低保对象和特困人员已不到城市常住人口的1%[19]。在城乡低保人数大幅下降的形势下，城市低保对象中老年人的比重逐步增加(见表2),从2013年的15.83%增加至2019年的18.42%，农村低保对象中老年人比重更高,2013～2019年都在37%以上,2016年与2017年曾达40%以上，这不仅说明我国老年贫困的风险较高，也说明还有许多相对贫困的老年人并未被覆盖范围有限的低保制度所包容，加之我国目前医疗救助资格多与低保资格绑定，那些未被低保覆盖的困难老年人的生活很可能非常拮据。

表2 2013～2019年全国城乡低保对象人数及其中老年人数占比②

特困人员供养制度是国家对城乡无劳动能力、无生活来源且无法定赡养、抚养、扶养义务人或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无能力赡养、抚养、扶养的老年人、残疾人以及未满16周岁的未成年人给予的帮扶和供养。2018年民政部发布的《2017年社会服务发展统计公报》显示，截至2017年底，全国城市和农村特困人员分别为25.4万人和466.9万人，其中老年特困人员占特困人员的绝大部分，分别达70%和85%以上[8]。2018年民政部发布的数据表明我国总体供养水平不断提高，但城乡和地区差异较为明显，特困供养人员因生活自理能力差和健康状况差，部分人员医疗保障需求未得到充分满足，尤其是分散供养人员医疗费用自付比较高且照护服务供给明显不足，特困供养机构存在设备短缺和服务能力不足的情况[20]322-324，以上表明特困供养制度的兜底保障能力有待进一步加强。

医疗救助是国家保障医疗救助对象获得基本医疗卫生服务的制度，目前由于专项救助的“捆绑”实施，医疗救助主要以低保和特困人员为对象，其他边缘贫困群体包括边缘贫困老年人获得医疗救助的机会少。此外，医疗救助还存在医疗目录外的自付费用高、救助关口滞后等问题，由于老年人健康贫困风险高、医疗救助的窄覆盖和保障水平低，会导致医疗救助兜底保障功能难以得到充分发挥。

第二，服务救助不足，供需匹配待提升。老年贫困风险的多维性和差异性决定了当前以现金救助为主的老年社会救助体系难以满足困难老年人的需求。老年社会救助中特困人员供养和医疗救助涉及服务救助，但由于特困供养机构服务能力不足，特困老年人的护理需求难以得到充分满足，医疗救助因覆盖范围窄、事后救助形式等自身问题也制约了贫困老年人医疗服务需求的满足,此外，我国不少空巢老人和独居老人面临精神贫困的风险，其孤独感强烈，需要心理救助和精神慰藉，但目前老年社会救助体系中缺乏这类服务救助。再有，老年人因身体机能衰退，需要生活照料、护理等养老服务帮扶，困难老人因经济承受力有限而难以从市场中获得相关服务，但目前的老年社会救助体系中并没有相应的服务救助项目。

老年贫困风险存在性别、年龄和家庭结构的差异性，这意味着不同类别、不同年龄段和不同家庭结构的老年人的需求是有差别的，但当前的老年社会救助并没有考虑这种差异，提供统一的救助以及供需不匹配等情况较为突出，影响了老年贫困风险的应对效果,例如，低保的“分类施保”政策并没有针对不同的家庭结构、性别和年龄的老人进行更为细化的分类,特困供养福利机构提供的服务内容单一、形式僵化，常常无视或难以顾及老年人的个体需求差异[20]264，需求和供给不匹配的情况较突出。

第三，公平性欠缺，协调性不够。社会救助的不公平性主要体现在城乡差异和项目叠加方面,尽管包括低保和特困人员供养在内的生活救助已向城乡统筹的方向迈进，但不可否认，城乡的救助待遇差距仍较明显，在救助的经办管理方面，农村明显落后于城市。另外，包括医疗救助在内的专项救助与低保“捆绑”的问题较突出，边缘贫困群体获得专项救助的机会很小，由于老年困难对象的健康风险高，不少低收入老年人对医疗救助的需求强烈，但却因为不是低保对象或特困人员而无法获得医疗救助，这对公平性造成了损害。

社会救助的不协调既体现在社会救助体系内部各项目的关系上，也体现在社会救助与外部的社会保险和社会福利的关系上。从内部看，一是低收入与低保未拉开层次，不少老年低收入群体仅比低保对象要求的人均收入稍高，却无法享受低保以及与之“捆绑”的专项救助，导致其老年生活困难；二是专项救助与低保未拉开层次，如前所述，医疗救助等专项救助对象多且与低保对象重合，这导致“悬崖效应”，使有相应救助需要的老年困难群体难以获得有效帮扶。从外部看，在应对老年贫困风险方面，社会救助、社会保险和社会福利均能发挥作用，老年社会救助起到兜底保障的作用，养老保险和老年福利更多是预防老年贫困风险和提升老年生活质量的作用，但目前相关制度衔接不够通畅,例如，基础养老金提升后，城乡低保老年人的低保救助金水平是否调整以及如何调整、社会救助和老年社会福利之间的关系如何处理等，目前均存在模糊不清之处。

