财政金融协同视角下普惠小微金融发展

王 伟孙永涛

（1.辽宁大学，沈阳 110036；2.沈阳城市学院，辽宁 110112）

内容提要:近年来，受国内外多重因素叠加影响，我国经济下行压力加大，普惠小微金融遭遇巨大冲击。随着国家“六稳六保”政策目标的提出，财政金融政策协同支持普惠小微金融的重要作用日益凸显。财政政策可通过转移支付等方式，直接提升小微企业经营及融资活力，并通过政策性金融、商业性金融和民间金融三层次传导路径，协同引导资金支持小微企业。因此，财政金融政策需要围绕其功能影响路径和协同传导机制，从优化金融产品服务保障体系、直接补贴财政政策、普惠小微公共金融体系构建、金融科技和普惠小微信用体系建设等方面采取有效举措，共同助力普惠小微金融发展。

普惠小微金融，是通过多层次、广覆盖和可持续的普惠金融体系，为小微企业提供便捷、有效、全面的贷款、储蓄、支付及保险服务的金融业态。近年来，面对复杂严峻的国内外环境，特别是新冠肺炎疫情的严重冲击，普惠金融发展面临诸多新挑战，而普惠金融面对的小微企业是社会发展和国民经济的主力军，在稳定经济、促进就业、改善民生和扩大收入中发挥着重要的作用。我国中小微企业经济贡献可概括为“456789”①即中小微企业银行贷款占比40%、为国民经济贡献50%的税收、对GDP贡献度达60%、贡献70%的技术创新成果、带动80%的城镇劳动就业、在我国实体企业占比90%。数据来源：中国普惠小微金融发展报告（2020）[EB/OL].零壹财经.零壹智库https：//www.01caijing.com/article/274090.htm。，但其融资难、融资贵问题却长期存在。随着2015年普惠金融首次被国务院纳入国家战略，中央近年高度重视小微企业，多次强调减费让利、减租降息政策等纾困措施要确保企业真正受益，加大对小微企业的金融支持，进一步解决小微企业融资难题。2022年，《国务院关于落实〈政府工作报告〉重点工作分工的意见》明确要从“实施新的组合式税费支持政策”和“加强金融对实体经济的有效支持”两方面，即财政与金融协同对小微企业给予全面支持。5月23日，国务院召开会议部署了进一步稳经济的“一揽子”6方面33项措施，央行和银保监会也召开了主要金融机构货币信贷形势分析会，均涉及财政金融政策支持普惠小微金融。在扶持普惠小微金融发展过程中，财政政策与金融政策分别立足于政府端与市场端进行资金引导，货币融资不是绝对不可能触碰的红线，财政赤字也不是绝对不可以货币化[1]。因此，探讨财政金融如何协同助力普惠小微金融发展具有重要意义。虽然我国普惠小微金融发展已取得一定成效，但2020年新冠疫情暴发对其发展再次提出了更为严峻的挑战，政府需继续加强政策制定与调整，采取更适宜普惠小微金融的财政金融协同支持政策。为此，本文在阐析我国普惠小微金融发展现状与“六稳六保”目标下财政金融协同促进普惠小微金融发展新视角的基础上，探讨财政金融协同助力普惠小微金融发展的影响路径和传导机制，进而有针对性地提出一些相应的政策建议。

一、我国普惠小微金融发展现状及财政金融协同支持新视角

（一）普惠小微金融发展现状

自2015年国务院印发《推进普惠金融发展规划（2016-2020年）》以来，我国普惠金融产品创新逐渐活跃，供需对接更加有效，服务重心不断下沉，金融基础设施逐渐完善。至2020年，我国基本建成了与全面建成小康社会相适应的普惠金融服务体系。在普惠小微金融方面，信贷投放持续增加，利率水平稳步下降，覆盖面不断拓宽，小微企业金融服务能力和水平显著提升。2021年，中国人民银行进一步优化信贷结构，利用定向降准工具对小微企业进行融资支持，其中，中小金融机构法定存款准备金率降至9%，较历史19%的高点下降了10个百分点，较大型金融机构低3个百分点，为中小微企业发展创造了良好的融资环境。截至2021年三季度，全国小微企业贷款余额48.94万亿元，其中普惠型小微企业贷款余额18.48万亿元，较年初增速21.05%，较各项贷款增速高11.4个百分点。①数据来源：2021年前三季度普惠型小微企业贷款阶段性完成“两增”目标[EB/OL].中国银保监会http：//www.cbirc.gov.cn/cn/view/pages/Item Detail.html?docId=1020651&itemId=961&generaltype=0.

