中国—东盟公共安全治理警务合作制度困境的理论分析与解决路径

周 俊

（广西警察学院，广西 南宁 530023）

自2013年以来，习近平总书记多次提到安全问题的跨国性、联动性和多样性。“各国可谓安危与共、唇齿相依，没有哪个国家能够置身事外而独善其身，也没有哪个国家可以包打天下来实现所谓的绝对安全。”［1］伴随着“中国—东盟命运共同体”倡议的深入，中国与东盟国家的公共安全治理警务合作也逐步推进。公共安全治理产生的关键因素在于问题所处环境的复杂性和问题的不确定性，以及资源环境中各要素之间的相互依赖，尤其是多元主体共同关心的棘手问题成为了公共安全治理发生的一个重要条件。［2］制度作为公共安全治理的基石，设定了治理的基本规则和规范，为整个公共安全合作过程提供制度上的保证，在规范和约束合作行为上发挥着重要作用。［3］由于受到政治制度、经济发展水平以及文化宗教等因素差异性的影响，当前中国与东盟国家在公共安全治理警务合作制度层面还存在诸多困境。因此，有必要从理论层面对公共安全治理警务合作制度困境进行分析，探求解决困境的思路和方法，为公共安全合作治理警务合作的有效实施提供制度保障。

一、中国—东盟公共安全治理警务合作制度层面的理论分析

目前国内外学者根据不同的领域和维度构建了不同的合作治理理论模型，在这些模型中，彼得·史密斯·瑞恩（Peter Smith Ring）和安德鲁·H·范德文（Andrew H.VAN DE VEN）等的过程合作治理理论模型为公共安全治理警务合作制度的建立与完善提供了一个非常有价值的分析框架（如图1）。在此模型中，合作过程并非是一个线性关系，而是一个“谈判——承诺——执行”迭代和循环往复的过程。通过谈判，合作者能够通过正式或非正式的法律形式，如口头承诺、人际关系、心理契约、协议和承诺等将所谈判的内容确定下来，为后期政策执行提供制度保障。如若承诺没有以合理方式得以执行，那么参与者将通过重新谈判或协商增加相应的协议或条款来保证或减少合作中的损失，采取纠正措施，保证合作顺利有效的进行，增加的合作协议或条款则是对原有协议或条款的补充，而非替代。原有协议或条款仍然具有法律效力，整个合作是一个不断修订和完善且不断循环往复的谈判过程，由一系列的谈判、承诺和执行阶段所组成。［4］如图1所示：

图1 过程合作治理模型

首先，在谈判阶段，面对共同关注的问题，双方在合作上存在不确定性，可能通过正式谈判或非正式的说服、辩论来讨价还价，以此获得对自己更有利的条件或程序。谈判过程是各方反复进行的谈判、说服和辩论的过程。正式谈判与非正式谈判这一过程是为了给合作伙伴以信任感，尽可能兼顾各方利益，做到效率和公平。效率和公平贯穿合作治理的每一个阶段，所以在谈判过程中，正式或非正式谈判都需兼顾公平和公正性。［5］在中国—东盟公共安全治理警务合作中，各国无论在政治体制还是法治理念上都存在较大差异。对合作双方而言，能否形成统一的安全合作观念和意识将直接影响到警务合作的实现与否及实现程度。为此，通过谈判，寻求符合中国—东盟各国共同安全的安全观成为制定规则制度的思想基础。

其次，在承诺阶段，合作各方已经就未来的合作议题达成了一致的意向，在合作的条款、规则和义务上达成了共识，治理的结构和合作的条款已经建立。在此过程中，虽然会存在着一些非正式的口头承诺或口头协定，但是为了确保双方合作意向落到实处，规避可能存在的信任风险或法律障碍，往往需要通过以正式法律或条款的形式加以确定，否则在执行过程中会出现一些不确定因素而影响合作的实现。［6］中国—东盟公共安全治理警务合作目前已经形成了一系列正式的法律制度，主要包括两个层面，一是与警务合作相关的国内法律制度，二是中国与东盟各国共同制定的国际法律制度。两者相辅相成，共同构成中国—东盟公共安全治理警务合作的法律依据和行为规则。各国立法机关和政府根据国情和公共安全形势需要，在协同其他国家制定各种制度规则的同时，制定出符合参与国共同利益需求的公共安全治理警务合作相关法律、政策和制度。同时，根据环境和形势的变化，逐步对现有法律制度进行合理修改和补充完善，从法律层面进一步拓展警务合作范围和规范合作程序，形成中国—东盟警务合作治理常态化机制。

