基于国土空间规划的国家湿地公园规划体系研究

朱新胜

(国家林业和草原局调查规划设计院，北京 100714)

建立国家湿地公园是开展湿地生态保护、发挥湿地功能的有效途径之一，也是国家履行《湿地公约》的行动之一(廖日红等, 2018)。截止到2020 年底，我国共建设国家湿地公园898 处(含试点公园)，在调动社会力量参与湿地保护，发挥湿地多种功能效益，改善区域生态环境方面取得了一定的成绩。

在全面评估湿地资源的基础上，国家湿地公园规划在科学指导湿地公园建设、合理规划湿地保护修复和合理利用等，以及湿地公园基础设施建设和管理政策的制定中发挥了重要的指导作用。但与此同时，国家湿地公园规划也出现政策法规不健全、与其他层次规划之间的相互衔接不足等一系列问题，导致部分湿地公园规划设计滞后、建设项目雷同，湿地公园重建设、轻管理的现象较为普遍(杨永峰等, 2018)。

随着国家湿地公园建设的推进，社会各界对国家湿地公园规划建设的关注和研究也逐步深入。郑惠(2020)分析了我国湿地保护制度体系的构成，提出在国土空间规划背景下，湿地规划应当对湿地修复的任务和目标、湿地资源环境承载力等内容做出

规定；廖日红(2018)分析我国城区型国家湿地公园规划理论和相关内容，提出国家湿地公园应当按照类别分别管理；吴后建(2016)、宋晴(2021)等认为我国湿地公园建设受政策驱动极为显著，应科学开展湿地公园空间布局，构建我国湿地公园网络体系。

在国土空间规划和国家公园体制新模式下，如何利用规划工具指导和解决国家湿地公园建设中存在的问题，相关研究还存在空缺。本文结合国家湿地公园特点，开展其规划体系研究，以期推进国家湿地公园建设和高质量发展。

1 国家湿地公园规划现状及存在问题

1.1 国家湿地公园发展历程及特点

我国1992 年加入《湿地公约》后，我国湿地的规划利用逐渐进入到国家政策层面。2003 年，原国家林业局会同国家发展改革委、财政部等9 个部门共同编制了《全国湿地保护工程规划(2002－2030年)》，作为我国湿地保护的首个长期规划，提出在湿地保护区之外建设湿地的多用途管理区，开展湿地可持续利用示范工程，为湿地公园的规划建设做出政策指引。

2005 年，《全国湿地保护“十一五”规划》提出在全国示范建设20 多处湿地公园，作为湿地的一种新型保护利用形式，湿地公园首次出现在全国层次规划中。此时国家湿地公园建设正处于起步阶段，但相关规划已包括了植被恢复、栖息地重建、旅游观光等内容。随后全国湿地保护“十二五”规划将湿地公园纳入湿地保护体系，并强调了湿地公园在湿地保护修复和合理利用等方面的作用。

2008 年，《国家湿地公园建设规范》和《国家湿地公园管理办法(试行)》等法规规范的颁布，规定了国家湿地公园基础的建设管理。国家湿地公园规划主体内容应体现对湿地生态系统有效保护以及对湿地的保护与合理利用的示范，并着力于为公众提供开展科普宣教和体验自然的场所。至此，国家湿地公园总体规划的框架基本形成。

“十二五”期间，国家湿地公园进入快速发展阶段。为加强湿地公园规划的管理作用，国家林业局于2010 年颁布《湿地公园总体规划导则》，成为国家湿地公园规划的首个技术导则，对湿地公园总体规划目标、任务、主要内容做出了规定。2018 年，为了与修改后的国家湿地公园管理办法保持一致，对《导则》中规划原则、发展目标、功能分区等内容进行了修订。经过10 年的发展，国家湿地公园规划形成了以总体规划为主体，其他规划并存的局面，部分国家湿地公园也根据自身情况对规划内容、规划深度做出相应的探索。