图1显示，2015年至2021年第三季度，小微企业金融服务可得指数整体呈现不断上升趋势，小微金融服务质量不断提高。但自2019年第二季度开始出现下降趋势，加之疫情冲击，小微企业的金融服务可得性出现较为明显的下降，至2020年一季度达到最低点后稳步提升。近年来，在疫情反复和外贸冲击的双重影响下，小微企业复工进度缓慢、外贸订单锐减导致融资难度增大、获取能力不足等问题再现，而如何缓解现金流紧张，并协助小微企业完成全面复工复产必将成为2022年国民经济的发展重点。图2中质量指数从金融服务的满意度、服务效率、信贷障碍三个角度，考察了金融机构为小微企业提供普惠金融服务的质量。结果显示，2015年至2021年第三季度，我国金融机构的普惠小微金融服务质量不断提高，2021年第三季度，金融服务满意度与上季度保持总体稳定。服务质量指数为117.51点，较第上季度小幅上升1.16点。但相较于普惠小微金融服务可得性，我国金融机构提供金融服务质量偏低，仍存在较大的提升空间。

图1 2015年-2021年普惠金融-小微服务可得指数

图2 2015年-2021年普惠金融-小微服务质量指数

（二）“六稳六保”下财政金融协同支持的新视角

2018年的7月，在中美贸易摩擦加剧的背景下，我国首次提出“六稳”概念，强调要做好稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期工作。2020年4月，中共中央政治局召开会议，分析我国受到疫情严重冲击下的经济形势，并在“六稳”的基础上提出了“六保”概念，即保居民就业、保基本民生、保市场主体、保粮食能源安全、保产业链供应链稳定、保基层运转。中央及时做出政策调整，并最终形成“六稳”加“六保”的工作体系。其中，保居民就业、保市场主体、稳就业均与小微企业发展关系密切。2021年以来，国家与各地方政府已高频度出台多项财政与金融支持政策，并仍在不断发力。4月份，银保监会发布《关于2021年进一步推动小微企业金融服务高质量发展的通知》，强调银行机构对普惠性小微企业要保持稳定高效的增量金融供给，继续实现增速、户数的“两增”目标。2022年3月份，财政部、税务总局发布《关于进一步实施小微企业所得税优惠政策的公告》规定对小型微利企业年应纳税所得额超过100万元但不超过300万元的部分，减按25%计入应纳税所得额，按20%的税率缴纳企业所得税。2022年5月份，国务院常务会议部署的“一揽子”经济措施中包括将小微企业缓缴养老等三项社保费政策延至年底，并要加大小微企业水电气费、房租等支持，将全年小微贷款支持工具额度和支持比例增加一倍，同时对小微企业贷款，支持银行年内延期还本付息。随后，人民银行印发《关于推动建立金融服务小微企业敢贷愿贷能贷会贷长效机制的通知》，以进一步深化小微企业金融服务供给侧结构性改革，加快建立长效机制。以上政策均体现出国家保市场主体、稳就业，通过财政金融政策不断加大对小微企业领域的支持力度。

