欧盟及其成员国企业人权尽责立法评介

李卓伦*

一、问题的提出

经济全球化背景下日益强大的跨国企业与日趋复杂的全球供应链体系在提升社会发展水平的同时也对国际法治带来新的挑战：传统的国家规制手段难以约束全球化扩张的跨国企业经营行为，跨国公司东道国和母国不愿监管或无力监管的问题为跨国企业不断开辟“污染天堂”、建立“血汗工厂”提供了“法外之地”。1参见［美］约翰·鲁格：《正义商业：跨国企业的全球化经营与人权》，刘力纬、孙捷译，社会科学文献出版社2015年版，第39—52页。为了约束跨国企业经营行为，在经历了数次国际造法失败与企业自我规制乏力后2参见马忠法、赵思涵：《联合国视角下跨国公司经营行为的国际系统治理》，载《江汉学术》2021年第3期，第95—107页；胡珀、李卓伦：《企业人权责任的历史演进与未来展望》，载《北华大学学报（社会科学版）》2020年第3期，第86—94页。，联合国人权理事会于2011年通过了一份工商业与人权领域的共同标准与基础规范——《工商企业与人权：实施联合国“保护、尊重和补救”框架指导原则》3联合国人权理事会：《工商企业与人权：实施联合国“保护、尊重和补救”框架指导原则》，A/HRC/17/31，2011年。（以下简称《指导原则》）。《指导原则》由“国家保护人权的义务”“企业尊重人权的责任”和“有效救济”三个支柱组成，并创造性地提出了“人权尽责”（human rights due diligence）的概念。人权尽责要求所有类型的工商企业应当采取与其自身规模、业务特征、经营情境等相称的系列措施来识别、预防、缓解经营活动中产生的和潜在的负面人权影响，并及时公开说明如何解决这些负面影响。4参见同上注，原则17—21及评注。十余年间，人权尽责逐渐获得各界认可，被视为有效落实《指导原则》、确保企业履行尊重人权责任的核心要素。5See John G. Ruggie, Caroline Rees & Rachel Davis, Ten Years after: From UN Guiding Principles to Multi-Fiduciary Obligations, 6 Business and Human Rights Journal 179, 179-197 (2021).

人权尽责不仅是企业人权责任的重要内核，也是国家保护人权义务的应有之义。欧盟及其成员国是以履行国家保护人权义务的方式积极推动企业落实人权尽责的主要实践者。欧盟不仅要求成员国通过制定“工商业与人权国家行动计划”的方式鼓励和引导企业履行人权尽责6See European Commission, Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of Regions: A Renewed EU Strategy 2011-14 for Corporate Social Responsibility, p. 13, https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0681:FIN:EN:PDF.，欧盟还根据不同行业的实际情况发布了多份“企业人权尽责实施指南”7相关文件可在欧盟出版办公室网站获取，https://op.europa.eu/en/search-results?p_p_id=eu_europa_publications_portlet_search_executor_SearchExecutorPortlet_INSTANCE_q8EzsBteHybf&p_p_lifecycle=1&p_p_state=normal&language=en&startRow=1&resultsPerPage=10&SEARCH_TYPE=SIMILAR_DOCUMENTS&ORIGINAL_DOCUMENT_ID=ab151420-d60a-40a7-b264-adce304e138b.0001。，并着手通过规范性法律文件为企业施加强制性人权尽责义务。目前，不仅越来越多的欧盟成员国已经出台或正在审议专门性法律，法律规范的内容也有所突破，由单一人权议题发展为广泛的人权、环境、气候等问题。考虑到在欧盟及其成员国范围内迅速发展的企业人权尽责立法对形成中的全球供应链治理体系具有一定影响，并且中国不仅是全球供应链的主要参与者，也已经成为欧盟最大贸易伙伴1截至2020年末，中国在欧盟直接投资存量达830.16亿美元，已经成为欧盟最大贸易伙伴。参见中华人民共和国商务部、国家统计局、国家外汇管理局：《2020年度中国对外直接投资统计公报》，第37页，http://www.gov.cn/xinwen/2021-09/29/5639984/files/a3015be4dc1f45458513ab39691d37dd.pdf；《综述：中国成欧盟最大贸易伙伴 欧洲多国经济界人士点赞》，载新华网2021年2月18日，http://www.xinhuanet.com/fortune/2021-02/18/c_1127112129.htm。，因此，及时梳理欧盟企业人权尽责立法现状、探明欧盟立法的未来走向，可以为我国政府推动实施人权尽责、为“走出去”的中国企业应对人权合规风险提供理论支撑与实践参照。

企业人权尽责立法的目的是使企业对侵犯个人权利与基本自由的行为承担责任，填补工商业与人权领域长期存在的“治理差距”（governance gap）2“当前工商业与人权困境的根源在于全球化带来的治理差距——经济力量和行为人的范围和影响与社会管理其不良后果的能力之间存在的差距。这些治理差距为各类公司的不当行为提供了一个纵容的环境，缺少适当的惩罚或赔偿。”联合国人权理事会：《保护、尊重和救济：工商业与人权框架》，A/HRC/8/5，2008年，第3段。。而企业人权责任的归因与履行取决于法律制度的“可问责性”（answerability）与“可执行性”（enforceability），前者由相互关系（relations）、行为标准（standards）、法律评价（judgments）三个维度组成，后者由制裁（sanctions）与救济（redress）两个方面构成。3See Aarti Gupta & Harro van Asselt, Transparency in Multilateral Climate Politics: Furthering (or Distracting from) Accountability?, 13 Regulation & Governance 18, 20 (2019).曾有学者将上述五个元素进一步分解成七个步骤，以此为研究视角比较分析了工商业与人权领域国际造法的不同路径，从理论上揭示了不同路径的相对优势与不足。4该作者提出的分析框架由7个部分组成：谁应承担责任？对谁承担责任？法律预期行为是什么？法律强制性标准是什么？评估是否符合标准的流程是什么？存在怎样的救济机制？受害人能获得怎样的补救？See Nadia Bernaz, Conceptualizing Corporate Accountability in International Law: Models for a Business and Human Rights Treaty, 22 Human Rights Review 45, 47-49 (2021).这种基于“可问责性”和“可执行性”的研究视角不仅有助于从微观层面理解企业人权尽责立法的规范构造，还有益于从宏观层面整体把握企业人权尽责立法不同模式的优缺利弊。考虑到企业人权尽责立法强制性效力明显、制裁机制与救济机制紧密关联的特征，上述研究视角用于分析规范性法律文件时略显冗余。因此，本文在借鉴上述研究视角的同时略作修正，提出基于主体、内容、评价和救济四个维度的“企业人权尽责义务分析框架”（表1），力求全面阐释不同立法对企业人权尽责义务的基本要求与实施机制。

表1 Directive 2014/95/EU of the European Parliament and of the Council of 22 October 2014, amending Directive 2013/34/EU as regards disclosure of non-financial and diversity information by certain large undertakings and groups, [2014] OJ L 330/1, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32014L0095&from=EN.欧盟委员会于2021年4月21日发布了《企业可持续报告指令（提案）》，该提案旨在修订和加强《非财务报告指令》，要求企业在非财务报告的基础上披露可持续发展报告。该提案仍在审议中，有关信息可参见https://ec.europa.eu/info/publications/210421-sustainable-finance-communication_en#csrd。 企业人权尽责义务分析框架

