集体土地拆迁补偿价值重构问题的研究

李莉 余芷纯 黄维华

1.北京师范大学珠海校区；2.湖南省人民武装学校

征地拆迁是乡村经济发展、乡村振兴战略推进的客观需要，城市周边的农村集体土地因城市发展需要被征用，因利益分配导致的各种问题依旧突出，这是社会和谐共进的问题，也是农民合法利益保障的问题，要保障被征拆迁者的合法权益，就必须对土地拆迁价值重构问题的进行持续深入探讨。《土地管理法》中有规定，保障被征地农民保持原有生活水平，保障长远生计，应给予征收土地公平、合理的补偿，征收土地方应依照相关法律法规足额且及时地支付土地补偿费、安置补助费、农村村民临时住宅租赁费以及其他地上附着物和青苗等要素的补偿费用，并妥善安排被征地农民的相关社会保障费用。现有做法对被征用土地的补偿仅仅是土地、土地定着物、劳动力的安置费用，只是体现了土地作为生产资料的性质特点，却忽略了土地本身的增值、农民的养老保险、农户的预期收益、生态环境的保护等价值功能，导致土地被征用后，所得补偿没有将所产生的相关连带损失很好地加以体现，显然这不符合“完全补偿原则”。因此，保障农民的合法权益，实现等值补偿的关键是对补偿价值的费用构成进行分解，在市场经济的规律下，探求并提出更为灵活有效的补偿安置方式，实现多方利益的合理公平。

一、集体土地拆迁补偿价值构成

集体土地房屋拆迁补偿是因国家公共利益的需要，经法律批准将集体土地征收为国有，对原土地上的建筑物、构筑物进行拆除后给予补偿的行为。征收农用地后给予的土地补偿费、安置补助费，其标准是由省、自治区、直辖市通过制定公布区片综合地价来确定的。制定区片综合地价时，各地往往会综合考虑土地原始用途、土地环境条件、土地的产值数额、土地所在区位、土地的供求关系、人口分布状况以及地方经济社会发展现有水平等因素，制定后，一般每三年会进行调整或再公布新规。征收农用地以外的其他土地、地上附着物和青苗等的补偿标准，由省、自治区、直辖市制定。集体土地的合法住宅房屋的拆迁，可得到宅基地安置、货币、产权调换等方式（产权调换可以同地或异地兑换）的权益补偿。符合宅基地安置条件的，往往实行产权调换、货币直接补偿方式，原房屋占地不再支付征地补偿费。货币补偿金额视被拆迁房屋面积、成新、楼层、周边环境等因素而定，各个地方的实际情况不同，具体补偿自然不同，甚至各市所辖片区可采用不同的拆迁安置方法、补偿价格标准、修正系数。

二、拆迁补偿价值组分测算方式

（一）房屋拆迁补偿的概念

房屋拆迁补偿是指被拆迁人可按照《城市房屋拆迁管理条例》要求拆迁人给予补偿的行为。用于补偿被拆迁人权益损失的费用是房屋补偿费，被拆迁房屋的单位结构、折旧程度等按每平方米单价备案计算。

（二）房屋拆迁补偿标准的计算公式

被拆迁房屋的业主（或使用者）可享受被拆迁单位补偿：房屋补偿费、周转补偿费、奖励性补偿费等。房屋补偿费是按照房屋的新旧程度和户型结构等因素划档当，并按平方米单价计算，给予房屋所有权人的损失补偿。周转补偿费是对被拆迁人因失去住所给予的临时性安置补偿，按照每人每月进行补贴。奖励性补偿费是国家及当地政府部门根据实际情况确定的，积极协助被拆迁户进行房屋拆迁，并可以主动放弃部分权利，以成就大局利益的行为予以的奖励金。被拆迁房屋的宅基地区位补偿价和重置价=宅基地区位补偿价＊所辖面积的乘积+被拆房屋重置新价。