然而，由于商业银行等金融机构受制于自身收益性经营原则，主动将金融资源投入小微企业的动力仍显不足，而财政收入又存在有限性，仅靠财政政策建立长期支持机制难度较大；同时，由于对财政金融协同传导路径认识不够清晰、传导机制运用不够充分，导致金融服务质量滞后于金融服务可能性等问题尚存。鉴于目前在“六保六稳”要求下，财政金融政策协同支持普惠小微金融的重要作用日益得到凸显和强化，需要基于这一新视角，进一步推进普惠小微金融的发展。为更全面有效发挥财政金融政策协同支持小微金融发展的作用，笔者从理顺并溯源财政金融政策影响路径与协同传导机制出发，从中发掘政策可提升空间、弥补制度不足，通过由政府主导制定相关的政策制度并成立相关机构以发挥其强制性和引导示范效应，助推引导商业资金流入小微企业，从而兼顾政策导向和市场调节，最终实现财政与金融一加一大于二的协同效果。

二、财政金融协同助力普惠小微金融的路径及传导机制

（一）财政与金融协同的影响路径

1.财政政策影响路径

普惠小微的主要财政政策工具包括政府转移支付和税收调节。财政政策对普惠小微影响是通过直接影响和间接影响两条路径实现的。直接影响路径一方面通过政府转移支付、减税降费、贷款贴息等方式，向普惠小微企业提供资金，以达到降低企业成本、增加企业收入，激发企业经营及融资活力的目的。2022年3月份，国务院通过加大增值税期末留抵退税政策，完成了对首批小微企业留抵退税专项转移支付4000亿元的财政政策支持。另一方面通过科技型企业创新补助、吸纳高学历人才就业补贴等各类专项补贴政策，直接促进小微企业核心技术能力与人员素质的提升，为企业可持续发展及融资能力提升创造条件。间接影响路径主要是通过影响国民收入总需求量、促进社会经济发展进而改善小微企业融资环境、拓宽融资与盈利渠道，最终达到促进普惠小微金融发展目的。如图3所示。

图3 财政政策影响路径

2.金融政策影响路径

金融政策对普惠小微金融影响同样通过直接影响和间接影响两条路径得以实现。直接影响路径主要包括金融机构的存款理财业务、融资信贷业务和担保保险业务。首先，存款理财业务是企业的基本金融服务需求。对于小微企业而言，充分且适配的存款理财方式，可以获得安全的资本积累和利息收入，实现自有资金和收入分配的合理运用，提高企业风险防范的能力；其次，融资信贷服务是小微企业的重要资金来源，金融机构通过企业提供信贷服务，将改善其资金状况与发展潜能，扩大经营规模与收入；最后，通过向小微企业提供担保保险服务，可提高其应对风险能力和融资获取能力，既能够降低疫情、贸易摩擦等外部风险给企业带来的损失，又能维持保障企业的正常生产经营。综上，通过高质量的金融基础设施和产品服务，能够直接助力小微企业资本积累与良性循环。间接影响路径首先通过金融发展促进经济增长，也是金融扩展功能在经济调节方面的主要体现，包括对市场失灵的克服和对经济发展的主动引导两个方面[2]，金融发展通过服务企业完成资本积累，从微观层面为经济发展提供可靠保障。金融政策的间接影响同财政政策相似，均通过促进经济增长、拓宽融资渠道等实现对普惠小微金融的间接支持。

（二）财政金融协同作用的传导机制

普惠金融不应等同于政策性金融甚至第二财政，过度强调社会性必将削弱市场原则和可持续性[3]。因此，财政金融政策应协同助力普惠小微金融，其传导机制是由财政政策引导，通过与金融政策协作，借助金融市场调节，最终完成资金向小微企业的有效投放。财政政策与金融协同作用传导机制通过三个层面产生效果：一是财政政策与政策性金融的协同合作。政策性金融不同于财政针对公共产品进行配置，其资源配置的客体是准公共产品，其服务主要集中在中小企业、低收入人群、基础设施、住房保障等低利润领域，但是由于政策性金融机构是代表国家利益从事非营利的政策性业务，因此，其又无法完全脱离适量的财政支持，政策性金融通过与财政政策合作共同将政策红利转移至小微企业，其支持效果最为明显；二是财政政策与商业性金融协同。金融系统中信贷规模的多少并不一定与金融渗透率的高低一致，因为这些信贷资源很可能大量被大型企业和富裕个人所吸收[4]。商业性金融机构作为金融市场中资金市场化配置的主体，其追求自身安全性与盈利性的经营目标与普惠小微金融的高风险、低利润性相矛盾，商业性金融更青睐于资金规模大、背景雄厚的行业龙头企业和国有企业，从而进一步抑制了普惠小微的融资发展空间，因此通过有效的政府购买、税收优惠、风险补偿等财政政策工具，对其资金投放运用加以引导、鼓励和保障是十分必要的，也只有通过财政政策与商业金融的协同才能将金融市场中的巨大资金逐渐引流并持续性注入普惠小微金融领域；三是财政政策与民间性金融协同。普惠小微具有收益不稳定、风险高等特征，使其较易成为商业性金融的排斥对象，而民间金融具有审批灵活、投资多样、覆盖面广等相对优势，能够较好匹配普惠小微金融的需求特点，因此应充分发挥财政政策对民间性金融的倡导示范功能，协同促进普惠小微金融发展。

