我国自然灾害社区应急演练现状及存在问题

2022-07-04朱访韦朗赵金涛

科学与财富 2022年7期

朱访　韦朗　赵金涛

摘要：我国地理环境复杂多样，自然灾害种类繁多，灾害损失严重。加强社区自然灾害应急演练，提高灾害应急管理水平，提升社区居民防灾减灾意识和自救能力，是减少灾害损失的重要途径。通过搜集整理多省近年社区灾害应急演练案例，运用文献研究、案例分析与归纳等方法，总体认为当前我国自然灾害社区应急演练中存在重“演”不重“练”、实际效果不佳、居民风险意识淡薄，参与度不高等问题。针对这些问题提出了建议或应对措施。研究结果对于基层应对常态、非常态自然灾害，全面提升应急管理能力具有一定的借鉴意义。

关键词：应急演练;自然灾害;社区;基层

引言

中国是受自然灾害影响最为严重的国家之一，灾害种类多，发生频率高，受灾影响地域广，伴随着全球气候变化以及中国经济的快速发展和快速城市化，自然灾害形成更加复杂，灾害应对以及防范形势更显严峻[1]。应急管理部发布的2021年全国自然灾害基本情况显示，我国自然灾害形势复杂严峻，极端天气气候事件多发，自然灾害以洪涝、风雹、干旱、台风、地震、地质灾害、低温冷冻和雪灾为主，沙尘暴、森林草原火灾和海洋灾害等也有不同程度发生。全年各种自然灾害共造成1.07亿人次受灾，因灾死亡失踪867人，紧急转移安置573.8万人次;倒塌房屋16.2万间，不同程度损坏198.1万间;农作物受灾面积11739千公顷;直接经济损失3340.2亿元[2]。面对严重的自然灾害，积极开展防灾减灾，减少灾害带来的损失显得尤为重要。开展社区自然灾害应急演练是预防灾害带来各种损失及保障人民安全的有效措施。目前，在国内关于自然灾害应急管理有着不少的研究，主要集中在应急管理体系、应急文化、协调联动、区域协作、示范社区等方面[3-6]，但是从应急演练这一视角对社区自然灾害的应急处置能力进行深入研究还比较薄弱。通过收集、检索国内社区自然灾害应急演练的文献资料，剖析演练过程，综合总结专家学者有关自然灾害社区应急管理的研究成果，深入分析我国社区自然灾害应急演练存在的问题，并提出应对措施，对提高职能部门应急处理水平有一定的帮助，同时为应急管理部门决策提供依据。

1.我国自然灾害区域差异显著

按照《国家突发公共事件总体应急预案》，自然灾害分为七个大类：水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾。除现代火山活动外，地震、台风、洪涝、干旱、沙尘暴、风暴潮、崩塌、滑坡、泥石流、风雹、寒潮、热浪、病虫鼠害、森林草原火灾、赤潮等几乎所有重要灾害都在中国发生过[1]。我国幅员辽阔，自然灾害区域差异显著，东南部沿海地区，夏季台风频发，多造成风暴潮、洪涝灾害;东北地区冬季多雨雪，多造成雪灾;旱灾、风沙威胁广大三北地区，近年特大旱灾频发于南方各地，尤以西南更甚;华北、西南、西北、台湾等地区是地震多发区;因复杂的地质构造和广布的山区等地质地理条件，崩塌滑坡泥石流等地质灾害频繁发生在占国土面积60%以上的山地、丘陵和高原;沿海地区风暴潮和赤潮多见 [7]。我国自然灾害具有的特征是成因复杂、种类繁多、发生频率高且强度大，灾害群发、地域分异明显、多发与少发交替 [8]，这一特点为我国社区防灾减灾提出了挑战。

2.全社会广泛开展自然灾害应急演练

应急演练是检验应急预案熟悉掌握程度的最好方式，也是消除面对灾害时恐慌的重要训练方式。通过演练可以及时发现应急预案中的不合理部分，及时修订更新，应急演练与应急预案相辅相成、互为补充，应急演练可以提高应急预案建设的层次性、协调性，应急预案可以提高应急演练的针对性、有效性[9]。随着我国社区灾害应急管理能力的不断提升，各地社区灾害应急演练广泛开展，通过搜集梳理近几年的社区应急演练资料显示，演练类型主要集中在火灾消防、洪涝灾害、台风、地质灾害（地震、滑坡、泥石流）等。通过应急演练，增强了群众的防灾自救意识和安全撤离避让能力，提高了各部门应急处置反应能力，检验了防灾应急处置的协调能力。