（三）房屋拆迁补偿和安置费的计算标准

房屋拆迁的补偿货币=被合法评估的房产价格+经协商后的房屋装修补偿金

房屋拆迁补偿差价=被合法评估的房产价格+经协商后的房屋装修补偿金-被拆迁人获得调换产权房屋的评估价

房屋拆迁安置费=搬迁补贴+临时安置补助（+超过临时过渡期的安置补助金）+非住宅房屋因停工而造成的损失赔偿金

（四）农村房屋拆迁补偿标准

在农村，房屋拆迁补偿可能存在以下两种情况，其一，不撤销被征地的村或村小组建制的情况，且具备异地建房条件的，允许在新规划的中心村区域或居民点区域内申请宅基地建造新房，同时获得相应的货币补偿，计算公式为：农村房屋的拆迁标准=拆除房屋的建筑面积＊（价格补贴+被拆除房屋建安重置单价结合成新），其二，撤销被征地的村或村民小组建制的情况，或者即便不撤销，也不具备房屋易建条件的，被拆迁人可以选择等价值的产权房屋调换或要求货币补偿。它的具体计算为：农村房屋的拆迁标准=被拆迁房屋建安重置单价结合为新+被拆除房屋的建筑面积＊价格补贴+新建商品房每平方米建筑面积的土地使用权基价。

（五）现行集体土地拆迁补偿标准比照

征收集体土地的补偿费，按惯例是依据被征收土地的原用途对农民进行的补偿。根据补偿标准，土地补偿费和安置补助费两者之和不得超过被征地前3 年该土地平均年产值的30 倍。补偿费主要包含土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。实践当事人可在自身平均年产值内争取补偿，如土地有附着物和青苗可另外按标准申请补偿。

集体土地上房屋拆迁补偿标准可参考《国有土地上房屋征收与补偿条例》，最低按照“拆一还一”的原则来进行补偿。给予安置房方式作为补偿，房屋面积不得小于原房屋面积；给予重划宅基地自建方式作为补偿，给予的货币补偿需够重建不小于原有面积的房屋；给予货币补偿方式，补偿需能够在类似地段购买相同面积的房屋。

三、集体土地拆迁补偿综合价值重构

基于分析本文认为，完善我国集体土地征收补偿制度势在必行，应遵循产权平等保护的理念。充分考虑市场经济条件下的市场规则，遵照市场规律去建立我国的土地征收补偿制度。具体设想如下：

（一）土地征收补偿应当以维持被征收土地者的生活水平为原则

土地征收的目的是为了城市建设、经济发展、改善农民生活，土地征收补偿是为了通过补偿方案到达平衡公共利益和少数人利益的目的，减少少数人为公共利益做出的特殊牺牲的影响。因此，公正补偿是进行土地征收的前提条件。

怎样做到公正补偿？土地是农民最基本的生产和生存资源，一旦农民的土地被征收，其长远的生存条件和发展利益被改变，因此，让农民让渡土地，必须要公平支付给他们与土地等效用的补偿。补偿的公平性应该体现在对农民丧失利益的全面量度。对农村村民住宅的征收，应当按照“先补偿后搬迁”的原则，保证农民的基本生活起居安定，还要依据“居住条件有改善”的原则，充分尊重农村村民意愿，综合考虑采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予农民公平、合理的补偿。还要对因征收造成的搬迁、临时安置问题等出现的衍生问题给予适当补偿，切实保障农村村民安居权和合法的住房财产受保护权益。

土地本身所具有的价值本身就是农民的利益所在，因此，拆迁人在计算征收补偿时，必须保证被征收人的原有生活水平不因土地流失而降低。，这是最基本的公正标准。

（二）确立对被征收土地市场化的补偿标准

由于我国实行一级市场的国家垄断政策，因此集体土地不能直接进入建设用地市场。同一块土地，如果属于国家，国家是可以通过出让土地使用权而获得高额的土地收益。同一块土地如果属于农民，是禁止通过市场进行流转的，如果土地所有权被征收，也只能获得相对低廉的补偿费用。显然这种制度违反了所有权平等，是集体土地所有权不公平表现。本着所有权平等保护的指导思想，应当考虑集体拆迁土地所在地的经济发展水平、地理位置、民俗文化等因素，用市场价格去体现土地的真实价值，让拆迁户获得更公平的补偿。

置身市场条件下的农民，其生产、生活资料都从市场上以市场价格购买，产品的需求是市场需求，生产、生活资料的成本也是市场化成本，一切依照市场化的规律。集体土地被拆迁后，土地以非市场化低价出让。导致失去土地的农民的生活费用将增加一倍。按照现行的土地补偿标准，在市场条件下很难保证农民的生存，这意味着农民获得财产价值的方法是非市场化的，集体土地的拆迁补偿也是非市场，明显违反市场规律。因此，为保障广大农民利益，土地拆迁补偿需要考虑市场价格，并以此为标准。