综上，财政和金融协同作用传导机制如图4所示。财政政策首先可将资金直接投向普惠小微企业，通过转移支付、减税降费、贷款贴息等方式，向普惠小微企业提供经营发展资金并提升企业融资偿债能力，同时引导政策性、商业性、民间性金融资源弥补财政资金的供给缺口，实现财政政策与金融政策相互影响促进，共同构成助力普惠小微金融发展的协同传导系统。

图4 财政金融协同作用及传导机制

三、财政金融协同支持普惠小微金融发展的政策建议

财政金融在协同助力普惠小微金融发展方面，可以结合上述对影响路径和协同作用传导机制梳理与溯源，重点从优化金融产品服务保障体系、采用直接补贴财政政策、建立健全普惠小微公共金融体系、发展数字普惠小微金融和完善普惠小微信用体系建设等方面，采取相应的政策协同优化举措。

（一）聚焦融资成本，协同优化普惠小微金融产品服务保障体系

近年来，在“六稳六保”发展战略下，我国出台了一系列减费让利的财政金融政策，但小微企业融资的主要阻碍仍然是融资成本过高导致企业融资需求得不到充分满足，2021年我国小微企业的平均贷款利率为5.6%，国有企业为3.8%（以LPR为准）。但扣除通货膨胀率后比较两者的实际利率，其差距巨大。我国大部分小微企业在产业链的中下游，其产品价格可采用消费者价格测算，则实际贷款利率为4.7%（5.6%-0.9%，CPI同比上涨了0.9%）；而我国国有企业主要位于产业链的上游，将其产品使用生产者价格换算后的实际贷款利率为-4.3%（3.8%-8.1%，PPI同比上涨了8.1%）。因此对比剔除通货膨胀率后的真实贷款利率，小微企业的融资成本较国有企业高9个百分点[5]。通过创新普惠小微金融产品和服务以降低其融资成本是从根本上纾困融资需求的重要手段。在财政政策与商业性金融协同作用传导机制影响下，笔者认为，应提升商业性金融的市场化资源配置功能与财政政策信用保障的激励功能两者间的协同作用效果，首先，可在防范风险的前提下，打造优质互联网金融企业与传统商业银行面向普惠小微金融的互补合作与差异化竞争环境，“数字鸿沟”的存在意味着部分群体的需求处于数字金融服务供应商的“雷达”范围之外[6]，金融企业可依托优秀金融科技企业的大数据平台实现精准获客与客户筛选，可有效降低运营成本和信用风险，并放大商业银行普惠金融的长尾效应，同时，银行机构与互联网金融企业的发展具有差异性。传统商业银行的基础金融服务并未覆盖以小微经营者中的个体商户，大量小微企业在银行根本没有开立账户，与银行基本没有信贷业务往来[7]，其中原因之一即开户与审贷手续较为繁琐，因此可充分发挥互联网金融企业产品便利、灵活的优势，将基础金融服务通过充分引导与严格监管，利用差异化形成错位竞争，内外部主动创新升级，形成细分市场，二者共同构建普惠小微金融蓝图；其次，地方政府因地制宜完善普惠小微金融保障体系，例如可通过成立小微企业政府性融资担保基金，为企业提供短期流动性支持、股权投资、风险补偿等主要业务支持，并坚守保本微利运营初心，通过信用保障激励机制的传导协同商业性金融切实有效降低普惠小微融资成本。