3.应急演练存在的问题分析

我国自然灾害应急演练取得了显著成绩，也积累了一定的宝贵经验，仍然存在着一系列问题有待解决。

3.1应急演练重“演”不重“练”现象突出

各地虽然每年都组织灾害应急演练，但演练常被当成走过场去对待，并没有达到预期的演练效果。应急演练重“演”不重“练”，应急演练沦为脱离实际、缺乏针对性、实用性的表演，致使多数社区居民并未从演练中学会应急知识和技能。在搜索资料的过程中，能够发现各省关于基层应急演练的政策文件比较齐全，但是关于应急演练的活动做得还不够细致。部分地区应急演练精心组织，“演”“练”结合，取得了较好的效果，例如广东省高新区森林防办会同唐家湾镇，高新消防救援大队、银星社区、高新区志愿服务队等在银星红花山开展春节前森林防火应急演练，演练能够充分结合地形和天气状况，从发现火情到将火焰扑灭，整个过程井井有条，毫不混乱，即使是火焰扑灭，为防止死灰复燃，现场指挥安排护林员看守火场确保万无一失，演练结束后积极总结经验，寻找不足之处，扎实开展森林防火工作，全力保护森林防火安全[10]。

3.2基層应急演练重视程度不高

对自然灾害的基层应急演练重视程度不高，这是我国普遍存在的问题，通过各省人民政府官网，应急管理局官网，微信公众号平台，贴吧等能够收集到的相关资料较少。北京、上海、浙江、四川等地开展的基层应急演练类型较多，相关报道图文并茂，相关视频贴近实际，易于理解。有部分省份搜索到的应急演练材料较少，可能是开展了基层应急演练而未公开报道，说明地方对此工作不够重视，也可能是应急演练材料丢失导致。

3.3演练内容因循守旧，缺乏创新

各省社区结合自身条件普遍开展灾害应急演练，演练集中在消防演练、防震演练和防汛演练三种类型，演练内容因循守旧，缺乏创新。大部分社区举行演练集中在5.12防灾减灾日和防灾减灾宣传周这一时间节点，没有形成常态化。有些演练仅仅发放宣传手册，宣讲防灾知识，缺乏演练内容，存在“走过场”问题。部分社区能将知识与现实实际进行结合，进行现场演练，活动结束进行总结与反思，例如内蒙古药监局组织开展消防和突发事件应急预案培训及现场演练，培训演练过程邀请相关专家为消防各方面进行细致的讲解，解答各类消防安全问题，救援人员现场演示灭火工具的使用，整个过程细致、完整，但缺乏创新性[11]。江西南昌各地开展防灾减灾宣传周活动，类型多样，有防灾减灾展板展示，利用政府机关电子屏滚动播放宣传标语，举行消防安全知识竞赛活动，实地体验操作了地震科普VR系统，通过微信公众号平台答题抽奖，红十字会工作人员与居民展开互动、体验式教学，发放防灾减灾知识手册和印有防灾减灾知识的礼品等等。居民参与人数高，充分利用网络，科技手段达到宣传防灾减灾的目的，社区居民的防灾减灾意识得到提升[12]。

3.4缺少针对区域主导灾种的精准化应急演练科目

部分省份对本地区特有的灾害针对性演练较少。由于我国各省孕灾环境在空间上存在差异，不同地区灾种不尽相同，灾种类型数量也不同。为了提高地方防灾减灾应急能力，使广大群众更加安心，开展针对区域主导灾种的应急演练是很有必要的。例如贵州省孕灾环境具有特殊性，因地理环境，存在地质灾害较为严重，其中比较严重的灾害是山体滑坡，省应急救援中心联合多方展开地质灾害事故救援联合演练。在演练过程中救护人员利用先进设备第一时间掌握灾害点详细信息，紧急实施救援，在每一个施救环节中都刻不容缓，环环相扣，成功救助被困人员，演练达到了预期目的[13]。四川省位于我国地震带上，地震灾害频发，2008年的汶川地震触目惊心，四川省在社区地震灾害应急演练方面非常重视，在攀枝花地震灾害应急演练过程中，有多方力量共700余人共同参与，在演练过程设置了许多突发状况，例如地震导致矿库发生管涌、溃坝，房屋倒塌导致不明数量的人员、车辆被埋压，救援车辆在救助路上发生侧翻等，救援人员针对各种突发情况进行分析，并采用人力与科技相融合的救援方式，高效率完成救援任务[14]。澳门特别行政区在台风应急演习中也通过设置突发状况考察救援人员的专业技能与应对灾害采取的手段和措施，在演练过程中这些突发状况一一解决。本次演练动员逾2500人[15]，参与人数空前。

3.5社区居民的灾害应急意识比较薄弱，依赖性强

重视培养提高全体国民的应急意识，直接关系到政府应急管理的效果。对一个国家而言，国民的应急意识强是一种宝贵的财富。美，日，英三国不仅重视对政府内部公共管理者专业素质的培养，也不惜动用国家资金对整体国民的应急意识进行教育和培养[16]。我国对人民的应急意识培养工作仍处在起步阶段，这也是历次自然灾害过后均有伤亡的重要原因之一。因此，大力发展全民应急常识培训，提高人民整体应急意识十分重要[17]。目前，社区居民防灾减灾意识比较淡薄，参与社区应急演练的积极性不高，很多居民灾害知识较为贫乏，更不清楚所在社区存在的灾害风险，也不愿意花费时间参加防灾减灾的培训。