1.2 国家湿地公园规划存在的问题

1.2.1 规划体系不健全 湿地公园规划理论方法研究处于起步阶段，规划体系不健全，大部分国家湿地公园仅编制了总体规划，或是针对于单个建设项目的实施方案，缺少对区域内国家湿地公园布局的长期性、战略性的规划，以及对湿地公园具体建设的详细规划、专项规划等。从规划内容看，目前湿地公园规划侧重于范围边界、功能分区的划分，但功能分区与项目布局之间相关性不足，部分湿地公园专项规划未开展系统分析和研究。

1.2.2 与其他规划协调不足 国家湿地公园规划在国土空间规划及自然保护地体系规划中的地位相对较弱、内容相对贫乏，其作为公园综合规划的主动引导作用有限。国家湿地公园规划与现行的国土空间规划缺乏有效的相互沟通和影响反馈机制，与国土空间规划内容往往得不到有效的承接。在湿地公园规划、建设过程中，存在用地落实困难的问题(郑惠等, 2020)。

1.2.3 具体管理实施不到位 国家湿地公园试点申报的积极性较高，但由于资金保障不足、管理政策不确定，往往出现配套设施的建设欠账，甚至有个别国家湿地公园虽已挂牌多年，但在后续管理、建设等方面还存在一定程度的“供给短缺”问题(杨永峰等, 2018)，湿地公园管理措施相对滞后。

1.2.4 保障政策不完善 全国各省(自治区或直辖市)都已颁布或出台省级湿地保护修复制度，但关于各自行政区内国家湿地公园规划管理制度出台较少。湿地公园规划与建设往往缺乏组织协调和管理保障，政策支撑不足。湿地公园规划与湿地管理考核的目标责任落实机制尚未建立，规划的指导和约束性得不到有效体现(陶修华等，2021)。

2 融入国土空间规划体系的探索

《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确了自然保护地规划作为国土空间专项规划的基本定位。相较于能源、水利等基础设施类专项规划，湿地公园规划涉及范围广，是对公园范围内各类建设活动的综合部署，具有类似国土空间规划的属性。为保证湿地公园在规划的空间上和建设的过程中得到落实及监管，需要对湿地公园的规划进行梳理和完善，将湿地公园规划内容更加系统地融入到国土空间“总体规划—详细规划—专项规划”的编制体系中，在国土空间规划体系下，探索开展湿地资源管护的有效途径(图1)。

图1 国土空间规划与国家湿地公园规划衔接Fig.1 Connection between territory planning and national wetland park planning

2.1 与国土空间总体规划对接

国土空间总体规划分为国家、省、市、县及乡镇5 级。在国家、省、市层面注重政策性，将区域、流域内国家湿地公园总体规模和发展框架融入到国土空间总体规划当中，强调以湿地保护为目标的国土空间利用指标的确定。湿地资源约束性指标不仅作为湿地公园战略性指导和规模管控要求，也可以深化细化湿地资源要素的保护利用方式(赵智聪等,2019)。在县、乡镇层面，国土空间总体规划主要关注用地规模和空间布局等，国家湿地公园规划应注重确定需要保护的国土空间边界，完成国土空间内生态保护红线的划定和落地，将单个公园的规划内容落实到具体的空间范围上，合理确定湿地公园的规模及建设要求。

2.2 融入国土空间详细规划

国土空间详细规划以总体规划为上位规划，在市县及以下编制，是实施国土空间用途管制、核发项目规划建设许可的法定依据。详细规划通过对具体地块的利用性质和建设强度做出实施性安排，是对总体规划相关要求的进一步落实。湿地公园各项保护恢复及合理利用工程的实施，需要与国土空间详细规划紧密相连。在城镇开发边界内的湿地公园，可结合国土空间详细规划进行编制，将需要建设地区的土地使用、建筑建造、空间环境控制融入国土空间详细规划之中(潘海霞等, 2019)。在城镇开发边界外的湿地公园，可依据自身建设需要，编制湿地公园详细规划，明确指标约束、底线管控和系统指引等方面的要求，作为湿地公园建设工程空间落地的直接依据和指导性文件。