最后，在执行阶段，合作各方按照协议所规定的条款和行为准则行事，履行承诺和执行协议规则，减少在执行过程中可能出现的一些不确定因素。各方可以通过组织角色或个人互动执行任务，但是在实际执行过程中往往倾向于通过与自己熟悉的个人进行互动而非组织赋予的角色来执行任务，即各方可能会越来越多地开始依赖人际关系，而不是组织角色间的关系。［7］中国—东盟公共安全治理警务合作是多元主体的跨域治理，要充分发挥各主体在执行中的作用，就需要明确各主体在整个执行过程中的职责分工，对警务合作具体流程作出明确规定，避免出现相互推诿或任务重叠等现象，真正把政策落到实处，实现公共安全有效治理。

二、中国—东盟公共安全治理警务合作制度困境的表现

从制度层面来看，制度理论侧重合作治理中的制度环境因素，主要包括所处的社会环境、政治制度，法律和司法制度，文化和意识形态等。［8］在中国—东盟公共安全治理警务合作实践中，国际组织、以警察机构为主导的政府公共安全治理体系、非政府组织和社会公众等多元主体为了解决跨国公共安全难题，需要建立伙伴关系，综合运用法律规章、行业规范、对话协商等治理工具方式解决共同面对的治理难题。［9］而当前中国—东盟公共安全治理警务合作制度层面存在国际制度体系的缺失、国家法律之间的冲突以及合作治理长效机制的缺乏等问题。

（一）国际制度体系的缺失

跨国公共安全问题的治理，离不开国际制度在其中发挥的作用。［10］完善的国际制度能够为各国应对跨国公共安全问题提供一个良好的解决渠道和平台。中国—东盟公共安全治理警务合作中适用的国际制度，包括我国承认、参加或签订的与中国—东盟公共安全治理警务合作有关的国际惯例、国际公约、条约和协定等。在与东盟国家进行警务合作中，除遵守我国的法律制度外，还需遵守我国作为参与国的国际专业组织制定的国际公约、我国与东盟国家所签订的协定等。目前，我国与东盟国家公共安全治理警务合作主要通过签署国际公约、区域性多边协议和双边协议等方式进行。

国际公约是一种国际性协议，在参加、签订或承认该公约的国家中普遍适用。但适用于中国—东盟公共安全治理警务合作的国际公约有严格的条件规定，需符合两方面条件，一是该公约必须是中国以及东盟各国加入或者缔约，二是该公约的内容必须与中国—东盟公共安全治理警务合作相关。而且国际公约也并非所有条款都适用于参与公共安全治理警务合作的国家，一些国家可以根据本国实际情况对保留条款进行声明。所以目前国际公约都只是对中国—东盟公共安全治理警务合作方向上的规范和引导，实际操作性不强。双边或多边协议是当前中国—东盟最为普遍的警务合作模式，用来解决涉及到两国或多国之间的公共安全问题。但是这些协议多数均以书面协议、口头协议或会议的形式得以确定，且多为模糊的原则性约定，没有形成具体的法律规章制度，具体实施性不强，法律效力不高。以至于在后续的实际执行过程中，往往缺乏合作施行的具体执行途径，导致警务合作搁浅。［11］虽然中国与东盟国家签署了《中国与东盟关于非传统安全领域合作联合宣言》《关于加强东盟与中日韩首都警察局合作的北京宣言》，以及中国、东盟各国与联合国禁毒署签订的共同打击非法生产、贩运和使用毒品的《中华人民共和国政府和东南亚国家联盟成员国政府非传统安全领域合作谅解备忘录》等。［12］但是这些协议建立在各国共同意愿的基础之上，并非是一国的主权行为，不具备国内法的强制执行力，在实际执行过程中不能适用于所有国家，具有较大局限性。总体来看，中国—东盟签署的公共安全治理警务合作的条约十分有限，合作范围相对较窄。而且制定和签署的有关协议所涉及到的司法冲突问题尚未能得到有效解决，如对政治犯的引渡问题等，这对于政策的延续性和法律效力的持续性都产生了不利影响，也阻碍了后续政策的相继出台和法律补充。总之，由于国际制度体系的缺失，中国与东盟国家公共安全治理警务合作在很多方面仍然没有达成共识，停留在浅表呼吁阶段，权威的国际法规和法律体系仍然十分匮乏，严重阻碍了中国—东盟公共安全治理警务合作的进程。