4.对策和建议

4.1应急演练内容和模式创新

目前，基本上每个社区都制定了灾害应急预案，基于灾害风险的应急预案的基本内容包括灾害风险地点、引发因素、危害对象、预警信号、应急方法、撤离路线、避灾地点和相关责任人等[18]。社区应急演练是检验应急预案科学性、合理性的最佳方式，为了提高演练效果，应创新演练机制。演练可以采用“双盲”的机制。事前不通知演练时间、地点和演练内容，以此保证演练的实战性，从而更好的发现应急预案、应急指挥、应急组织等多方面存在的不足。演练结束后应做好反思与总结工作，及时整改，应急能力不断提升。如湖南省举行“全实战”森林火灾应急指挥演练，演练模拟森林火灾的应急响应，演练紧贴实战，以森林火灾扑救全流程、全要素为主线，不设具体时间、不设具体地点、不设具体科目，不编写演练脚本，地点随机抽取，随机设置险情，各级随机应对、临机指挥、相机处置[19]。在演练结束后深刻反思存在的问题并要求在以后的实战中不断改进，本次演练获得了居民的充分肯定。

4.2应急演练效果评估与考核

应急演练是强化应急救援能力和提升应急管理水平的重要途径，客观评价应急演练过程对于健全应急预案体系、完善处置队伍及物资保障准备具有重要的指导作用[20]，应当及时对应急演练效果进行评估和总结，核实演练过程和结果是否能实现演练目的，找出薄弱环节和突出问题，加以改进和完善。在演练质量的把关上，可以聘请专家成立绩效评估组，科学制定评估指标，开展应急演练绩效考评，综合要素得分既要考虑专家打分，也要兼顾社区居民满意度问卷调查得分以及管理部门的汇商把关，将评估结果及时向被考核单位反馈，督促其随时改进工作。

4.3加强基层防灾减灾科普与宣传

应急演练是一种有效的宣传，为了营造浓厚的防灾减灾宣传氛围，活动过程中可悬挂横幅、彩旗、拱门等。传播防灾减灾救灾知识可采取多种方式，如现场发放公共应急防范手册、宣传展板、发放各类宣传单、宣传礼品等。除了传统的宣传方式外，要不断创新宣传方式，把防灾减灾知识潜移默化的进行传播给社区居民。如南昌组织征文活动，向全市市民征集防灾减灾文学作品，分享防灾减灾经验，并对优秀作品进行评奖，予以奖励;开展点播防灾影视作品，在影视频道点播灾难片，每天播放一部，唤起社会各界对公共安全风险的高度关注。另外，把防灾减灾知识编制成戏剧、曲艺等群众喜闻乐見的形式进行展演。

4.4分类开展防灾减灾知识教育与培训

教育培训是提高应急救援业务队伍素质和提升公众预防突发事件意识的有效手段[21]。培训对象包括对政府管理部门工作人员培训，侧重应急管理的相关知识;对救灾队伍进行应急培训，侧重装备使用技能和救援能力;对社区居民培训，则是加强危机意识和提高避险自救能力。相关部门应组织全民防灾减灾知识培训，社区应急演练做到全覆盖，培训科目包括使用灭火器，正确穿戴救生衣、心肺复苏、灾害逃生等，做到全民参与，全民考核。另外，基层培训中，走进校园，加强对中小学生的培训，从小培养防灾减灾意识，走进企业、走进家庭、走进农村，把防灾减灾知识普及到千家万户，提高全民应对自然灾害类突发公共事件的综合素质能力。

5.总结与展望

我国成立应急管理部以来，极大地推动应急管理工作的统筹协调、专业研究、资源整合、信息汇集[22]。应急演练作为检验预案、锻炼队伍、磨合机制的重要方式，越来越越得到重视。创新社区灾害应急演练机制，开展实战演练工作，对演练质量进行评估，加强社区防灾减灾知识宣传和培训，提高居民防灾减灾意识，从而促进社区防灾减灾能力整体提升。

社区应急演练离不开志愿者的参与，把有具有号召力的志愿者组建社区志愿组织，不定期的开展社区居民防灾减灾知识培训，应急技能演练，促进社区防灾减灾文化的建设，从而提高全民防灾减灾意识的整体水平。引入专业的灾害应急演练培训机构，承办社区各种防灾减灾活动，是未来的发展方向。

参考文献：

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[4]张然.城市社区防灾减灾体系建设的现状与完善措施[D]

[5]孔峰.透视我国城乡基层社区防灾减灾救灾能力建设与区域协作[J].首都师范大学学报（自然科学版），2019，（10）：89-96.

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[10]珠海应急管理局.珠海高新区开展“一山一演练”专题暨2022年春节前森林防灭火应急演练[N].2022-01-14.