农村供水服务组织制度创新： 从政府包揽到公司治理的战略选择

罗 浩

（新疆水利科技推广总站，乌鲁木齐 830000）

1 引言

农村供水工程是涉及农村公共服务均等化的重要内容， 农村供水服务的质量水平直接影响农村居民生活的满意度、幸福感[1]。 2005—2006 年国务院先后批准实施《2005—2006 年农村饮水安全应急工程规划》、《全国农村饮水安全工程 “十一五”规划》，2012 年国务院审议通过《全国农村饮水安全工程“十二五”规划》，要求累计解决5.2 亿农村人口饮水问题[2]。2019 年水利部提出农村饮水安全工程要“建得好”“改得好”“管得好”，梯次推进农村饮水安全巩固提升。 农村饮水安全是脱贫攻坚实现“两不愁、三保障”的一项重要考核指标，2018 年底新疆累计建成各类农村集中式供水水厂1 688 座（千吨万人水厂361 座），年均供水量4.6亿m3。农村供水服务的基础在于工程，关键在于供水服务组织的运行管理。2015 年水利部发布《关于进一步加强农村饮水安全工程运行管护工作的指导意见》，强调了农村饮水安全工程运行管理存在的突出问题，要求落实“三个责任”、“三项制度”，从而确保农村饮水安全工程长效运行。 但长期以来， 各地农村供水主要采用政府垂直管理或事业管理的模式， 对农村供水管理组织的经营自主权形成约束， 传统的行政管理方式难以从制度上形成激励，影响农村供水公共服务效率。 农村供水服务组织公司化是缓解当前农村饮水供需矛盾的重要路径， 对农村供水服务组织绩效管理具有明显提升作用。

2 新疆农村供水工程建设与管理基本情况分析

2.1 新疆农村供水工程发展历程

按照国家农村饮水发展进程安排， 新疆自20世纪80 年代开始了农村饮水改水工作，以解决农村人口饮水困难问题，经历了四个发展阶段，即防病改水起步阶段、集中饮水解困阶段、农村饮水安全建设阶段、农村饮水安全巩固提升改造阶段。 农村饮水安全管理主要分为三个层次， 一是宏观调控， 由国务院对全国农村饮水安全管理工作进行顶层设计；二是区域治理，新疆结合自身实际确定农村饮水安全工程管理目标，三是专项行动，细化问题、破解难题、标准升级，围绕全面建成小康社会总体目标，综合采取改造、配套、升级、联网等方式，辅以新建措施，进一步提高农村集中供水率、自来水普及率、水质达标率、供水保证率和工程运行管理水平；建立“从源头到龙头”的农村饮水安全工程建设和运行管护体系， 促进农村经济社会全面、协调和可持续发展，见表1。

表1 农村饮水安全工程发展阶段目标

工程技术的科学性与合理性对农村饮水安全工程运行管理具有重要作用， 影响农村饮水安全工程的实际运行效益。 农村饮水安全工程技术发展包括农村饮水安全工程规划技术、 工程材料技术、施工技术、水处理技术、运行维护技术以及信息化管理技术等技术的应用[3]，具体可以分为三个阶段，一是传统技术发展阶段（1980—2004 年），二是技术快速发展阶段（2005—2015 年），三是现代科技应用阶段（2016—2020 年），见图1。

图1 农村饮水安全工程技术发展进程

2.2 新疆农村供水工程建设情况

1994 年改水防病和农村饮水安全工程启动实施以来， 新疆农村饮水安全工程已累计投资122亿元，铺设各类输配水管道20 万km，建成各类集中式供水工程1 500 余处，工程覆盖人口1 335 万人， 占农村总人口的97%， 农村自来水普及率达80%， 集中供水率达85%， 供水保证率达88%。2017 年新疆农村集中式供水工程按照供水规模划分，小型供水工程630 处（W＜200m3/d），中型供水工程531 处（200m3/d≤W≤1 000m3/d），大型（规模化）供水工程402 处（W＞1 000m3/d）。 集中式供水工程规模分布是以小型供水工程为主，占比40%，中型供水工程占比34%，大型供水工程（规模化供水工程）占比26%。 根据《新疆统计年鉴》显示，2019 年建设各类农村集中式饮水工程共1 417处，其中城镇管网延伸工程50 处，联村供水工程261 处，单村供水工程542 处，千人以下工程564处，见图2。

图2 新疆农村饮水安全工程数量结构情况

2.3 新疆农村供水工程管理模式

农村饮水安全工程运行管理具有非营利性质，农村供水服务又属于公共产品供给范畴[4]，农村饮水安全工程“怎么管”“谁来管”“管什么”是重点。 根据各地水利工程设施管理规定，农村饮用水工程建成后设立供水管理总站作为统一管理的专门机构，为行政主管部门，负责组织研究、制定工程管理使用的政策规定和规章制度。 2015 年以来农村供水站陆续更名为农村饮水安全工程管理站，农村饮水安全工程管理站具有独立法人性质，管理上实行事业管理。2019 年发布《水利部关于建立农村饮水安全管理责任体系的通知》（水农〔2019〕2 号）， 重点解决农村饮水安全管理工作的问题， 明确了农村饮水安全工程运行管理主体为供水单位，地方政府负主体责任，水行政部门负行业监管责任。 即实现市、县级供水总站、乡镇供水站、村级供水服务站“三级联动”管理，由供水总站对农村饮水安全管理站进行全面管理， 当前多数农村饮水安全工程采用事业单位垂直管理， 见图3。