二、欧盟及其成员国企业人权尽责立法的发展现状

通过弥合“治理差距”使企业以尊重人权的方式开展生产经营活动是促进可持续发展的必行之举。自2011年《指导原则》通过以来，欧盟及其成员国积极参与工商业与人权治理进程，率先通过多项立法推动实施强制性人权尽责义务。其中，欧盟《非财务报告指令》1Directive 2014/95/EU of the European Parliament and of the Council of 22 October 2014, amending Directive 2013/34/EU as regards disclosure of non-financial and diversity information by certain large undertakings and groups, [2014] OJ L 330/1, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32014L0095&from=EN.欧盟委员会于2021年4月21日发布了《企业可持续报告指令（提案）》，该提案旨在修订和加强《非财务报告指令》，要求企业在非财务报告的基础上披露可持续发展报告。该提案仍在审议中，有关信息可参见https://ec.europa.eu/info/publications/210421-sustainable-finance-communication_en#csrd。和法国《母公司和承包商的警惕义务法》2Loi n° 2017-399 du 27 mars 2017 relative au devoir de vigilance des sociétés mères et des entreprises donneuses d’ordre, https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000034290626.（以下简称《警惕义务法》）在世界范围内具有重大影响，欧盟委员会《企业可持续性尽责指令（提案）》3European Commission, Proposal for a DIRECTIVE OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL on Corporate Sustainability Due Diligence and amending Directive (EU) 2019/1937, https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/1_1_183885_prop_dir_susta_en.pdf.则代表了强制性尽责义务立法的最新动向。本部分主要基于企业人权尽责义务分析框架揭示欧盟及其成员国立法和立法提案的规范要素4与企业人权尽责义务相关的欧盟立法还有《欧盟木材条例》《欧盟冲突矿产条例》《欧盟可持续金融信息披露条例》等，囿于篇幅，本文仅选取最具代表性的欧盟立法和最新的立法提案进行分析。，为下文讨论奠定基础。

（一）欧盟层面立法

1.欧盟《非财务报告指令》

为了使企业以符合社会正义和可持续发展的方式开展经营活动，避免对社会和环境造成负面影响，欧盟于2014年修订了《非财务报告指令》，要求特定企业在年报中披露包括尽责措施在内的非财务信息，以加强对欧盟企业社会责任绩效的监督、评价与管理。

（1）主体。《非财务报告指令》约束雇员超过500人的大型公益实体企业（第1条）。“公益实体”是指业务性质、商业规模或雇员数量等可能影响重大公共利益的企业（第1条），主要包括上市公司、银行和保险公司等。《非财务报告指令》草案的适用范围是约18,000家大中型企业，在欧盟企业的极力游说下，该指令的最终适用范围缩减至近6,000家公益实体企业，义务内容也略有删减。

（2）内容。基于“遵守或解释”模式的信息披露是《非财务报告指令》对大型公益实体企业施加的唯一强制性义务。受约束的企业需要在财年报告中提交（至少）包含环境、社会、劳工、尊重人权、反贪反腐内容的非财务报告，说明企业为解决上述议题采取的行动或者未采取行动的理由。报告的内容包括：①企业商业模式说明；②企业尽责政策；③企业尽责政策实施效果；④企业自身经营、商业关系、产品和服务中存在的相关风险与应对策略；⑤与风险业务相关的非财务关键绩效指标（第1条）。同时，企业可以根据自身需求参照不同标准进行信息披露，例如联合国“全球契约”、《指导原则》和《经合组织跨国企业准则》等（序言第9段）。

（3）评价。根据《非财务报告指令》，只要受约束企业按照特定形式披露了非财务信息，则该企业履行了法定义务。虽然欧盟成员国应当确保由法定审计机构核查企业是否依法披露非财务信息，也可以要求企业将非财务信息提交至独立保证服务提供商进行核验，但是这些监督与核验只关注信息披露行为本身，而不对披露的信息尤其是尽责政策实际效果进行评价（第1条）。除了特定机构监督和评价外，投资者、消费者和其他利益相关者也可以通过社会监督的方式评价目标企业为防止对社会、环境、个人造成负面影响而采取的尽责措施，但是无法以披露内容的质量与实际效果为由追究企业违反《非财务报告指令》的法律责任。

（4）救济。《非财务报告指令》要求各成员国采取措施确保企业履行信息披露义务，企业仅在不履行披露义务时，才有可能遭受国内法处罚。具体的法律制裁和救济措施有待成员国立法进一步完善。因此，从条文内容来看，《非财务报告指令》没有直接对受害人提供补救措施。

2.欧盟委员会《企业可持续性尽责指令（提案）》

在欧盟成员国陆续开展强制性人权尽责立法、欧盟企业和社会组织强烈呼吁在欧盟层面加强企业人权尽责义务立法1欧盟调研结果表明，81.8%的受访者支持制定欧盟企业人权尽责法律框架，其中非政府组织、企业和商业组织的支持率分别达到95.9%、68.4%和59.6%。See European Commission Directorate-General for Justice and Consumers, Sustainable Corporate Governance Initiative Summary Report—Public Consultation, p. 4, https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/12548-Sustainable-corporate-governance/publicconsultation_en.、欧洲议会敦促欧盟及时开展相关立法2欧洲议会曾于2021年以决议的形式向欧盟委员会提出《企业尽责和企业问责指令（立法建议）》，要求欧盟及时开展企业人权尽责义务立法，该立法建议在适用对象方面采取了“基于风险”的分类方法，要求特定企业在自身经营范围和供应链中就人权、环境和善治等议题开展尽责管理。See European Parliament resolution of 10 March 2021 with recommendations to the Commission on corporate due diligence and corporate accountability [2020/2129(INL)], P9_TA(2021)0073, https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2021-0073_EN.html.的背景下，欧盟委员会于2022年2月23日正式公布了《企业可持续性尽责指令（提案）》。该提案目前尚在立法审议阶段。在欧洲议会和欧盟理事会批准立法后，欧盟成员国将有两年时间将该指令转化为国内法。欧洲议会认为欧盟层面统一的企业人权尽责立法不仅有利于欧盟企业全球化经营，也有助于欧盟在世界范围内成为企业人权尽责立法的先行者和标准制定者。3See European Parliament resolution of 10 March 2021 with recommendations to the Commission on corporate due diligence and corporate accountability [2020/2129(INL)], P9_TA(2021)0073, p. 1, 3, https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2021-0073_EN.html.

（1）主体。《企业可持续性尽责指令（提案）》主要适用于四类企业：①依据成员国法律成立、拥有超过500名员工、上一财年全球总营收超过1.5亿欧元的企业（A类）；②依据成员国法律成立、拥有250名员工、上一财年全球总营收超过4,000万欧元但低于1.5亿欧元，且总营收的至少50%来源于纺织和皮革业、农林牧副渔业、采掘业和金属制造业的企业（B类）；③依据第三国法律成立、上一财年在欧盟境内产生净营业额超过1.5亿欧元的企业（C类）；④依据第三国法律成立、上一财年在欧盟境内产生净营业额高于4,000万欧元但低于1.5亿欧元，且至少一半净营业额源自纺织和皮革业、农林牧副渔业、采掘业和金属制造业的企业（D类）（第2条）。《企业可持续性尽责指令（提案）》明确规定了企业对其自身运营、附属公司和已建立商业关系的实体和价值链负有人权和环境尽责义务（第1.1条）。“已建立的商业关系”是指与特定工商企业的直接或间接业务关系，只要这种关系是长期的或者预计将是长期的，并且构成价值链的必要组成部分，就应当认定为“已建立的商业关系”［第3（f）条］。“价值链”是指与公司生产商品或提供服务有关的活动，包括产品或服务的开发、产品的使用和处置以及上游和下游与公司建立了商业关系的相关活动［第3（g）条］。