（二）不同国家法律之间的冲突

中国—东盟公共安全治理警务合作是一个复杂的过程，主要以双边或多边合作为主，合作过程具有明显的双重性，即在依照本国法律制度和规章的同时，必须同时遵守国际法律、法规和章程来规范相互间的合作，实现两者的协调与统一。但是，中国与东盟国家的国体与政体不同，各国相应的立法体系也不尽相同，不同法系导致中国与东盟国家在司法程序上也存在着较大的差异，在法律内容上甚至出现偏差和相互背离现象，国家之间互不相容的法律体系削弱了国家之间合作的连续性和系统性，由此导致警务合作过程中产生法律上的冲突和矛盾，致使合作意向与共识难以顺利达成。这些都阻碍了公共安全治理警务合作一体化进程，成为制约中国—东盟警务合作的瓶颈。

就我国而言，目前关于中国—东盟公共安全治理警务合作的法律体系是在根本法《中华人民共和国宪法》关于在中国境内外国人、在国外中国公民的合法权益保障和基本法律中专门适用于处理涉外公共安全事务的法律基础上建立起来的。比较典型的有两种，一种是综合性法律法规中部分涉及安全执法合作的内容，例如《中华人民共和国刑法》第6条、第7条、第8条、第9条、第10条、第11条等对我国公安机关及其他司法机关处理涉外案件的管辖权限作出了规定。《中华人民共和国刑事诉讼法》第17条、第18条对普遍管辖原则和处理涉外案件以及开展国际刑事司法协助作出了规定。［13］另一种是对于公共安全治理警务合作的专门性法律法规，例如《中华人民共和国引渡法》《中华人民共和国反恐怖主义法》等对我国在国际上开展引渡和打击恐怖活动等提供了一定的指导。总体来说，不管是根本法或基本法亦或是直接关于公共安全治理警务合作的法律法规，总体呈现碎片化趋势，并未形成一个较为完整的法律体系。且其规定都过于宽泛和笼统，对合作具体细节均没有做出操作性的详细规定，与国际法衔接不足。比如就目前而言，恐怖主义成为威胁公共安全最主要的因素，打击恐怖主义成为维护公共安全的重要手段之一。但是由于意识形态的差异以及不同国家对恐怖主义的认识和理解的偏差，有些国家没有将恐怖主义作为一项单独的罪名，导致在打击恐怖主义过程中困难重重。国家之间的法律矛盾和冲突往往导致很多具体的警务合作无法正常进行。再如由于中国与东盟国家对赌博的认知不同，在共同打击跨境赌博的行动上存在较大的困难。当实体赌场或者网络赌场出现在一个赌博合法化的国家时，想要获取他们的支持和提供相应的证据非常艰难。如缅甸政府在靠近云南省德宏州陇川县的克钦武装统治区迈扎央、靠近云南省临沧市南伞镇的掸邦第一特区果敢、靠近云南省西双版纳打洛镇的掸邦第四特区勐拉、靠近云南省瑞丽市姐告口岸的木姐市都实行赌博合法化的国家或地方政策。［14］这些地方的赌博合法化给中国—东盟打击网络赌博、维护公共安全带来了极大的阻碍。