2.3 纳入国土空间专项规划

国土空间专项规划是涉及特定领域空间利用、用地安排的专项性安排，体现国土空间的某项特定功能。湿地公园规划应符合地区的重大战略专项，其内容应纳入同级国土空间规划、空间保护专项规划中，将有关湿地保护修复、合理利用等发展目标、约束性指标和相关设施布局予以落实。

3 规划编制体系的构成

湿地公园规划旨在统筹湿地公园的建设与发展，科学配置湿地资源，合理安排湿地公园各子系统之间的关系。为更好发挥湿地公园的整体效益，需要整合湿地公园不同层次和类型的规划，建立各类规划间上下层次的技术关系以及规划编制与管理的权责关系，从而界定不同规划内容和深度，建立一个整体的、系统的规划体系。

针对当前湿地公园规划体系层次缺位、规划目标难以落实、空间层次管制内容不完善等问题，参考国土空间规划和自然保护地规划编制体系，将国家湿地公园规划体系分为战略规划层、总体规划层、详细规划层和专项规划层4 个层级，各层级之间相互衔接(图2)。

图2 国家湿地公园规划体系Fig.2 The planning system of national wetland park

3.1 战略规划

战略规划是实现湿地公园战略目标的途径、策略与行动措施，是指导制定特定区域、流域内国家湿地公园发展的指导性文件。国家湿地公园战略规划结合国家及省市级的国土空间总体规划进行编制，也可结合生态环境保护、林业发展等专项规划跨行政区域编制。

湿地公园战略规划在对区域或流域内湿地资源管理现状调查和综合评价的基础上，平衡湿地资源保护与开发利用的关系，制定湿地公园的建设目标，提升湿地公园的建设质量和效率，突出湿地公园在保护湿地生态和文化上起到的代表作用，并体现国土空间规划中湿地保护的内涵。

湿地公园战略规划按照编制尺度不同，可分为区域湿地公园发展规划、流域湿地公园发展规划、湿地公园群规划等。规划内容包括区域战略定位分析、建设目标、战略方案选择和战略实施途径等。

3.2 总体规划

在国土空间规划体系下，湿地公园总体规划的重要作用进一步凸显，以法定形式确定下的公园边界、保护利用措施等规划内容，对上承接国土空间规划及自然保护地规划，对下指导湿地公园详细规划和专项规划，是承上启下的关键性阶段(余莉,2020)。

国家湿地公园总体规划统筹各个规划子系统，用于制订单个公园及周边地区湿地资源保护利用的对策与行动，是湿地公园建设和管理的纲领性文件。湿地公园总体规划着重确定以下内容：(1)湿地公园性质、位置和具体范围，提出总体发展目标；(2)湿地公园功能分区，提出分区建设指引，明确各类湿地特色(吕慧芬等; 2016)；(3)重要湿地管护措施，解决湿地公园内部湿地系统的结构、布局，明确保护与修复措施；(4)湿地资源合理利用方式，设置必备的科普宣教设施和可持续利用示范项目；(5)市政、交通、电力电信等基础设施建设，与县级国土空间规划中近期建设规划对接，明确近期优先要进行建设的项目。

总体规划应提交规划文本、图件。规划文本对规划编制的背景、目标和主要内容进行说明，应以章节的方式、简明扼要地直接表述，体现规划的指导性和可操作性。规划图件包括公园资源现状图、范围分区图、总体布局图和分期建设图等。

3.3 详细规划

国家湿地公园详细规划量化了规划区域内各项用地控制指标和建设管控强度，在总体规划确定用地布局的基础上，细分公园特定对象的空间建设要求和资源利用强度(表1)。详细规划编制的核心目标是落实总体规划的规划意图，并指导实际项目设计、实施，是对公园建设质量产生直接影响的规划阶段。