（2）内容。《企业可持续性尽责指令（提案）》除了要求四类特定主体履行一般性尽责义务，还要求A类和C类企业履行气候尽责义务。一般性尽责义务的内容包括：①制定尽责政策并将其纳入公司政策体系；②识别实际和潜在的环境与人权负面影响；③采取措施预防负面影响，并在负面影响情势严重且无法预防时中止或终止商业关系；④消除实际发生的负面影响，并在负面影响情势严重且无法缓解或消除时中止或终止商业关系；⑤建立公司运营层面的申诉机制，并确保受影响群体、工会代表、民间社会组织等主体能够有效利用申诉机制陈诉关切；⑥开展价值链尽责监测，并基于监测结果更新尽责政策；⑦采用国际商业领域惯用语言发布年度尽责报告（第5—11条）。尤为重要的是，《企业可持续性尽责指令（提案）》特别强调了受约束企业在履行人权尽责过程中依据公平原则需要承担的额外义务以及利益相关者参与的重要性。首先，该提案要求受约束企业通过与直接商业伙伴订立合同的方式，确保后者遵循公司尽责政策并通过与其商业伙伴订立类似合同的方式将受约束企业的尽责政策下沉（contractual cascading）至整个价值链网络。这些合同应当包含行业倡议或独立第三方审计条款，以确保履行行为的合规性。如果与受约束企业订立尽责保证合同的相对方属于中小企业，则受约束企业应当向中小企业提供有针对性的和适当的支持，并承担独立第三方审计所需费用（第7条）。其次，该提案还要求企业应当确保利益相关方充分有效地参与尽责政策和预防方案的制定、实施、监督过程。“利益相关方”既包括公司及其子公司的雇员，也包括权利或利益可能遭受公司及其子公司和商业关系影响的其他个人、团体、社区或实体［第3（n）条］。

气候尽责义务要求上述A类和C类企业在一般性尽责义务之外制定应对气候变化的行动计划。行动计划应当确保企业的商业模式和战略与《巴黎协定》的“1.5摄氏度全球温控目标”相一致，并依据合理信息评估气候变化对企业经营带来的风险和企业活动对气候变化可能造成的影响。当评估结果表明企业活动可能加剧气候变化时，企业还应在行动计划中纳入减排目标（第15条）。就A类企业而言，气候尽责义务还应当成为公司董事勤勉义务的法定内容（第25条）。

（3）评价。《企业可持续性尽责指令（提案）》评价企业履行行为的规范可以进一步分为实质性规范和程序性规范。实质性规范包括环境和人权标准，具体内容分别列于该提案“附件”第一和第二部分。1European Commission, ANNEX to the proposal for a DIRECTIVE OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL on Corporate Sustainability Due Diligence and amending Directive (EU) 2019/1937,https://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:bc4dcea4-9584-11ec-b4e4-01aa75ed71a1.0001.02/DOC_2&format=PDF.程序性规范则体现在提案所规定的法定程序中，更为具体的程序要求则有待相关机构进一步明确（第13条）。《企业可持续性尽责指令（提案）》要求各成员国指定监督和执行尽责义务的监管机构（第17条），监管机构可以自行决定或在收到有合理证据的投诉时启动针对特定企业的调查程序（第18.2条）。当监管机构认为特定企业确实违反指令规定时，应当要求涉事企业在合理限期内采取补救和纠正措施，并在必要时命令涉事企业停止损害、保证不再重犯，施以罚金或其他惩罚措施（第18.4条）。欧盟还将成立“欧盟监管机构网络”，帮助、协调、监督成员国监管机构履行监督职能（第21条），通过欧盟和成员国双层监督网络的配置加强企业问责并增强执法一致性。此外，《企业可持续性尽责指令（提案）》还要求成员国将企业是否履行人权尽责义务作为企业获得公共支持的前置条件（第24条），以此激励工商企业积极履行尽责义务。

（4）救济。《企业可持续性尽责指令（提案）》为受害人提供了多维度的救济方案。首先，任何自然人或法人均有权就企业违反尽责义务的行为向监管机构进行投诉，监管机构接到投诉后应当及时评估投诉的可受理性并向投诉人反馈评估结果；在作出不可受理的决定后，投诉人应当拥有申诉的权利（第19条）。在投诉具有可受理性且监管机构针对企业不履行尽责义务行为采取处罚措施后，涉事企业有权获得司法补救（第18.7条）。其次，就民事救济而言，《企业可持续性尽责指令（提案）》要求成员国畅通民事救济渠道，保证因企业不履行尽责义务而遭受影响的个人和群体有权对涉事企业提起民事诉讼（第22条）。此外，该提案规定民事责任条款具有优先强制性（overriding mandatory application）的规则属性（第22.5条），为因企业不履行尽责义务而遭受影响的个人或群体寻求救济提供程序保障。

（二）主要国家立法

1.英国2015年《现代奴隶制法案》

为了消除企业及其供应链中存在的现代奴役现象，英国于2015年颁布了《现代奴隶制法案》1UK Modern Slavery Act 2015, https://www.legislation.gov.uk/ukpga/2015/30/contents/enacted.。由于颁布法律时英国仍是欧盟国家，并且此项立法对欧盟及其成员国后续立法决策具有不可忽视的影响2欧盟开展的多项企业人权尽责立法调研与评估都将英国《现代奴隶制法案》作为成员国立法实践加以分析，并以此为依据为欧盟未来立法提出建议。有关欧盟企业人权尽责立法的调研与评估包括：European Commission, Study on Due Diligence Requirements through the Supply Chain, https://op.europa.eu/en/publicationdetail/-/publication/8ba0a8fd-4c83-11ea-b8b7-01aa75ed71a1/language-en; European Parliament’s Subcommittee on Human Rights, Human Rights Due Diligence Legislation—Options for the EU, https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2020/603495/EXPO_BRI(2020)603495_EN.pdf.，因此本文将其纳入分析范围。

（1）主体。英国《现代奴隶制法案》的适用对象是在英国提供商品或服务且年营业收入超过3,600万英镑的企业及其子公司［第54（2）（3）（12）条］。受约束的企业必须遵循法案规定向英国社会和消费者保证其自身业务和供应链业务范围内不存在强迫劳动、雇用童工、人口贩运等现象。

（2）内容。根据英国《现代奴隶制法案》，符合上述标准的企业必须就每个财年编制年度“奴役和人口贩运声明”［第54（1）条］，用以说明企业在该财年中为防止自身业务和供应链范围内发生奴役和人口贩运行为而采取的行动或者声明没有采取任何行动［第54（4）条］。“奴役和人口贩运声明”可以包括如下内容：①企业组织结构和供应链信息；②与防止奴役和人口贩运相关的企业政策；③为防止自身活动和供应链业务中发生奴役和人口贩运而采取的尽责措施；④其业务和供应链中存在奴役和人口贩运风险的部分，以及为评估和管理该风险所采取的具体措施；⑤根据其认为适当的绩效指标，衡量在确保业务或供应链中不发生奴役和人口贩运方面措施的有效性；⑥向工作人员提供有关奴役和人口贩运的培训［第54（5）条］。与此同时，企业的年度声明必须经过企业高级管理人员签字和批准［第54（6）条］并以独立链接的方式公示在企业网站的显眼位置［第54（7）条］或者及时向提出请求的第三人提供纸质复印件［第54（8）条］，以此确保企业为避免奴役和人口贩运而采取的尽责管理政策的可得性和透明性。

（3）评价。英国《现代奴隶制法案》仅要求特定企业披露年度“奴役和人口贩运声明”以说明企业采取的尽责管理行动或者未采取任何行动。英国法律不仅没有为企业行为规定实质性评价标准，也没有进一步规定企业在披露年度声明时应当遵循的程序性规范。企业是否在财年结束后及时披露“奴役和人口贩运声明”、声明是否经过高级管理层签字和批准、声明的可得性和透明度是否得到保障是监管部门评价企业是否履行法定义务的基准。英国《现代奴隶制法案》规定，当企业不履行披露义务时，内政大臣可以通过向法院申请禁令（injunction）的方式强制要求企业履行［第54（11）条］。