（二）直接补贴小微企业，扩大政策协同效果

财政政策在扶持小微企业发展的过程中，始终存在着“是减税政策好还是补贴政策好”的讨论。减税政策目前使用更为频繁，因其一定程度上属于单边政策，政策制定更加高效、快捷、普适性高，而如果政府想要通过补贴政策进行普惠小微金融支持，需要进行大量的调查研讨，导致政策落地历时漫长。自2020年初的疫情暴发期间，国家一方面通过货币政策持续鼓励商业性金融机构为小微企业提供贷款支持，另一方面主要通过减税降费的财政政策措施帮助企业渡过难关。但上述财政金融的协同政策适用的主要是普惠小微群体中实际经营状况相对较好的企业主体，他们才有融资意愿或能够从减税降费中获益，而大量的发展基础较薄弱的企业面对叠加疫情影响，已失去向金融机构申请贷款的意愿，也因经营受挫交税较少而无税可减。从财政金融协同传导机制来看，单一的减税降费财政政策成为限制协同作用发挥的短板，导致收效甚微。从财政政策对普惠小微金融直接影响路径来看，为有效帮助身陷困境的小微企业激发经营及融资活力，财政政策应着力通过补充企业自有资金进而全面提升小微企业金融服务覆盖面和可得性，尤其对经济下行期的不发达地区中，受竞争非中性①竞争非中性是指在经济下行过程中，体制上存在的对民营企业的一些歧视性做法，会使民营企业融资的难度比国有企业更为恶化[8]。严重影响的小微企业发展进行直接资金支持。笔者认为政府首先可借鉴其他一些国家的实践措施，直接向中小企业发放补贴，帮助经营出现严重困难的小微企业维持并恢复正常生产，提升其主动融资意愿和偿债能力。相较于减税政策，盈利性较差的企业可通过补贴政策直接受益、增加经营收入，解决自身现金流不足等问题。其次，在具体执行过程中，地方政府可以根据发展需要，精准制定针对目标区域、行业和群体的补贴政策，由于其覆盖群体范围小和目标群体特定等特点，政策更便于调整与纠偏，相较于减税政策具有更好的针对性和灵活性。

（三）完善协同体系，建立健全普惠小微公共金融体系

作为概念性“安全基石（anchor）”和关键性基础要素而加以关注的金融功能，需要建立和运作与功能相应的金融机构和金融体系[9]。面对当下疫情发展与防控形势，可以预见在未来较长时间内，天然弱势的小微企业将面临日趋严峻的生存压力与挑战，根据协同作用中财政政策与政策性金融的传导机制，笔者认为，一方面，需要在“六稳六保”下保持已有政策性金融机构对普惠小微的金融支持力度，最大化释放对小微企业的政策覆盖能力和支持效果；另一方面，可借鉴其他国家的经验，尽快筹建专业性强、专门独立服务小微企业的政策性银行和信用担保类政策性金融机构等公共金融机构①公共金融包含政策性金融但又是后者的理论深化和创新发展[10]。，重点突出对普惠小微、科技创新型小微企业的融资担保支持，弥补政策效果中财政政策与政策性金融协同传导的短板。在协同作用的具体操作方面，首先，政策性金融机构在为小微企业提供政策性融资支持的同时，应着力通过倡导和虹吸更多的商业性金融机构和民间资金参与普惠小微金融活动，充分发挥其倡导示范和逆向选择职能，更好地服务并促进小微企业可持续、健康发展；其次，政策性担保机构应聚焦于普惠小微的融资担保业务，在降低小微企业商业银行贷款风险的同时，也将为小微企业政策性银行减负，为企业从商业银行和民间资本融资创造更多可能性。目前，我国多个省份均存在具有政府背景的中小企业担保公司，因此笔者建议可以在规范运营和管理的基础上，根据各地区的经济发展特殊性和此类现存担保公司规模，逐步通过合并重组、独立运营的方式，从地方到全国循序渐进地进行小微企业信用担保类政策性金融机构的筹建与改革。