（三）合作治理长效机制的匮乏

中国—东盟公共安全治理警务合作无论在法律依据还是在合作协议上多数都没有形成长效机制。许多协议和规定都是在公共安全事件发生以后针对这一事件临时采取补救措施，合作结束以后任务终止，缺乏对事件的分析和经验总结，致使前期的合作成果难以得到有效维护，无法给后续合作提供有价值的参考，没有形成此类事件的长效机制。重复劳动增加了合作的成本，拉长了解决问题的时间，降低了合作的效率，无形中也增加了此类事件再次发生所带来的安全风险。

在公共安全治理警务合作进程中，由于外界环境变化或合作过程本身出现的问题，合作各方会产生一些误解和冲突。这些问题无法避免，但各方可以就出现的一些新问题或新情况进行重新商讨和谈判，还可以建立新的补充协议，来解决合作过程中出现的新问题，有针对性地提出解决方案。但是需要保证原来所签订的合同或条款仍然有效，通过这种方式能够保证合作的持续性和有效性。［15］然而目前在中国—东盟公共安全治理警务合作领域，仍然是以事件为主导，在危害事件发生给人们造成伤害以后临时就这一事件所进行的警务合作，多数是通过磋商或协商会议的形式进行。警务合作长效机制的缺乏导致许多前期准备工作被不断重复，在法律实施上暴露出水平低、效力弱、难治本的缺陷，难以形成操作层面的综合性规范，往往使合作流于形式。［16］首先，警务合作各方领导人都能认识到公共安全事件的危害性，能够达成合作共识，通过协商谈判把这种认识由国内层面上升到国际层面，形成合作。这一过程从信息的传递到会议的磋商，拉长了案件办理的时间，错失了获取证据和有效处置的最佳时机。其次，以危害公共安全事件为主导的一事一议的警务合作方式造成了时间的拖延和解决问题的滞后性，增加了警务合作的成本。没有从根源上对每一个危害事件进行深刻剖析，找出问题产生的根本原因及影响因素并对其加以系统分析和总结，导致警务长效机制缺乏，影响了中国—东盟公共安全治理警务合作的效率和进程。

三、中国—东盟公共安全治理警务合作制度困境的解决路径

警务合作制度不论是在合作之初，还是在具体合作过程中以及合作结果的发生阶段都发挥着重要作用。［17］制度是警务合作的核心因子，缺乏相应的制度和法律依据会导致警务合作基础的缺失。因此，建立层次分明、兼容性强的警务合作制度体系是实现中国—东盟公共安全治理的基石。

（一）把“互信、互利、平等、协作”新安全观作为中国—东盟警务合作制度的主线

在国家之间的合作过程中，制度通常是围绕行为者预期趋同的一系列含蓄的或者明确的原则、规范、规则和决策程序。［18］中国—东盟公共安全治理警务合作的制度体系以各国在合作过程中所获取的公共安全利益需求这一内在动力作为构建基础。安全共同体理论认为共同意识和共同观念会对政治安全一体化产生作用，建构主义理论把由观念作用的同质性作为影响公共安全共同体集体身份的变量之一。［19］从积极角度来看，形成相互依存的共同观念和共同意识是安全合作制度化的前提条件之一。国际机制的创设是权力配置状况以及盛行的期望和实践等因素综合作用的结果。［20］在规则制定中，观念和意识因素对制度合作机制的整体安排与运行发挥着重要作用。安全观是一个国家对其自身安全利益及其在国际上所应承担的义务和所应享受权利的认识，是对其所处安全环境的判断，同时也是对其应对威胁与挑战所要采取措施的政策宣言。［21］在特定时代背景下，安全观是各国家处理本国安全问题和应对国际安全问题的一种战略思想，在公共安全治理合作实践中具有直接指导意义。“要坚持互信、互利、平等、协作的新安全观，倡导全面安全、共同安全、合作安全理念，推进同周边国家的安全合作，主动参与区域和次区域安全合作，深化有关合作机制，增进战略互信。”［22］新安全观强调了共同安全理念，要求在维护各国共同利益尤其是公共安全领域利益基础上，彼此之间相互尊重和信任，通过谈判、对话和多领域交往寻求共同安全。