图3 农村供水事业单位垂直管理模式

市、 县农村饮水安全工程公司化集中管理模式成为当前农村供水行业发展趋势， 尤其是以水务集团形式出现的打包式管理， 解决了传统农村供水行政事业管理效率不足的问题。 新疆库车市、和硕县先后对农村供水服务制度进行改革， 成立市、县国资委为资本管理主体的国有企业，即成立水务公司对供水进行管理，见图4。

图4 农村供水服务公司治理模式

3 农村供水服务政府包揽到公司治理战略选择内在逻辑

农村供水服务政府包揽向公司治理战略性转变，从根本上来讲是制度的变迁。 根据制度变迁理论，农村供水服务组织的制度变迁主要受到两方面因素的影响，一是诱致性因素，二是强制性因素。从诱致性因素角度分析，理性选择制度主体学派通常认为外部环境是组织制度变革的初始条件[5]。 因此研究农村供水服务组织变革应当结合农村供水服务发展阶段进行分析， 融入农村供水服务的历史情境， 农村供水从防病改水起步阶段到农村饮水安全工程巩固提升已经历经了四个阶段， 农村供水技术从传统取水技术已经向现代化信息技术转变， 但农村供水服务的管理模式改革仍处于初级阶段，从外部环境变化角度来看，农村供水服务组织制度改革势在必行。 同时农村供水服务组织制度变迁过程也是利益调整的过程， 当前部分地区农村供水服务制度处于非均衡状态， 即农村供水服务制度供给难以满足制度供给需求。 非均衡状态下为实现资源的有效配置， 不得不转换服务组织制度[6]。 其中，限制农村供水服务组织制度变迁的重要因素是成本与收益因素。 制度变迁实现的条件是收益大于成本， 成本包括经济成本与非经济成本[7]。 由于农村供水服务为公共产品服务，农村供水服务组织会受到强制性变迁因素的影响。强制性变迁通常由国家进行推动[8]，在农村供水服务过程中供水质量标准提高以及集中供水目标的提出，都会导致农村供水服务组织发生制度变迁，见图5。

图5 农村供水服务政府包揽到公司治理战略选择理论逻辑

4 农村供水服务制度创新实践——库车、和硕两地案例

4.1 库车市、和硕县农村供水服务管理案例

案例1：库车惠源农村供水有限公司案例

库车惠源农村供水有限公司是原库车市农村供水总站。农村供水总站改制的单位。库车市农村供水总站成立于2005 年（隶属水利局准公益自负盈亏农村供水企业）。2015 年1 月更名为农村饮水安全管理站，机构级别副科级。2017 年8 月农村供水总站整体划转库车水务投资集团有限公司。 库车惠源农村供水有限公司2017 年10 月17 日正式注册成立，公司注册资本金5 000 万元，出资公司3 家（库车水务投资集团有限公司占股60%，库车城市建设投资（集团）有限公司占股20%，库车障性住房投资建设管理有限公司占股20%）。 农村饮水安全工程运行管理和建设管理工作分开后，实行了农村供水城乡一体化管理新模式， 由乡水务集团统筹城乡供水服务和工程运行管理， 城乡饮水工程运行管理并轨， 实现了农村饮水安全工程运行管理队伍专业化， 落实了农村饮水安全三项责任， 水利部门行政监管与运行管理的机构分离，从实际运行看取得了比较好的管理效果。 2018年11 月底累计完成农村自来水入户8.6 万户，覆盖34.98 万人口，自来水入户率达99.7%，日供水量平均在4.31 万m3/日， 管网水损耗率控制在16%。 2018 年库车惠源农村供水有限公司水费收入为1 936.47 万元，其他业务收入为734.48 万元，营业外收入为70.17 万元，年度总收入为2 741.13万元，实现盈利为379.08 元。

案例2：和硕县泉源供水有限责任公司案例

2012 年5 月经和硕县机构编制委员会研究决定，成立了和硕县农村安全供水管理站，各乡、镇设供水厂，为水利局管理的事业单位，机构规格副科级，核定事业编制8 人。2013 年和硕县泉源供水有限责任公司成立，由水利局出资30 万元，公司性质为国有独资公司，下设乌什塔拉水厂、曲惠水厂、塔哈其水厂。 公司职职工为自聘人员，职工18人，保安4 人。 和硕县农村集中式供水工程3 处，供水规模7 544.44m3/d， 农村集中供水4.80 万人口、比例是95%以上，分散式供水工程1 处，供水规模120.00m3/d。 从2012 年开始总站每年1 月份与各乡水厂签订《考核责任书》，通过制度激励完成水费征收任务。 工资与收费挂钩，按水费征收的25%计收。 经过一年的试点，水费回收由原来的全年75 万元，上升到110 万元，职工工资由每月800增加到1 200—1 800 元不等，到2014 年水费收入增加到210 万元， 职工工资增加到2 700—3 200元。 2018 年公司实现收入407.17 万元，其中水费收入317.08 万元， 安装服务及其他收入90.69 万元， 主营业务成本457.39 万元， 全年实现营业利润-50.22 万元。 若不计提固定资产折旧，基本实现运行管理经费保障。