（4）救济。由于英国《现代奴隶制法案》假定可以通过提升企业政策透明度的方式，借助市场力量和社会监督引导企业履行尽责义务、以负责任商业行为的标准开展经营活动，因而没有为实际或者潜在受害人提供法律救济途径。从该假定的立场出发，企业披露“奴役和人口贩运声明”在一定程度上能够改善侵权企业和受害人间信息不对称的情况，通过形成社会监管链的方式帮助受害人搜集证据并诉诸其他救济途径。但是，英国《现代奴隶制法案》只要求企业披露本轮财年的“奴役和人口贩运声明”，这在一定程度上又增加了实际或潜在受害者获取信息和寻求其他救济途径的难度。1英国非政府组织“现代奴隶制登记处”（Modern Slavery Registry）曾收集和记录了2015—2020年间英国企业的“奴役和人口贩运声明”。由于英国政府自2021年起提供了官方网站供企业存档，所以该非政府组织不再提供存档服务。值得注意的是，英国政府并不强制要求企业存档，只是为有存档需求的企业提供平台。该非政府组织和英国政府的数据库分别参见https://www.modernslaveryregistry.org/和https://modernslavery-statement-registry.service.gov.uk/。

2.法国2017年《警惕义务法》

为了回应非政府组织对加强企业问责的呼吁，法国立法部门于2017年通过了具有里程碑意义的《警惕义务法》，该法是非政府组织、工商企业和政府机构三方对话协商与相互妥协的结果，对欧盟和其他成员国相关立法产生了重大影响。

（1）主体。《警惕义务法》约束的对象主要是近300家法国大型企业。2法国官方并未提供受约束企业的名单，一家法国非政府组织根据法律要求和企业资质评估了应当履行尽责义务的法国企业数量并列出详细企业名录。更详细的信息请参见https://vigilance-plan.org/search/。根据该法第1条，《警惕义务法》适用于以下两类在法国成立或注册超过两个连续财年的企业：①在法国境内直接或间接（通过分支机构）雇佣至少5,000名员工；②在全球范围内直接或间接雇佣至少10,000名员工。上述企业都有义务对其自身业务、直接或间接控制的子公司、具有稳定业务关系（une relation commerciale établie）的分包商和供应商履行尽责义务，开展尽责管理。

（2）内容。与英国《现代奴隶制法案》只要求披露非财务信息不同，法国《警惕义务法》不仅要求企业披露相关信息，还在《法国商法典》下为母公司施加了“三重”实质性尽责义务，以确保母公司自身经营行为、直接或间接控制的子公司和具有稳定业务往来的供应商的商业活动不会侵犯人权和基本自由、人类健康安全以及生态环境（第1条）。首先，受约束的企业应当制定尽责管理计划。尽责管理计划的内容应当包括：①用以识别、分析和优先处理风险的风险图谱；②在风险图谱基础上对与企业有既定业务关系的子公司、分包商和供应商的情况进行定期评估的程序；③为减轻风险或避免严重后果而采取的措施；④与企业代表和工会组织协商建立的风险收集报告与预警机制；⑤监督和评估企业尽责管理计划实施有效性的机制（第1条）。与此同时，社会利益相关者参与尽责管理计划的制定与实施也是法定义务的构成要素。其次，企业还应当在年报中公布尽责管理计划以及该计划的实施情况。最后，企业还有义务确保尽责管理计划获得有效实施。

（3）评价。法国《警惕义务法》笼统地以不对人权和基本自由、人类健康安全和环境造成严重损害作为评价企业行为的实质性依据（第1条第3段）。一家权威的欧洲非营利组织认为立法者实际上要求企业遵守《指导原则》所列举的国际规范与法国国内人权、劳工和环境标准。1See European Coalition for Corporate Justice, French Corporate Duty of Vigilance Law: Frequently Asked Questions, https://vigilance-plan.org/wp-content/uploads//2019/06/2018-FAQ-in-English.pdf.而该法要求企业履行的制定、发布和实施尽责管理计划的“三重”义务则是评价企业行为的程序性规范。同时，《警惕义务法》第1条第5段还授权法国行政部门通过行政法规进一步充实企业人权尽责的程序性规范，也可以要求企业依据行业或地区层面的多方利益相关者倡议框架来制定、公布和实施尽责管理计划。法院和其他适格主体（person withlocus standi）都可以在不同程度内监督企业的履行行为。首先，任何适格主体有理由认为企业未制定、发布或实施尽责管理计划时，可以向具有管辖权的法院申诉，法院将向企业发出要求在三个月内履行的正式通告；如果企业未在指定期限内依法履行义务，则该法院可以强制要求企业履行（第1条第7段）。与此同时，法院有权就企业履行行为进行实质性审查以判断企业是否全面履行法律义务。其次，确保利益相关者参与尽责管理计划制定是企业的法定义务，前者在参与过程中可以充分了解尽责管理计划的具体内容与协商过程，可以就此是否满足程序合法性作出评价。如果利益相关者认为企业行为不符合程序合法性的要求，则理论上可以以法定知情权和参与权受损为由成为适格主体，向法院提起诉讼寻求救济。

（4）救济。民事救济被认为是对工商业与人权相关受害人提供的最有效的救济机制之一。法国《警惕义务法》在世界范围内率先为受害人提供民事救济，因而被视为工商业与人权领域中具有里程碑意义的立法。2See Cossart Sandra, Jérôme Chaplier & Tiphaine Beau De Lomenie, The French Law on Duty of Care: A Historic Step towards Making Globalization Work for All, 2 Business and Human Rights Journal 317, 317-323 (2017).因企业未履行或者以有瑕疵的方式履行尽责义务而遭受损害的受害人可以向法院主张损害赔偿责任（第2条）。由于企业承担的是行为义务而非结果义务，根据法国法的一般原则，受害人应当在主张企业违反行为义务的诉讼中承担举证责任以证明企业过错行为与损害结果之间具有因果联系。因此，受害人只要能够完成举证程序，则有可能基于《警惕义务法》获得民事救济。同时，如上文所述，受害人还可凭借适格主体的法律地位向法院提起诉讼，要求企业依法履行尽责义务，通过防止损害发生、停止侵权行为、采取补救措施的方式捍卫自身权益。如果涉事企业不遵循法院判决，法院除了强制执行外，还可以对企业判处罚金。

3.荷兰2019年《童工尽责义务法》

在法国立法的影响下，荷兰社会组织和工商业界于2017年开始呼吁政府出台相关立法。在经过广泛的咨商和调研后，荷兰立法机构于2019年5月正式通过了《童工尽责义务法》，该法于2022年生效。1截至本文刊用时，该法仍未生效。由于笔者语言能力有限，无法阅读荷兰语的法律条文，因此本文对荷兰《童工尽责义务法》的介绍和分析主要依据非政府组织发布的非官方英语翻译版本，具体内容参见https://www.ropesgray.com/-/media/Files/alerts/2019/06/20190605_CSR_Alert_Appendix.pdf?la=en&hash=9CC 818B6E223F53A01F9FF709209FB160DDA82CF。荷兰语版本的法律文件请参见https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/wetsvoorstellen/detail?id=2016Z12996&dossier=34506#wetgevingsproces。

（1）主体。荷兰《童工尽责义务法》不仅适用于在荷兰注册的企业，也适用于每年向荷兰市场提供两次以上产品或服务的境外企业（第1、4条）。除非特定企业被政府部门豁免履行尽责义务，否则满足上述条件的企业都应当严格履行法定义务（第6条）。

（2）内容。根据荷兰《童工尽责义务法》，荷兰企业应当在该法生效后6个月内、境外企业应当在当年第二次向荷兰市场提供商品或服务后的6个月内向监管部门提交尽责调查声明（第4条第1—2款）。尽责调查的内容包括：①采取措施评估是否有理由怀疑企业提供的货物或服务是雇用童工生产的；②如果确实存在合理怀疑的理由，企业应当制定和实施行动计划以消除童工现象（第5条第1款）。换言之，《童工尽责义务法》并非要求企业保证自身业务范围和供应链关系中不存在雇用童工现象，而是保证企业已经采取合理措施预防发生雇用童工现象。