(三)增强老年社会救助兜底保障功能的改革思路

制度变革，理念先行。要对老年社会救助制度进行改革并增强其兜底保障功能，首先需要从明确理念入手，其次要对制度体系进行调整优化，最后还要落实经办管理。

一是确立“保障与发展并重”的老年社会救助理念。老年贫困风险的多维性和指引的复杂性决定了仅从经济维度入手提供物质帮扶难以有效化解老年贫困风险，老年人在健康、精神和数字方面的贫困风险需要各种发展型救助措施来加以应对。我国目前的老年社会救助理念仍以提供物质保障为主，忽视了对促进发展的关注，因此，迫切需要树立“保障与发展并重”的建制理念，既要为困难老年人提供经济和物质上的保障，又要通过各种发展型措施帮助困难老年人解决疾病、孤独和数字鸿沟等问题，促进其更好地融入社会，在帮助困难老年人实现“老有所养”之外，同时实现“老有所安”和“老有所乐”,也即是说，老年社会救助兜底保障中的“底线”不应局限于物质层面，应该从多维角度来认识“底线”并以新的理念来保障“底线”。

二是完善与优化老年社会救助制度体系。我国当前老年社会救助体系的项目较少，主要包括低保、特困人员供养和医疗救助，且当前体系还存在不少短板，急需根据老年贫困风险的特征进行适应性的完善和优化,主要可以从以下几个方面入手：第一，提升救助的待遇水平和覆盖范围。目前我国老年社会救助水平偏低，尤其是低保和特困人员供养待遇水平有待提升。解决这一问题的思路应该是将反贫困的目标从反绝对贫困提升到反相对贫困，以测量相对贫困的方法确定救助标准，各地城市低保标准可逐步提升至当地人均可支配收入中位数的25%～30% ，农村低保还可适当再提高些，达到当地人均可支配收入的40%,另外，我国城乡低保加特困供养人员的总覆盖率只有3.5%，整个社会救助制度体系的覆盖面十分有限[19]。随着救助水平的提升，社会救助的覆盖面也会相应扩大，要逐步有序地将低收入弱势群体纳入社会救助体系，增强社会救助的兜底保障作用，以更有效地应对相对贫困。第二，完善现有服务型项目并适当新增一些服务型救助项目。相对贫困治理是比绝对贫困治理更复杂的政策行动，仅靠现金帮扶难以达成目标，需要辅之以各类服务型救助。老年贫困风险的长期性和多维性要求在完善现有服务型救助项目之外还要适当新增一些项目。一方面，要进一步完善医疗救助，包括扩大救助范围、适当向高龄和失能老人倾斜、探索独立的待遇清单和前移救助关口等[19]，此外，还要积极提升特困供养机构的服务能力。另一方面，可以适当新增护理救助、心理救助和数字能力培训等服务救助项目，帮助困难老年人解决失能、孤独、抑郁和数字鸿沟等问题。第三，要对老年弱势群体实施分类救助。由于老年贫困风险的差异性，不同性别、年龄和家庭结构的老年人在贫困风险方面存在区别，因此，应根据这些特征对老年弱势群体进行细分，重点关注高龄、女性、失能、独居和空巢等困难老人，细分后对不同类别的老年人提供不同组合的救助措施，有条件的地方还可以进一步因人施策来提供个性化的救助方案，使老年社会救助更加精准，提升供需的匹配度。第四，提升社会救助的公平性和协调性。要增进老年社会救助的公平性，需要进一步缩小城乡差距，持续推进困难老年人获得社会救助机会和待遇水平的均等化程度，同时要规范专项救助项目的对象，避免低保的福利“捆绑”，即将专项救助的基本资格扩大到低保以外的低收入群体，本着家庭的实际困难情况通过需求测试的方式来确定专项救助的对象，而绝不是按照是否具有“低保证”来确定专项救助的对象，以避免叠加效应，并增强救助体系内部各项目的协调性。在确定低收入群体时，要注意拉开与低保对象的层次,此外，还要增加老年社会救助与养老保险和老年福利的协调性，以发挥应对老年贫困风险的制度合力,例如，对有领取养老金资格的困难老年人，可考虑将其养老金收入的50%计入收入，在此基础上来计算救助补助金[21]，这既可以让困难老年人享受多种养老保障的益处，又不至于让财政负担过重,要注重让领取救助的困难老年人有机会享受各种老年福利服务，以化解其面对的多维贫困风险，减轻社会救助的压力。

三是加强老年社会救助经办管理，积极调动社会力量参与。人口老龄化带来老年贫困风险的增加会使老年社会救助的需求和业务量随之增加，由此带来基层社会救助经办管理业务量的增大，因此，需要建立稳定、专业和高质量的社会救助经办管理体制。鉴于该项工作属于基本公共服务的范畴且对稳定性有较高要求，因此更加适合事业单位的体制，可以考虑建设适宜的基层经办管理体制来提升经办管理的质量，为包括困难老人在内的各类弱势群体提供方便、快捷、优质的服务。此外，还需要积极引入社会力量参与老年社会救助，一方面，要大力发展推动关爱困难老年人的公益慈善事业，引导慈善组织加大老年社会救助方面的支出，设计符合困难老年需求的慈善项目，对参与老年社会救助的慈善组织给予税收优惠、费用减免等；另一方面，要积极引入老年社会工作，通过购买服务、开发岗位和政策引导等多种方式，鼓励老年社会工作者介入老年社会救助项目，为遭遇贫困风险的弱势老年群体提供符合其需求的多种专业服务，帮助其摆脱多维贫困风险的威胁。

注释：

①参见藤田孝典:《下流老人：即使月薪5萬,我們仍将又老又窮又孤獨》(大雁-如果出版,2016)。

②参见2014年～2020年《中国民政统计年鉴》。