一是要加强警务合作的制度互信。自1991年我国与东盟建立对话关系以来，影响区域发展的各种非传统安全问题日益凸显。虽然各国对于安全合作达成了多项共识，但要上升到制度层面来解决这些问题，往往会涉及来自政府、社会各利益团体等各方面的利益博弈。而利益相关者之间建立信任是合作治理的起点，合作的过程不仅是一个协商的过程，也是一个利益相关者之间建立信任的过程。［23］无论是在制度框架的搭建、具体条文的细化，还是制度的施行，都要对参与国在促成合作和维护他国权益上予以充分信任，才能确保制度的可操作性，避免变成一纸空文。

二是要深化警务合作的制度互利。利益是人们进行一切政策活动最直接关心的问题。马克思指出：“人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关。”［24］各国通过警务合作所获得的利益与经济合作有所不同。经济合作获取的利益相对而言容易衡量，而各国在警务合作中所获取的利益难以量化。因此，在制定国际规章制度时应充分尊重参与国的合法权益，考虑相关条款对合作各方的利益均衡性。在《联合国宪章》以及相关国际关系准则基础上，本着合作共赢的理念，制定中国—东盟公共安全治理警务合作的制度规范。

三是强化警务合作的制度平等。平等是我国处理国际关系的基本准则，无论国家政治意识形态是否一致，国家经济发展是否存在差距，我国都一视同仁。在制定中国—东盟公共安全治理警务合作制度规则时也要秉承这个准则，避免出现主体权益的区别对待。在制度的制定上，给与所有参与国充分的话语权，制度内容要对参与国的权利和义务全覆盖；在制度实施过程中，要让合作各国均享有从警务合作中获取利益的平等性。

四是加强警务合作的制度协作。协作是中国—东盟公共安全治理警务合作制度能够落到实处的保障。中国—东盟警务合作的产生和发展是为了解决参与国在共同治理跨域公共安全问题的共同诉求，在规则制度的制定及执行上强调协作的重要性。明确参与国的合作主体、内容和方式，在保证共同利益的基础上对规则的制定有所让步，达成警务制度层面的合作。

（二）完善和充实中国—东盟警务合作的国内法律制度架构

在当前国际形势下，为了更好支撑我国与东盟国家的警务合作，应在《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国刑事诉讼法》和专门性法律制度《中华人民共和国反恐怖主义法》《中华人民共和国禁毒法》《中华人民共和国引渡法》《中华人民共和国外国人入境出境管理法》等基础上完善以下两方面的法律制度。

一是增加在公共安全领域法律制度中有关国际合作方面的法律规定。相关法律可以借鉴《中华人民共和国反恐怖主义法》第七章中对公共安全国际合作的具体做法，即对国际合作的原则、内容、程序等具体实施办法给与明确规定，与国际法律制度相衔接，以适应当前公共安全问题全球化的形势需要。

二是增加对于境外中国人权益保障的法律制度。伴随着我国对外交往日益增多，中国人出国求学、旅游、务工以及航行作业等活动过程中遭受侵害概率也随之增大，“湄公河惨案”就是其中一个典型案例。目前我国维护境外中国人的法律制度十分匮乏，《中华人民共和国宪法》也仅提到了保护我国华侨的权益，应该在此基础上从国内法律制度入手，通过制定法律制度或增加法条，保障境外中国人的合法权益，维护公共安全。

（三）拓展和深化中国—东盟警务合作的国际制度体系

随着中国—东盟警务合作的深入，我国加入的国际公约以及与东盟国家签订的合作条约逐步增多。要更好维护中国—东盟公共安全，需要不断细化和完善相关的国际规章制度，形成良好的法律制度体系。