表1 国家湿地公园详细规划控制指标Table 1 The index system of national wetland park detailed planning

针对当前湿地公园规划实施性较弱、规划目标难以向下传递等问题，通过详细规划建立逐级传递的控制体系，实现从“目标”到“指标”的分解与落实，真正将总体规划阶段明确的目标任务、重要的工程措施进行落实，并提出管控要求(尹燕妮,2016)。同时，应建立详细规划与总体规划之间的评估、反馈机制，起到一种相互校核的作用。湿地公园详细规划可以指导初步设计及施工图。

详细规划技术文件包括说明书和规划图纸，内容一般包括湿地公园建设条件分析和公园平面布局，以及功能区、竖向地形、地块控制指标等。

3.4 专项规划

湿地公园专项规划服从总体规划，基于总体规划提出的资源保护或利用需求，在专项系统中进一步细化落实，并对特定区域、特定领域作出专门的空间保护利用安排。专项规划是湿地公园生物多样性保护、湿地生态修复、科普宣教等重点领域工作的展开、深化和具体化，是分专业的湿地公园规划。

湿地公园专项规划与详细规划之间的衔接传导主要体现在控制指标与空间要求的整合。专项规划内容需符合详细规划确定的控制指标，也可通过对专项资源的配置引导，对详细规划做出具体指引。

专项规划结构一般分为前期分析、规划内容和具体措施三大部分，规划内容要体现本领域的特点，提出战略定位、目标指标，对建设工程、支撑体系等内容做出具体的项目安排。

4 国家湿地公园规划管理体制

4.1 规划编制的管理体制

明确国家湿地公园各层次规划的审批主体和编制、修改的技术流程，构建国家湿地公园规划管理制度。国家湿地公园战略规划由国家、省、市自然资源部门组织编制，报同级人民政府审批。国家湿地公园总体规划由所在市、县自然资源部门组织编制，报同级人民政府审批。国家湿地公园详细规划、相关专项规划可结合实际选择编制主体和编制类型，报国家湿地公园主管部门审批。编制国家湿地公园规划，应进行科学论证，并广泛征求有关部门、专家和公众意见，确保规划的科学性和可行性。

4.2 规划实施的管理体制

规划作为国家湿地公园管理的依据，在实施的过程中，湿地公园主管部门应参与到整个建设过程中，加强对湿地公园建设的监督。任何单位和个人都有权向国家湿地公园主管部门举报违反规划的行为。

经批准的湿地公园范围、功能区等刚性内容不得擅自修改。确实需要对范围及功能区进行修改的，由所在国家湿地公园主管部门组织编制调整方案，报国家林业和草原局审批。对经批准的国家湿地公园规划中建设项目布局进行修改的，报国家公园主管部门审核，并报总体规划审批部门批准，任何机构和个人不得违反国家湿地公园规划审批各类建设活动。

此外，根据《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》的要求，国家湿地公园主管部门应当加强对国家公园规划实施的监管力度和监管能力，针对已经批准实施的规划，国家湿地公园主管部门应当定期对规划实施情况进行评估，动态调整规划实施进度。

为使国家湿地公园规划能够具体落实，可根据实际情况编制年度实施计划。年度实施计划依据湿地公园规划编制，列出湿地保护利用年度项目清单，明确项目规模、投资预算，具体落实湿地公园规划任务。

5 结语

国家湿地公园建设是生态文明建设的一项重要工程，近年来国家湿地公园在湿地保护方面取得了一定的成效，但建设中存在的问题也逐渐显现。为了发挥国家湿地公园的整体效益，需要形成一个系统的规划编制体系和规划管理体系，用于指导国家湿地公园各项规划中的管理工作。目前国家湿地公园已从“增量时代”转向“存量时代”，对于如何更好地从规划角度增加湿地公园建设的科学性，有待国内学者们进一步深入研究，以期为湿地公园建设规划提供策略，科学指导国家湿地公园的建设管理。