PPP影响地方政府债务的机理分析

摘  要：在我国债务压力逐渐增大的背景下，我国引入了PPP模式，以此提高公共基础设施的效率和质量，但是PPP在实践过程中出现了一些偏差。本文根据董再平（2016）对PPP模式下地方政府债务的分类，将地方政府债务划分为地方政府显性债务和隐性债务，分别阐述PPP对二者的影响机理，以此全面分析PPP对地方政府债务的影响。

关键词：PPP;地方政府显性债务;地方政府隐性债务

一、PPP影响地方政府显性债务的机理

（一）资本引入机理

PPP通过资本引入机理，在短期内可以丰富地方政府资金来源，抑制地方政府显性债务规模的增长。我国地方政府在经历了财政分权以后，财权上移，而事权却保留了近百分之八十，地方政府为了能完成相应的财政负担只能以借债的方式进行。随着城市化进程的加快，加上疫情的影响，也暴露出了我国公共基础设施的许多短板。PPP可以依托地方政府良好的信用，从社会上募集大量的资本，将部分准公共物品的建设，交给社会资本负责，从而减轻地方政府显性债务的压力。

（二）期限调配机理

PPP通过对地方政府显性债务资金进行期限调配，在中长期，解决地方政府显性债务的期限错配问题。在新《预算法》颁布后，我国以“堵偏门”的方式对地方政府在其他融资平台获取资金的行为进行明确限制，地方政府如果无法从其他渠道进行融资，政府债中存在的期限错配问题，就会造成资金短缺，进而产生金融风险。PPP项目周期为10-30年，甚至30年以上，这意味着地方政府无需一次性投入大量的资金进行项目建设，弥补了政府债期限错配的问题，从而化解地方政府显性债务。

（三）成本收益机理

PPP若操作不当，容易产生成本与收益不符的情况，造成政府的直接支出责任。PPP特许经营的项目具有周期长、收益率低的特征，即15-30年的运营周期以及6%-8%的收益率，

许多地方政府为吸引社会资本，选择在合同中签订运营补贴、股权投资和配套投入等条款，从而引发地方政府显性债务。此外，PPP政府购买相当于特别的融资租赁模式，社会资本由于信用低、风险防范能力差，其融资成本显然高于地方政府发行债券的成本，如果未能提高公共产品的供给效率，则会造成政府直接支出的增加。

（四）风险补偿机理

理论上，PPP项目可以通过风险转移将整个项目的风险合理分散到政府部门和社会资本身上，现实中，这种风险转移异化为风险补偿，最终由政府部门承担。基于政府角度，当政府部门出现法律变更、公众反对、政府违约、税收调整和土地获取等情况时，PPP项目可能因此发生项目成本增加、延迟、停工，甚至失败的情况，此时政府部门不仅要承担项目失败带来的损失，还需要根据合同约定向社会资本提供相应的赔偿。

二、PPP影响地方政府隐性债务的机理

（一）市场选择机理

PPP通过市场选择机理，在短期内将私人部门引入公共基础设施建设领域，提高地方政府隐性债务的资金使用效率。传统的准公共物品大多由政府部门来提供，导致政府的财政负担过重。引入PPP模式，政府部门可以通过公开招标的方式选择效率较高的私人部门，将项目的运营权转交给私人部门，私人部门通过对准公共物品进行收费，弥补自己的建设成本，提高资金的利用效率，从而减少地方政府隐性债务的产生。

（二）债务隐匿机理

PPP的债务隐匿主要体现在三个方面。首先，PPP通过债务隐匿，短期内，政府部门将承担的显性债务通过PPP项目转移给了私人部门，但从长期来看，当未来某一特定事件发生时，这些债务很可能需要政府承担。其次，PPP的债务隐匿于政府对失败项目的必要救助，从而产生地方政府隐性债务。最后，根据我国目前的PPP资本结构来看，地方政府债务只是暂时实现了由政府资产表向国有企业资产表的转移，国有企业产生的风险仍然需要地方政府承担。

（三）委托代理机理

PPP的委托代理主要有两种情况，第一种是地方政府部门与社会公众之间的委托代理，地方政府作为代理人，当PPP项目在运营过程中由于各种原因使公众利益受到损害时，政府通常会以长期补贴的方式维持这类项目的运营，从而产生地方政府隐形债务。第二种是地方政府部门与社会资本之间的委托代理，地方政府作为委托方，其目的在于提高公共基础设施的供给效率，而社会资本作为代理方，其目标是实现资本利益最大化，二者的最终目标不一致。

（四）明股实债机理

地方政府向私人部门提供違规担保、回购安排以及兜底条款等承诺，以保证顺利开展PPP项目。其中，政府为私人部门提供违规担保，当社会资本无力偿还贷款时，地方政府为保证项目的继续运行，很可能承担资金的偿还;回购安排模式下，PPP从融资工具转变为了举债工具，社会资本方享受了利益，而地方政府却承担了隐性债务;保底条款模式中，地方政府通过设定保底条款，将社会资本与项目风险相隔离，在这种情况下，地方政府成为风险的最终承担者。

三、促进我国PPP规范化发展的对策建议

（一）完善PPP相关法律法规

在现有法律的基础上，建立更高层次的法律体系，明确政府部门和社会资本在整个PPP项目中所承担的职责与风险，针对PPP项目的融资过程，建立一系列适用的法律体系，涵盖PPP项目的各个阶段。

（二）建立PPP的预算管理制度和会计准则

预算管理方面，对于所有PPP项目需要承担的支出全部纳入政府预算中，根据债务的不同类型分类进行账户管理。会计准则方面，按照权责发生制或收付实现制对PPP项目的会计处理进行修改，保证信息的公开透明。

（三）加大对PPP人才的培养力度

PPP项目在我国的应用前景非常广泛，为了更好的对其进行专业化的监督管理，提高PPP项目的效率，保证PPP项目的质量，在人才培养方面应该加大力度。

参考文献：

[1]黄旻雁. PPP模式：探索适度化解地方政府债务的新路径[J]. 经济研究导刊，2014（35）：201-203.

[2]董再平. 我国PPP模式政府性债务类型及特征分析[J]. 地方财政研究，2016（09）：61-66+87.

[3]田文瑶. PPP影响地方政府债务的机理研究[D].西北大学，2021.DOI：10.27405/d.cnki.gxbdu.2021.001026.

作者简介：田文瑶，1997.03，硕士研究生