（三）拓宽补偿范围

现行补偿制度补偿的项目主要有房屋补偿费、周转补偿费、奖励性补偿费三项，这些是与土地有直接关系的经济损失补偿，而农民的实际间接损失还包括因土地征收导致的正常营业的损失、残余地的损失以及其他各种因征地而支出的费用，这些也应当酌情纳入征地补偿的范围。本文建议，应当将土地承包经营权纳入补偿的范畴。土地承包经营权本身是一种独立的用益物权，它不从属于任何一种物权，用益物权人可独立地享有物的使用权、收益权。因土地征收导致该权利丧失时，应给予单独的补偿。

（四）排除农村集体建设用地进入市场的法律障碍

现行的《土地管理法》除允许乡镇企业因为破产兼并导致土地使用权进入市场之外，禁止农村集体建设用地直接到市场中进行流转。但随着工业化、城镇化快速推进，这样的规定使农村集体经营性建设用地不能同国有建设用地同等入市，同权同价。本文认为，应扩大有利国家建立城乡统一的建设用地市场范围，建设形成符合土地利用总体规划的集体经营性建设用地，多元满足国家城乡建设、新农村共发展的战略需求，并且让集体土地所有权人有更多的选择，可通过出让、租赁、作价出资或者入股的方式实现征收土地的更好的被用地单位和个人使用，同时应规定取得的这些经营性土地使用权可保有转让、出租和抵押的相关权益。

（五）灵活运用多种补偿安置方式

农民本身的就业能力偏弱，在失地的情况之下，就业就更加困难，单纯的货币补偿往往难以保证失地农民长期稳定的生活水平。因此，妥善安排拆迁土地产生的剩余劳动力就显得尤为重要。

2004年国土资源部发布的《意见》明确表示：在保障不降低失地农民长远生活水平的前提下，可按情况灵活采用不同的安置失地劳动力的方式。如：社会保险补偿安置、土地使用权参股、留地补偿安置、替代地补偿安置、异地移民补偿安置等方式。农民的土地被征收后，及时将被征地农民纳入相应的养老等社会保障体系是县级以上地方人民政府应有的作为。被征地农民的社会保障费用主要是社会保险缴费补贴，主要体现为被征地农民的养老保险等。而对于被征地农民的社会保障费用的筹集、管理和使用办法，应该由各省、自治区、直辖市因地制宜。青壮年具有较强的社会劳动力因此可考虑采取一次性货币补偿安置方式，对于老年劳动力薄弱群里可考虑采取社会保险补偿安置方式，将其纳入社会保障体系以保障其生活必需；在大范围征收土地地区还可采取异地移民补偿安置方式。

（六）建立公正的土地征收补偿程序

补偿方案的制定由政府行政机关主导，农民并无实际参与权，当农民对补偿方案出现争议时，纠纷由土地征收法律关系一方的行政机关进行裁决，因涉及相关利益，行政机关的裁决缺乏公正性。本文对我国土地征收补偿程序的重构提出以下设想：

市县政府的土地征收申请方案经具有批准权的政府正式接收后，应主动将土地征收申请方案进行公示。政府在对土地征收申请方案审批过程中应多方面考虑利害关系人在公告期间内提出的意见，并设立听证制度，加强决策公正性。政府给予申请方案批复后，市县政府应及时主动公开批复内容。

（七）将多年来各地土地管理改革的成熟做法吸收至法律草案中

这些年来，各地涌现出一些有关土地改革的成熟做法和成功经验，这对于完善农村宅基地制度，切实落实农民宅基地用益物权，保障农民的土地征收后的权益都有积极的借鉴作用。补充草案也将国家土地督查制度上升为法律规定，更表明土地的征收补偿越来越走向法制化、规范化、市场化。逐渐与不动产统一登记制度相挂钩，国家统一登记土地、房屋、陵墓等进行不动产，这些举措都将对保障农民权益起到积极的作用。除此之外，建议县级以上人民政府要采取措施在人均土地少且无法实现“一户一宅”的地区进行城市规划区保障管理，让农村居民实现户有所居的权利。同时还应当适当改革宅基地审批制度，将宅基地审批权限下放，并对宅基地自愿有偿退出作更规范合理的规定。

综上所述，当前农村集体征地拆迁补偿价值构成还存在诸多问题，征地拆迁问题是关系民生的重大问题，影响国家长治久安。因此，为确保群众切身利益，需要对集体土地拆迁补偿价值进行重构。