农村供水公共服务由公司进行管理， 主要有以下管理优势， 一是， 农村饮水安全工程产权明晰，运行管理责任高度明确；二是，提高了农村饮水安全工程运行管理自主经营权， 有利于实现农村供水公共服务高效管理；三是，农村供水服务公司化管理， 有利于实现农村饮水安全工程人事制度改革， 解决了行政化垂直管理想解决又难以解决的问题；四是，农村饮水安全工程公司化管理制度能够充分引入市场化机制， 可以通过提供增值服务实现农村供水服务组织盈利；五是，公司化管理有利于改进供水技术， 实现供水工程的规模经济效益。

4.2 农村供水服务组织制度创新条件分析

农村供水服务组织制度创新条件是决定农村供水服务组织改革是否具有可行性的关键。 包括诱致性制度变迁和强制性制度变迁。 诱致性制度变迁的推动主体一般是个体和组织为获得潜在利益时主动倡导、组织和实施的变迁，也可以视之为组织制度创新。 诱致性制度变迁条件，一是存在着制度供给与制度需求之间的不均衡， 即现有制度未能达到资源的最优配置。 二是制度环境发生变化，如国家宏观扶贫政策、供水管理体制改革、社会经济发展、工程技术更新、供水工程要素和产品价格长期变动等。 三是，农村供水工程运行管理收益增加， 即制度变迁收益大于制度变迁产生的经济成本与非经济成本之和。 强制性制度变迁是通过政府主导的方式改变农村供水服务组织制度，即在市场经济条件下弥补市场制度性供给不足的问题。 通过研究认为，政府对于当前农村供水服务组织制度的改革应当集中在对传统分散管理模式的改革，通过集中性供水工程保证供水质量达标、水量满足居民用水需求， 但不宜强制农村饮水安全工程管理站进行公司治理， 公司治理需要建立在盈亏平衡或盈利的基础上才能实现高效率的资源配置[9]。 同时，应当防范地方政府因进行农村供水服务组织制度改革而不履行政府主体责任、管理责任等问题。

4.3 农村供水服务组织制度演变规律分析

一是， 农村供水服务组织制度改革应当渐进式改革，确保农村供水公共服务稳定供给。 应当采用先试点后实施的方式， 包括农村供水由分散向集中、由传统供水管理到信息化平台技术、在分散管理向集中供水转变。 供水由分散向集中转变时，时充分考虑饮水安全因素、工程技术因素、成本因素等内容，不能就改革而改革，改革的目的是满足农村居民现实的用水需求， 农村饮水安全工程设计要符合社会经济基本发展规律，要分阶段、分类型的进行工程建设，避免资源闲置或浪费。 供水信息化平台可根据实际需要采购， 但要充分考虑信息化平台的维护与使用成本。 由政府包揽到公司治理均需要进行适应性的探索， 在改革过程中尤其要注意保障低收入群体和农村居民基本生活用水的需要， 仍然要采用政府兜底的形式保证居民饮水的可及性、便利性。 二是，坚持农村供水服务组织改革与社会环境相适应。 农村供水服务组织制度是派生的，制度是由资源禀赋决定的，如果资源禀赋条件发生变化，制度必然会进行变迁。 和硕县和库车市农村供水服务组织改革主要集中在2012 年以后， 正处于农村饮水安全工程规模建设阶段与新疆社会经济快速发展阶段。 三是，农村供水服务组织制度改革应当结合注重政府与市场协调[10]，在有效市场和有为政府的基础上推动农村供水服务组织制度有序转换， 根本目标是提高农村居民用水的满意度。

5 结论

农村供水服务组织制度创新是社会经济环境变化的必然结果， 农村供水服务组织制度创新的速度受到农村供水服务利益相关者诉求的影响，包括地方政府部门、 农村供水管理组织以及农村供水服务需求主体。 农村供水服务组织制度由政府包揽向公司治理是农村供水服务市场化发展的趋势， 但在推广过程中需要满足制度变迁的基本条件， 市场利益对农村供水服务组织变革具有较强的推动力。 在农村供水服务组织发展过程中，应当强化供水服务组织内部管理， 引入市场化的绩效管理方法， 从而提高农村供水服务组织的运行效率。 农村供水服务组织向公司转型具有一定的先进性，能够提供优质的供水服务，也更具备参与市场竞争的能力。 农村供水服务组织制度均衡与非均衡总是处在动态的过程， 通过利益主体间博弈，基本能够实现供水服务组织制度的供需稳定。□