（3）评价。禁止雇用童工是《童工尽责义务法》的立法目标，有关童工的国际标准与荷兰国内法律规范构成了评价企业行为的实质性标准。该法沿用了1999年《禁止和立即行动消除最恶劣形式的童工劳动公约》对“童工”的定义，并就不同情况下判定位于不同国家的企业是否雇用童工提供了不同标准（第2条）。具体而言，如果劳动行为发生在1973年《准予就业最低年龄公约》的缔约国，则该公约的禁止事项同样可以用于评价受《童工尽责义务法》约束的企业用工行为；如果劳动行为发生地未缔结1973年《准予就业最低年龄公约》，则雇用童工可以理解为：①雇用15岁以下或者处于义务教育阶段的儿童；②雇用未满18岁的人从事可能会危害健康、安全或有违道德的劳动。《童工尽责义务法》只在宏观层面要求企业依据《国际劳工组织－国际雇主组织企业童工问题指导工具》2International Labour Office, ILO International Programme on the Elimination of Child Labour & International Organisation of Employers, ILO-IOE Child Labour Guidance Tool for Business: How to Do Business with Respect for Children’s Right to Be Free from Child Labour, https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---ipec/documents/instructionalmaterial/wcms_ipec_pub_27555.pdf.履行尽责义务，具体程序性规范有待荷兰主管部门通过行政法规等作出规定（第5条）。因此，只要受约束的企业依据上述标准开展尽责管理则通常被认为满足了程序合法性要求。荷兰监管部门将负责监督企业尽责管理行为是否符合法律规定（第3条），并将统一披露企业提交的尽责调查声明（第4条第5款）。《童工尽责义务法》对企业违法违规行为设置了行政和刑事责任。首先，企业如果未依法提交尽责调查声明，则有可能面临最高8,200欧元的罚款；企业如果未及时对雇用童工产生的负面影响采取补救措施或者未遵守监管部门的行政命令，则可能面临企业全球年营业收入额10%的罚款（第7条）。其次，如果同一公司在五年内因同样的违规情节遭受行政处罚，则该公司将面临额外的罚款，其董事也将面临长达两年有期徒刑的刑罚（第9条）。

（4）救济。《童工尽责义务法》作为荷兰消费者保护法律体系的一部分，其既定目标是防止荷兰消费者采购和使用童工生产的商品和服务。1See Update: Frequently Asked Questions about the New Dutch Child Labour Due Diligence Law, MOV Platform (3 June 2019), https://www.mvoplatform.nl/en/frequently-asked-questions-about-the-new-dutch-child-labourduediligence-law/.除了保障个人和利益相关者的申诉权外，该法未对受害人提供直接的法律救济。个人和非政府组织在有合理怀疑和初步证据的情况下有权对企业可能存在的雇用童工行为发起申诉，但是申诉应当先提交到企业或者行业申诉机制；当首轮申诉后问题未得到妥善解决时，应进一步将申诉提交到经济合作与发展组织下设的国家联络点；仅在第二轮申诉未果的情况下，个人和非政府组织才能向国家主管部门提起申诉。2See Cees van Dam, Statutory Human Rights Due Diligence Duties in the Netherlands, p. 5, https://www.rsm.nl/fileadmin/Images_NEW/Sites/Chair_IBHR/Publications/Van_Dam_-_Statutory_HRDD_duties_in_NL.pdf.由于该法属于国内消费者保护立法，因此有权提起申诉的个人往往是主张所购买产品或服务涉及童工现象的消费者，而非被企业雇用童工行为直接影响的受害人。

4.德国2021年《防止供应链中侵犯人权的企业尽职调查义务法》

鉴于英国、法国、荷兰的立法发展状况以及大部分德国企业未能在自愿性框架下履行人权尽责义务的现实，德国于2021年通过了《防止供应链中侵犯人权的企业尽职调查义务法》3Act on Corporate Due Diligence Obligations for the Prevention of Human Rights Violations in Supply Chains,https://www.bmas.de/SharedDocs/Downloads/DE/Internationales/act-corporate-due-diligence-obligations-supplychains.pdf;jsessionid=8A78B7FE05305D00012F7221744F8C49.delivery2-master?__blob=publicationFile&v=3.（以下简称《供应链尽责义务法》）以回应社会组织对加强企业问责的呼吁和工商业界对开展尽责管理国家立法的请求。

（1）主体。德国《供应链尽责义务法》采用了分阶段的实施模式，该法将于2023年起适用于核心行政机构、主营业地、管理总部或法定住所地在德国且拥有至少3,000名员工的企业，于2024年起适用于符合上述基本条件且拥有至少1,000名员工的企业［第1（1）条］。

（2）内容。尽责义务是德国立法要求特定企业履行的核心义务。企业应当依法在自身经营范围和供应链中就人权、劳工权益、环境保护等事项开展尽责管理。尽责管理应当包括：①建立风险管理系统，有效识别潜在风险；②定期进行风险分析，主动公布评估结果；③积极采取预防措施，认真制定行动计划；④及时采取补救行动，立即结束违规行为；⑤建立健全申诉程序，确保申诉公正透明；⑥完整保存履责记录，定时提交年度报告（第3—8条）。值得注意的是，德国立法并没有让企业无差别地承担对供应商的监管责任，而是在区分直接和间接供应商的基础上，要求企业分别承担不同的尽责义务。就直接供应商而言，法律要求企业：①将人权与环境标准视为订立商业关系的决策因素；②确保直接供应商以合同形式保证遵守相应标准；③帮助直接供应商落实人权与环境责任；④基于合同约定监督和核实直接供应商履责情况［第6（4）条］。与此同时，法律只要求企业对间接供应商可能存在的违规行为采取预防措施，并不要求企业介入间接供应商的经营管理活动（第9条）。

（3）评价。《供应链尽责义务法》附件中所列的国际人权和环境规范是评价企业人权尽责履行情况的实质性标准［第2（1）条］，这些规范主要包括《公民及政治权利国际公约》《经济、社会及文化权利国际公约》《关于汞的水俣公约》《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》以及国际劳工组织核心公约等。该法第2节第2条进一步解释这些国际人权和环境规范所对应的基本权利和自由，以明确企业责任的实质性要素。该法中关于尽责义务的规定是评价企业行为的程序性标准（第3—10条）。此外，该法第13条还规定德国联邦劳动和社会事务部与经济事务和能源部有权通过行政立法进一步规范企业提交尽责管理年度报告和对报告进行审计的具体程序。德国联邦经济事务和出口管制办公室（以下简称经济和出口管制办公室）是负责监督企业人权尽责履行情况的主要职能部门（第19条），有权对企业提交的年度报告进行形式和实质审查（第13条），依职权主动发起或在适格主体要求的情况下发起对企业人权尽责履行情况的调查（第14条），在履行职责所需范围内进入企业经营场所调查和调档（第16条）。此外，经济和出口管制办公室应当依据监督和执法活动情况编制并公布国家年度报告，但在公示企业提交的年度报告时无须披露企业名称（第21条）。

（4）救济。除了要求企业建立运营层面的申诉机制以回应实际或潜在被侵权人的诉求外，《供应链尽责义务法》还为被侵权人提供了法律救济机制。首先，因企业未依法履行尽责义务而受到或者即将受到负面影响的个人有权向经济和出口管制办公室申请启动行政调查（第14条），后者在判定企业存在违法违规行为后有权要求企业及时终止侵权行为、建立整改计划、采取具体行动（第15条）。不履行尽责义务的企业根据不同情况分别可能面临最高80万、50万或10万欧元的行政罚款（第24条）。其次，被侵权人还可以授权国内工会或者非政府组织以自己的身份代理被侵权人提起民事诉讼（第11条）。

