北爱地方选举结果折射英国治理困境

张蓓

5月5日，英国北爱尔兰地方议会选举结果揭晓，支持北爱与英国统一的联合主义政党民主联合党（DUP）失去第一大党地位，支持北爱脱英的民族主义政党新芬党则成为第一大党，实现历史性突破。此次选举虽被不少评论人士称为“新时代的开始”，但只反映出英国脱欧后北爱政治风波的延续，以及英国内部治理困境的加深。

爱尔兰是英帝国殖民主义扩张的最早对象，北爱问题也是英帝国解体后的持久遗留问题。1801年爱尔兰被正式并入英国，成为大不列颠和爱尔兰联合王国的一部分。1921年，在横扫欧洲的帝国解体浪潮下，爱尔兰岛一分为二，南部26郡脱英，后组成爱尔兰共和国，由新教徒殖民者的后代即联合主义者主导的北部六郡则留在联合王国内。此后，联合主义势力在北爱居于主导地位，同民族主义势力水火不容，20世纪60年代末起演变成暴力冲突和城市恐怖活动。1980年代末起，多方积极推进北爱和平进程。1998年，英国和爱尔兰政府以及北爱八个政党达成《北爱尔兰和平协议》，确认北爱“特别宪政地位”，并就英国及爱尔兰治理北愛合作事宜作出安排，还规定北爱地方政府必须是民族主义与联合主义政党“分享权力”的机构。此后，北爱联合主义与民族主义之间的对立得以缓解，基本实现和平。

此次北爱地方选举中，选民真正关注的是民生福祉，新芬党极力呼应选民诉求，这也是其获胜的根本原因。DUP则抛出“五点计划”，其中包括就英欧达成的“北爱尔兰议定书”重新进行谈判。选举后，变为第二大党的DUP表示，除非改变“北爱议定书”，否则不会参与北爱地方政府，这意味着北爱地方政府将继续处于“半瘫痪”状态。不过，新芬党夺得第一大党地位并不能说明民族主义势力在北爱再度高涨。《北爱和平协议》认可北爱继续是联合王国的一部分，直到“北爱和爱尔兰共和国的大多数人民有与此不同的愿望”。由于两派所代表的族群相对固定，选民不会轻易改换阵营，力量对比的变化只会取决于人口趋势的演变。

“北爱议定书”是英国脱欧协定对北爱作出的特别安排，要求货物边境检查在北爱和大不列颠岛之间，而非在爱尔兰共和国与北爱的边境进行。议定书还要求北爱继续遵守欧盟有关产品标准的规定。其实早在脱欧谈判中，相关问题就已是难点。当时，特蕾莎·梅首相领导的英国政府希望维持对北爱的主权，但《和平协议》规定北爱与爱尔兰共和国之间需保持“无形边境”（不设立海关、边检等任何实体），同时欧盟也认为，由于北爱拥有英国与欧盟之间的唯一陆地界限，因此必须通过边境检查打击走私、保护欧盟市场。这三个目标无法同时满足，成为“爱尔兰问题的不可能三角”。

于是，梅政府提出“后备方案”，期待脱欧后对边界问题从长计议，但被包括约翰逊在内的保守党“硬脱欧”派否定。约翰逊上台后，于2019年10月单方面对欧盟做出重大让步，达成“北爱议定书”，认可将英欧之间的“有形边境”移到大不列巅岛内。然而脱欧完成后，约翰逊政府将“北爱议定书”描述为欧盟强加的“不平等条约”，企图将其撕毁，遭到欧盟委员会强烈反对。5月17日，英国公布了对“北爱议定书”的修订计划，强调此举是为“保护北爱和平进程”。约翰逊政府这样做，一方面是向DUP示好，劝其重新参与北爱地方自治机构，另一方面也是在逼欧盟让步。目前看，两目标均难实现，“北爱议定书”问题将继续困扰英国。

2022年5月7日，新芬党领袖玛丽·卢·麦克唐纳（右）、新芬党党员约翰·奥多德（右二）与新芬党北爱地区领袖米歇尔·奥尼尔（左二）庆祝该党在北爱地方议会选举取得胜利。

此次地方选举结果是面镜子，在反映北爱问题复杂性的同时，也折射出英国国内治理难以走出的困境，约翰逊政府缺乏面对各种问题的严肃态度和解决能力。

长期以来，英国经济发展严重不平衡，这与1980年代以来英国的发展模式密切相关，也是脱欧的原动力之一。英国前财政大臣奥斯本曾在2014提出“北方动力区”计划，希望通过促进北方发展来平衡英国经济对伦敦大区的过度依重。约翰逊上台时也誓言“拉平差距（Level Up）”，宣称将努力带动落后地区经济发展。然而约翰逊执政期已过半，目标和计划一再缩水，从最初的“经济发展战略”调整为“社区支持措施”。

与北爱问题有一定相似性的，是苏格兰民族主义及“第二次苏格兰独立公投”阴影。2014年，苏格兰曾举行“独立公投”，结果55%的苏格兰选民选择“留在英国”，一时化解了英国解体的危险，但2016年的英国脱欧公投中，62%的苏格兰人选择留欧，也为苏格兰地方政府留下了举行“第二次独立公投”的机会。民族主义政党现已成为苏格兰地区的主导性政党，扬言2023年前再次推动“独立公投”，约翰逊政府对此只能回避，没有拿出任何实质性应对方案。

约翰逊政府所展现的无力，除了新冠疫情与个人能力限制等因素外，也与英国特殊的政治环境有关。英国首相这个职务特别受到党内政治和各派力量博弈的影响和束缚，不仅需要应对反对党挑战，还需对党内“背叛”保持警惕。约翰逊本就是通过操弄保守党内反对势力上位，后又受制于同样的“反叛”力量。约翰逊在疫情防控期间违反有关规定的“派对门”曝光后，一度面临下台压力，不仅工党、自由民主党等在野党多次要求他辞职，保守党后座议员对他的反对也暗流涌动，只是囿于党内没有领导人合适人选，而尚未采取行动。在此背景下，约翰逊可用的政治资源越来越少，应对复杂难题也就越来越流于表面。当前，约翰逊领导的保守党在议会仍拥有绝对优势，但其本人在公众心目中的形象却已变成“一个不受欢迎的领导人领导着一个疲惫不堪的政府”。

约翰逊政府应对国内问题时的短视功利和缺乏严肃性同样体现在外交政策上。英国长期无法与欧盟建立良性关系，不利于其发挥国际和地区影响力。2021年9月英国加入美英澳三边安全伙伴关系（AUKUS），进一步破坏了英欧关系，还引发地区核扩散和军备竞赛风险，遭到广泛批评。英国脱欧后大力营销的“全球英国”理念，实际已成为其“脱欧从美”的浪漫化表达。为了迎合美国对华竞争的战略，英国还为“北约全球化”摇旗呐喊，欲将祸水引入亚太地区。实际上，英国作为欧洲中等强国，其根本战略利益更接近欧盟而非美国。英国需要稳定的国际政治和经济环境来带动本国发展，应对内部治理难题，然而约翰逊政府的对外战略取向既不可持续，也对自身及世界和平与发展无益。