（四）应用金融科技，协同助力数字普惠小微金融发展

近年来，新冠疫情的冲击成为限制金融服务向普惠小微金融有效传导的瓶颈，我国银行业“无接触金融”模式应运而生，并引发普惠小微金融向科技化、线上化、平台化变革。以互联网银行的领头羊——网商银行为例，其联合其他银行发起“无接触贷款”计划，累计为全国的医药类小微企业放款47亿元。另一方面，众多小微企业自身也正加速推进围绕大数据、区块链、人工智能、物联网等技术的数字化经营改革。普惠金融的发展需要与数字技术进行加速融合[11]，从金融科技的角度缓解小微企业融资难。笔者认为首先政府应鼓励银行与金融科技公司在创新产品、场景应用、智能投顾及智能风控等领域的合作共建，加快商业模式改革，加大核心技术研发力度，组建、招募实力强、经验丰富、潜力可期的科研团队为金融科技不断升级提供保障。其次，各地方财政政策要精准定位数字普惠金融在不同地区的重点服务领域，优先将资源投入到经济欠发达地区和受经济下行影响严重行业的小微企业，针对当下小微企业现金流紧张、订单量下滑的经营困局，金融机构应借助科技手段，不断丰富供应链融资、应收账款质押等企业需求旺盛的各类数字应用场景，并持续对金融机构体系新模式下的资金投入、制度建设、人才培养目标进行完善；最后，要提高科技金融快速发展大环境下的信用风险防范能力，日新月异的数字科技发展必然面临着监管政策的相对滞后，金融机构应借助大数据、人工智能等技术，构建更加有效、精准的风控体系，同时建立贯穿业务全流程的数字化监测系统，严防普惠小微金融的信用风险。

（五）严守风险底线，协同完善普惠小微信用体系建设

“六稳”中“稳金融”的底线要求是不发生系统性金融风险，信用体系建设是金融风险防控的“第一公里”也是“最后一公里”，其从贷前对企业的客户风险认定到贷后的不良贷款催收，始终扮演着“守门人”的角色，因此守住普惠小微金融的风险底线，必然需要与其适配的社会信用体系。关于小微企业的信用体系建设，人民银行自2014年起相继印发《关于加快小微企业和农村信用体系建设的意见》《关于全面推进中小企业和农村信用体系建设的意见》等文件，提出持续推进信用评价与信用培育，加强信息服务与应用，构建信用激励约束机制等建设方向。但近年来，我国小微企业不良贷款率持续升高，现行信用体系及其服务机构逐渐暴露出无法充分满足金融机构风险防控需求等问题。为有效推进小微企业社会信用体系建设，笔者认为，首先应依法开放相关信息资源，加快推进实现银、政、企多方信息平台共享，通过财政政策支持搭建涵盖工商部门、金融机构、电子商务平台、金融科技公司、税务部门、行政监管、医疗养老、海关航空、司法部门等的大数据服务平台，实现跨行业、跨时空、跨区域的数据全面互联，通过对小微企业信用历史数据的全覆盖，突破贷前调查中的信息不对称阻碍；其次应鼓励传统金融机构与新兴的金融科技公司和智能投顾等各类第三方征信服务机构进行合作共建，将互联网第三方征信公司技术融入传统金融机构，同时通过金融政策支持信用服务类产品的研发与应用类企业发展；最后，应通过立法建设与执法层面，完善守信激励和失信惩戒机制。对恶意逃废债、非法集资、违法民间借贷、金融欺诈等非法金融活动进行严厉打击，依法严肃查处小微企业和金融机构互通造假、骗贷骗补等违法违规行为，并将上述行为中的金融机构责任人、小微企业负责人及情节严重的相关参与者纳入涉金融失信黑名单，同时应制定银保监会、企业行业协会多部门的联合巡查和惩戒制度。