一是完善国际警务合作制度的规范性。制度是能够解释政治行为体的政治行为和自身权利，并定义和维护其利益的标准运作程序和结构的集合。［25］扩展到国际维度，国际制度则是指在国际关系中各国政府一致达成的与特定相关问题联系的带有明确规则的制度。［26］国际制度是一种规范性安排，不同层面的国际制度具有不同效力。目前我国与东盟国家警务合作主要是以口头或者书面协议形式来确定，正式规则章程较少。这不仅影响到合作的法律效力，也影响了政策延续性，不利于规则的稳定性以及后续补充。［27］因此，在制定国际制度时要对实际问题进行区分，需要长期稳定合作的公共安全问题应当签订较高级别的协议，以保证合作的长期性和延续性；对于一些突发性或短期内能够解决的公共安全问题则可签订一些更具灵活性的口头或书面协议，以便更快捷解决问题。

二是推进国际警务合作制度的开放性。安全机制应该是开放的，如果一个多边性质安全机制不吸纳甚至排斥关键性成员的参与，就难以成为健全、成功的机制。［28］开放性对于公共安全领域国际制度的制定具有重要意义。安全问题具有典型的此消彼长特性，在国际警务合作中如果一个关键性国家不参与共同解决某个跨国公共安全问题，很可能会导致其他国家的努力功亏一篑。例如毒品原植物种植问题在东南亚地区难以遏制，与东南亚各国在毒品问题理念和打击力度上的偏差有关。因此，中国—东盟公共安全合作治理警务合作就要坚持开放性原则，以制度推进国际警务合作，共同治理公共安全难题。

三是加强国际警务合作制度的稳定性。新自由制度主义代表人物基欧汉认为，为了更好地理解合作与倾轧现象，我们需要探讨国际制度的来源与性质，以及制度如何改变。制度是指规定行为的职责、限制行动以及影响行为者期望的持久的互为联系的一组正式或非正式的规则。［29］警务合作制度一经制定，就必须具有相对稳定性。制度是在其所制约各行为主体之间可预期的稳定行为规范，必须要在警务合作过程中确保各主体能够按规则所框定的要求行事，不能随意改变规则，更不能在每次共同行动时重新商议和建立行动规则，扰乱警务合作秩序。

（四）构建中国—东盟警务合作长效机制

在各种不安全因素的不断增长下，各种公共安全问题层出不穷。需要中国与东盟国家不断提高公共安全风险防范意识，在公共安全治理警务合作中形成高效稳定的长效机制，实现公共安全合作的有效治理。

一是完善警务合作信息共享机制。信息主导警务的理念足见信息在中国—东盟公共安全治理警务合作中的重要作用和地位。首先，信息共享的前提是中国—东盟合作各方对彼此有足够的信任，对警务合作的重要性达成共识，愿意进行信息的传递与共享，这是中国—东盟警务合作的第一步。其次，要平衡中国—东盟警务合作各方的利益。合作各方会预先考量和平衡合作的利益所得。这时就需要各方努力寻找利益的共同增长点，达到利益的平衡，实现合作共赢。最后，要建立一个运转高效的中国—东盟警务合作信息共享平台，把各种威胁到公共安全的数据分门别类整合到警务信息平台中，形成一个庞大的警务数据体系，以便及时获取最新的警务信息数据并进行分析研判，获得最准确的情报信息，为维护中国—东盟公共安全提供强大的信息支撑。

二是完善反恐、禁毒、电信诈骗等重点领域的公共安全治理警务合作机制。首先，通过在中国—东盟建立公共安全治理警务合作常设机构，专门负责协调和解决涉及各方公共安全的事件。对以往不同类型的威胁公共安全的事件分别进行汇总、分析和研判，在此基础上制定出针对不同种类的公共安全事件处置制度，形成一套各方认可的警务合作制度体系，以便今后发生类似事件能够做到有章可循。其次，实行定期警务会谈制度，各方就目前所关注的威胁公共安全的重点问题进行积极会晤，以便及时了解相关的信息，对未来可能发生的危害公共安全事件进行科学的预判，采取相应措施进行积极防御，由事后的被动应付转变为事前的积极防范，尽可能防止此类事件的发生，构建常态化、体系化的公共安全治理警务合作机制。