三、欧盟及其成员国企业人权尽责立法的多维检视

（一）欧盟及其成员国企业人权尽责立法的总体特征

1.以强化企业问责为导向。企业问责机制缺位是全球化背景下经济发展与权益保障出现失衡的主要原因。加强企业问责、保障社会权益是欧盟企业人权尽责立法的主要宗旨。无论是以信息披露义务为核心的欧盟《非财务报告指令》与英国《现代奴隶制法案》，还是以尽责义务为基石的法国《警惕义务法》、荷兰《童工尽责义务法》、德国《供应链尽责义务法》与欧盟委员会《企业可持续性尽责指令（提案）》，都是通过为企业施加不同程度尽责义务的方式使企业对经营管理活动承担社会责任。两类不同立法模式的区别主要体现在立法理念与责任机制方面：前者假设通过加强企业透明度的方式，可以利用投资者决策和消费者监督的市场力量引导企业以负责任的方式开展经营活动；后者则是在意识到市场机制作用局限性的情况下，旨在通过加强政府干预，强制企业建立尽责管理程序以预防、缓解、消除和弥补实际发生或可能发生的负面社会影响。

2.以政府监督执行为保障。人权尽责不仅是国际社会认可的企业人权责任的重要内容，也是国际法下国家人权保障义务的应有之义。在意识到经济自由化与投资便利化对社会发展与环境保护带来的消极影响后，欧盟及其成员国逐渐改变监管理念，通过立法为企业施加尽责义务，成为世界范围内强制性尽责义务立法的“排头兵”。与企业社会责任等企业自治机制不同1国外学者通常认为工商业与人权和企业社会责任的区别之一在于前者强调政府在实施过程中负有明确且重要的作用，政府积极作为是有效推进工商业与人权治理的关键。See Anita Ramasastry, Corporate Social Responsibility Versus Business and Human Rights: Bridging the Gap between Responsibility and Accountability,14 Journal of Human Rights 237, 245 (2015); Karin Buhmann, Neglecting the Proactive Aspect of Human Rights Due Diligence? A Critical Appraisal of the EU’s Non-Financial Reporting Directive as a Pillar One Avenue for Promoting Pillar Two Action, 3 Business and Human Rights Journal 23, 23-45 (2018).，上述立法实践无一例外地都在不同程度上强调政府部门对企业人权尽责的监督和评价作用，并通过对违法行为施加民事、行政和刑事处罚的方式确保企业依法履行尽责义务。与此同时，欧盟及其成员国也十分注重对企业的引导。目前欧盟层面和成员国立法都表明政府将进一步为企业履行尽责义务提供详细的程序指引，通过政府引导的方式帮助企业履行义务，降低企业合规成本与经营风险。

3.以企业规模大小为依据。合比例性是《指导原则》对企业人权责任的基本立场，该立场表明“工商企业履行尊重人权的责任的手段，除其他因素外，应与其规模相当”1联合国人权理事会：《工商企业与人权：实施联合国“保护、尊重和补救”框架指导原则》，A/HRC/17/31，2011年，原则14评注。。从整体上看，欧盟及其成员国相关立法主要约束大型企业，尤其是跨国企业。各国立法和欧盟委员会《企业可持续性尽责指令（提案）》都直接或间接地将绝大多数中小企业排除在适用对象范围之外。其中，英国、法国、德国立法只适用于达到特定规模的大型企业。荷兰立法虽适用于所有类型的企业，但根据欧盟及其成员国当前立法实践，荷兰立法中的豁免条款（第6条）极有可能排除中小企业的尽责义务。欧盟委员会《企业可持续性尽责指令（提案）》只适用于特定大型企业和高风险中型企业，但在将规制对象扩张到中型企业的同时，该提案专门规定了受约束企业和政府部门对中小企业的支持义务。除了上文提到的大型企业对中小企业提供有针对性的和适当的支持外，《企业可持续性尽责指令（提案）》还要求欧盟委员会提供示范合同条款（第12条）及在广泛咨询的基础上制定针对特定行业的尽责义务实施指南（第13条），成员国可以对受到法律（间接）影响的中小企业提供财政支持（第14条）。因此，以企业规模大小为依据分配尽责义务是欧盟及其成员国企业人权尽责立法的又一显著特征。

4.以社会组织参与为动力。以国家、非政府组织、工商企业和受害者为主体的多中心合作治理是工商业与人权领域的治理范式2参见胡珀、李卓伦：《企业人权责任的历史演进与未来展望》，载《北华大学学报（社会科学版）》2020年第3期，第92页。，每一类主体都有不可取代的作用。在社会组织相对发达的欧洲，消费者运动和社会组织倡议是推动企业人权尽责立法的关键力量，它们主要通过设置议题与倡导规范的方式促进立法运动。3See Nadia Bernaz & Irene Pietropaoli, The Role of Non-Governmental Organizations in the Business and Human Rights Treaty Negotiations, 9 Journal of Human Rights Practice 287, 287-311 (2017).例如，在法国社会组织的积极呼吁下，《警惕义务法》立法草案中的民事救济机制才得以保留。4See Sandra Cossart, Jérôme Chaplier & Tiphaine Beau De Lomenie, The French Law on Duty of Care: A Historic Step towards Making Globalization Work for All, 2 Business and Human Rights Journal 317, 317-323 (2017).德国社会组织运动成功地将社会关注焦点从“是否需要立法”切换到“需要怎样的立法”，并将“基于权利的方法”和“利益相关者为中心”的理念纳入法律规范之中。5See Markus Krajewski, Kristel Tonstad & Franziska Wohltmann, Mandatory Human Rights Due Diligence in Germany and Norway: Stepping, or Striding, in the Same Direction?, 6 Business and Human Rights Journal 550,552, 558 (2021).荷兰社会组织除了直接推动制定《童工尽责义务法》以外，还积极呼吁荷兰立法机构制定更为全面的企业人权尽责法律规范，将企业义务的范围从童工扩展到更广泛的人权和环境保护领域。1See Joseph Wilde-Ramsing, Manon Wolfkamp & David Ollivier de Leth, The Next Step for Corporate Accountability in the Netherlands: The New Bill for Responsible and Sustainable International Business Conduct,SOMO (18 March 2021), https://www.somo.nl/the-next-step-for-corporate-accountability-in-the-netherlands/.与此同时，许多立法都将利益相关者参与视为企业人权尽责的法定构成要件，利益相关者充分有效地参与企业尽责管理策略制定和实施成为企业人权尽责程序合法性的要求。

（二）欧盟及其成员国企业人权尽责立法的相对不足

1.法律碎片化问题突出。从对欧盟及其成员国企业人权尽责立法的梳理中可以发现，无论是适用主体、义务内容，还是评价方式和救济机制，不同立法之间存在较大差异，缺乏一致性和协调性。导致法律碎片化的原因既包括欧盟层面缺乏统一立法与实施标准、一味追求灵活性而赋予成员国与企业过多的政策空间2See Accountancy Europe, Towards Reliable Non-Financial Information across Europe, https://www.accountancyeurope.eu/wp-content/uploads/Accountancy-Europe-NFI-assurance-practice_facthseet.pdf.，也包括欧盟成员国之间的立法竞争。这些国家不仅在规范企业人权尽责方面缺乏政策融合与沟通3See UN General Assembly, The Report of the Working Group on the Issue of Human Rights and Transnational Corporations and Other Business Enterprises, A/73/163 (2018), para. 32.，还以提升本国立法的影响力为目的，以使欧盟最终立法符合本国利益。法律碎片化导致政府、企业、国际组织、社会组织等对企业人权尽责的期待、要求、评价依据等方面存在差异，还将导致各国立法的“逐底竞争”（race to the bottom），并且造成“先行者挑战”（first-mover challenge），从而打击认真履责企业的积极性。

2.实质性尽责尚未实现。虽然以信息披露为主要义务的立法在当前仍被广泛实践，支持者们声称只要企业依法披露与社会责任、环境保护、劳工权益等相关的非财务信息，确保企业经营过程的透明度，投资者、消费者和其他利益相关者便会发挥社会监督作用，促使企业为避免丧失交易机会、贬损社会声誉而主动履行尽责义务，在追求经济利益的同时确保社会正义和可持续发展；但在实践中鲜有证据表明市场机制能够切实有效引导企业负责任的经营行为。4See Barnali Choudhury, Social Disclosure, 13 Berkely Business Law Journal 185, 199 (2016).企业利用信息披露机制对侵权行为进行“洗白”“洗绿”“洗蓝”的行为广泛存在。而除了法国《警惕义务法》以外的实质性尽责义务立法，或是未详细规定企业法定义务的内容和程序［如欧盟委员会《企业可持续性尽责指令（提案）》、荷兰《童工尽责义务法》和德国《供应链尽责义务法》］，或是未将利益相关者参与尽责管理计划制定和实施上升为法定要素（如荷兰《童工尽责义务法》和德国《供应链尽责义务法》），以致于企业履行尽责义务的行为难以得到有效监督和评价。也有研究指出，法国企业在履行《警惕义务法》时往往以有利于自身利益的方式制定实施尽责管理方案，法律的预期效果远未实现。1See Almut Schilling-Vacaflor, Putting the French Duty of Vigilance Law in Context: Towards Corporate Accountability for Human Rights Violations in the Global South?, 22 Human Rights Review 109, 117, 123 (2021).

3.受害人救济仍待加强。一般而言，以信息披露为核心义务的立法未对企业侵犯人权和污染环境等行为的受害人提供直接的救济机制，而以实质性尽责义务为核心的立法在受害人救济方面也存在诸多不足。总体而言，除了德国《供应链尽责义务法》为受害人提供了较为全面的法律救济“工具箱”以外，法国和荷兰的立法以及欧盟委员会《企业可持续性尽责指令（提案）》的救济机制都存在明显瑕疵。根据法国《警惕义务法》和欧盟委员会《企业可持续性尽责指令（提案）》，受害人需要在民事诉讼中承担举证责任，而由于企业和个人实力地位悬殊，工商业与人权案件受害人在实践中往往很难成功举证；即便成功举证，被诉企业也会通过策略诉讼的方式使受害人维权之路举步维艰2See European Union Agency for Fundamental Rights, Business and Human Rights—Access to Remedy, p. 5-18,https://fra.europa.eu/sites/default/files/fra_uploads/fra-2020-business-human-rights_en.pdf.。荷兰《童工尽责义务法》主要保护对象是国内消费者，被企业雇用童工行为直接影响的受害人一般无权依据该法提起诉讼。虽然受害人可以通过申诉的方式寻求非法律救济，但申诉程序不仅同样存在一定的证据门槛，层层叠进的申诉程序也为企业、行业组织、国家监督部门之间相互推诿提供了理由。可见，这些立法虽然在企业问责方面有所突破，但在为受害人提供及时有效救济方面依然任重道远。

4.保护性倾向较为明显。如上文所述，欧盟及其成员国立法充分考虑企业规模大小和资源实力，为不同类型的企业施加不同程度的法律义务，甚至豁免中小企业履行尽责义务。与此同时，上述立法均要求受约束的企业要在一定范围内确保供应商达到本国法律规定的人权保障和环境保护等实质性标准。一方面，全球供应链企业多是分布在第三世界国家的中小企业，上述立法在考虑本国中小企业利益的同时，却对国外中小企业施加沉重的合规负担。当这些位于发展中国家的中小企业无法达到欧盟法律标准时，位于欧盟的企业往往通过终止合同关系和业务往来的方式避免自身面临合规风险，而受到“制裁”的中小企业除了承担由此带来的经济损失外，难以获得有效的救济和申诉机会。另一方面，由于欧盟及其成员国企业人权尽责立法旨在为遭受工商企业经营活动负面影响的权利主体提供救济，从人权法理来看属于狭义的人权国内保护，因而各国立法和司法对国家主权的承认和尊重是落实人权保障的基础性环节1参见徐显明主编：《人权法原理》，中国政法大学出版社2008年版，第288—292页。，这就要求上述具有域外适用效力的立法要考虑各国人权发展水平与评价标准的差异性和多样性。然而，上述立法无一例外地以本国认可的人权标准来评价全球供应链企业的生产经营行为，在一定程度上拓宽了欧盟及其成员国立法的域外效力，并使欧盟及其成员国成为全球供应链行为标准的制定者和行为规范的评价者。因此，这些立法在保护区域内企业利益时将繁重的合规成本与履行负担转嫁至区域外供应链企业，并且企图在全球范围内进一步推广“欧洲中心主义”人权标准、巩固不平等的国际制度体系，这极有可能加剧全球供应链中的不平等现象。

（三）欧盟及其成员国企业人权尽责立法的未来走向

1.义务内容日益严格。通过历时性视角分析不难发现，欧盟及其成员国立法对特定企业施加的义务内容日益严格。从欧盟《非财务报告指令》到近期欧盟委员会《企业可持续性尽责指令（提案）》，企业人权尽责义务的内容体现出从“形式”到“实质”的变化趋势，企业只需要披露非财务信息就完成了尽责义务的时代已一去不返，人权尽责义务的实质有效性正在成为评价企业履行义务行为的核心标准。加之欧盟内部社会组织对加强企业问责的呼声持续高涨、欧盟成为全球供应链治理“排头兵”的动机不断显现，我们可以预见欧盟及其成员国的未来立法将对企业施加更为严格的尽责义务。

2.适用范围不断扩大。从只约束具有“公益实体”特征的大型企业的欧盟《非财务报告指令》、约束特定大型企业及其子公司的英国《现代奴隶制法案》，经由以特定母公司及其子公司、分包商和供应商为规制对象的法国《警惕义务法》、约束所有每年在荷兰市场交易两次以上的企业的《童工尽责义务法》，再到以境内外大型企业和特定高风险中型企业为约束对象的欧盟委员会《企业可持续性尽责指令（提案）》，欧盟及其成员国立法适用范围的扩张趋势十分明显。与此同时，这些立法涉及的管辖事项也从奴役制和强迫劳动逐渐发展到包括人权、环境和可持续发展在内的多元维度。随着以要求企业承担应对气候变化责任为主要诉求的法律诉讼在欧盟成员国迅速发展2See Chiara Macchi, The Climate Change Dimension of Business and Human Rights: The Gradual Consolidation of a Concept of “Climate Due Diligence”, 6 Business and Human Rights Journal 93, 94 (2021).，以降低碳排放、致力碳中和为核心的企业气候尽责义务也已经写入《企业可持续性尽责指令（提案）》中，新兴的气候尽责义务正在成为企业人权尽责立法的最新动向之一。

3.制裁机制逐渐完善。在意识到市场机制作用的局限与社会制裁的乏力后，欧盟及其成员国不断完善企业人权尽责立法对企业违法违规行为的制裁机制。从欧盟层面看，《非财务报告指令》只是笼统地授权成员国依据国内法惩处不履行信息披露义务的企业，欧盟委员会《企业可持续性尽责指令（提案）》不仅明确指出成员国应确保追究违法企业的民事和行政责任、赋予民事责任条款优先强制性规则的法律地位，还规定了欧盟层面可以采取的行政处罚措施，通过双层次、多元化的制裁机制倒逼企业依法履行尽责义务。从成员国立法分析，早期英国立法只能通过申请禁令的方式强制企业履行，法国《警惕义务法》开始建立民事救济任务和行政处罚措施，荷兰《童工尽责义务法》明确规定将追究企业高级管理人员的刑事责任，德国《供应链尽责义务法》则针对企业违反尽责义务的不同情形分层设计制裁措施。这一过程表明企业人权尽责立法的制裁机制日益丰富，违法企业将面临愈加严峻的法律风险。

4.立法实践趋向统一。在法律碎片化问题突出的当下，欧盟企业和社会组织都呼吁欧盟尽早通过立法为企业施加统一的尽责义务。从已有的欧盟及其成员国立法实践中也不难发现欧盟的企业人权尽责立法正逐步走向融合。这一趋势在欧盟各级立法主体对加强企业问责、考虑企业规模、强化政府义务、确保多方参与、畅通救济途径等方面的立场中体现得最为明显。欧盟委员会《企业可持续性尽责指令（提案）》提出的建立“欧盟监管机构网络”也将进一步推动欧盟及其成员国企业人权尽责立法的统一化发展。此外，欧盟委员会已经在2020年7月授权欧洲财务报告咨询小组着手制定适用于所有欧盟企业的欧洲非财务信息披露标准，该标准或将于2022年10月通过审议。1参见欧盟委员会企业可持续性报告专题网站，https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/company-reportingand-auditing/company-reporting/corporate-sustainability-reporting_en。欧盟层面的企业人权尽责立法已经进入欧盟委员会立法提案阶段，欧盟层面统一的“欧盟企业尽责义务指令”或将出台。

四、欧盟及其成员国企业人权尽责立法的经验启示

在企业全球化经营对社会和环境带来的负面影响日益显现的背景下，欧盟及其成员国通过立法为企业施加强制性尽责义务，促进经济社会可持续发展。作为负责任的大国，我国虽然尚未将企业人权尽责纳入立法规划，但中国政府已经明确承诺将促进负责任的商业行为与推动实施企业人权尽责。中国政府在《国家人权行动计划（2021—2025年）》中提出：“促进工商业在对外经贸合作、投资中，遵循《联合国工商业与人权指导原则》，实施人权尽责，履行尊重和促进人权的社会责任。建设性参与联合国工商业与人权条约谈判进程。”1中华人民共和国国务院新闻办公室：《国家人权行动计划（2021—2025年）》，人民出版社2021年版，第60页。“工商业与人权条约”和企业人权尽责立法具有相同的制度目标，即通过对企业施加强制性尽责义务的方式加强企业问责。二者的核心区别在于，条约是以多边协商、集体行动的方式为规范企业经营行为提供全球标准，国内立法则是以保护主义、单边行动的方式用本国标准评价商业行为。2参见李卓伦：《企业人权尽责实施的模式、取向及启示》，载《社会科学论坛》2022年第3期，第132—134页。即便如此，欧盟及其成员国的相关立法实践同样具有参照意义，可以为我国政府建设性地参与国际条约谈判、为“走出去”的中国企业防范合规风险提供有益思路。

（一）对我国政府的启示

从国际形势来看，企业人权尽责立法正在成为新一轮国际制度话语权竞争的焦点，供应链人权问题政治化趋势也日益明显3参见王秀梅、杨采婷：《国际供应链中的人权保护：规则演进及实践进程》，载《社会科学论坛》2022年第3期，第123—125页。。第一，我国政府应当坚持多边主义的立场、坚持以人类命运共同体理念为指引，号召更多国家尤其是广大发展中国家加入条约谈判进程，积极引导各国通过对话协商的方式凝聚共识，以集体行动确保各国政府和全球企业共同且平等地承担责任，避免因为法律碎片化引起的“逐底竞争”和保护主义立法对全球供应链带来的动荡。第二，我国政府可以主张将“共商共建共享”和“以人民为中心”作为“工商业与人权条约”的基本原则，确保各国政府、工商业界、社会组织等利益相关者共同参与规则制定与治理实践，“强调在工商业与人权问题上不同参与者共同而有区别的责任，推动多方合作治理的法治化”4梁晓晖、刘慈：《构建联合国工商业与人权条约的规范路径选择与实现悖论》，载《人权研究》2021年第3期，第26页。，并始终以人民为导向，为受害人提供有效且可获得的救济途径，确保在工商业治理中实现政府规制权、企业发展权、民众救济权的动态平衡。第三，鉴于中小企业是参与“一带一路”建设的主力军，我国政府应当更加积极作为，通过制定“工商业与人权国家行动计划”5我国在工商业与人权领域的实践已经为制定“工商业与人权国家行动计划”奠定了基础。及时制定并颁布“工商业与人权国家行动计划”对我国具有提升监管短板、加强人权保护、参与全球治理、体现大国担当等现实意义。参见张万洪、金怡：《论中国工商业与人权国家行动计划的制定》，载《社会科学论坛》2022年第3期，第99—109页。、发布指导性文件、提供专业性咨询、加大物质性支持等方式帮助我国“走出去”的中小企业提升人权和环境意识、开展尽责管理、降低合规风险。第四，我国政府还可以考虑在优化营商环境的同时，加强对在华外商投资企业的社会责任监管，要求外资企业开展尽责管理来履行社会、人权与环境责任，为国内外企业公平竞争营造政策环境。

（二）对我国企业的启示

“中国企业‘走出去’后在海外投资中面临的人权挑战不仅更为显性化、日常化，而且与中资企业海外人权影响相关的问题更为复杂化，且经常被政治化。”1梁晓晖：《工商业与人权：从法律规制到合作治理》，北京大学出版社2019年版，第195页。在保护主义色彩较为强烈的欧盟及其成员国企业人权尽责立法正式实施后，中国企业面临的人权和环境合规挑战将更为严峻。我国企业有必要重视这一立法趋势并主动应对。第一，中国企业要提升人权与环境保护意识，改变对企业社会责任的传统认知，通过研习相关立法与同行企业良好实践的方式理解履行人权尽责的必要性和可行性。在此基础上我国企业应当改善经营管理理念，培育尊重人权的企业文化，以负责任企业的标准开展经营活动。第二，我国企业要建立和完善合规管理体系，将人权合规视为专项合规计划，通过识别人权风险、配置专门团队、建立专项方案的方式，甚至可以考虑将尽责管理纳入企业合规体系，以规避人权合规风险的方式降低风险成本，提升企业经济绩效与社会表现。第三，联合国为“工商业与人权条约”制定提供了对话协商平台，我国企业应当积极参与国际对话，尤其应当充分利用“联合国工商业与人权论坛”向世界各国和全球企业学习履行人权尽责的良好做法并展示中国企业的实践经验，积极就案文内容进言献策，为“工商业与人权条约”进程贡献中国业界的力量。第四，社会组织在人权尽责立法与实施中具有不可忽视的作用，我国企业可以考虑在制定和实施尽责管理计划的过程中加强与社会组织的合作交流，以此帮助企业了解当地社区的切实需求、运用符合当地习惯的话语表达企业政策、增加企业尽责管理实践的程序合法性，借助社会组织提升我国企业的国际声誉。

五、结语

随着“21世纪的竞争已从企业与企业之间的竞争转变为供应链与供应链之间的竞争”2李维安、李勇建、石丹：《供应链治理理论研究：概念、内涵与规范性分析框架》，载《南开管理评论》2016年第1期，第4页。，企业社会责任也已经成为供应链竞争中的战略因素3参见吴定玉：《供应链企业社会责任管理研究》，载《中国软科学》2013年第2期，第55页。。为了加强企业问责与巩固制度性话语权，欧盟及其成员国率先开展企业人权尽责立法，进一步在全球价值链治理中推广“欧盟价值”，用符合自身利益的人权标准评价企业全球化经营行为。然而，“在人权问题上没有最好，只有更好”1中共中央党史和文献研究院编：《习近平关于尊重和保障人权论述摘编》，中央文献出版社2021年版，第13页。。作为负责任的大国与全球供应链的重要参与者，我国除了鼓励、支持和引导中国企业履行尊重人权的责任以外，还应高度重视这种具有保护主义色彩的立法对我国企业及全球供应链可能带来的负面影响，通过建设性地参与“工商业与人权条约”协商进程的方式，促进形成符合人类共同利益的企业人权尽责国际标准，以此构建更加公平合理有序的国际经济贸易规则体系，建立更加平等均衡的新型全球发展伙伴关系。