菲律宾新政府南海政策将“稳”字当头

陈相秒

2022年5月7日，小马科斯在马尼拉地区帕拉纳克市的竞选集会上。

南海有关争议是菲律宾自20世纪70年代以来历届政府不得不面对的“复合型”议题，既关乎菲与中国、美国两大国的关系及在东盟组织中的地位，也涉及总统及其团队的支持率和合法性，牵动政府与军队、民众、在野党派的关系。在2022年5月10日举行的总统大选中，费迪南德·罗慕尔德兹·马科斯（已故前总统费迪南德·马科斯之子，以下简称“小马科斯”）以超过半数的选票获胜，他执政后同样面临南海问题的复杂挑战。

如果说在南海问题上，2016年上台的杜特尔特总统从阿基诺三世手中接过的是个“烂摊子”——一个因所谓“南海仲裁案”而高度复杂、尖锐对立的局面，那么小马科斯面对的相对要“简单”一些。一方面，中菲经过六年共同探索和努力，已重新建立起有效管控两国海上争端的模式。以频繁高层会晤为指引、双边磋商机制为载体，执法、渔业、油气合作为抓手，中菲虽仍不时因岛礁管控、渔业资源开发问题发生摩擦，但彼此矛盾和分歧得到有效管控，两国间海上局势总体稳定。另一方面，菲美同盟关系自2021年拜登上台以后有所修复，围绕废除《部队访问协议》等方面的分歧基本得到消解，在联合军事演习、美在菲军事基地准入等问题上的“默契”回归双边同盟框架。

但是，小马科斯面对的国内形势较前任更为严峻。一是国家债台高筑。据菲财政部国库署发布的数据，截至今年3月底，菲未偿还债务攀升至2300亿美元（约合1.6万亿元人民币）的历史高位，预测未来六年年均经济增长率需达6%以上才能有效减少债务。二是失业率居高不下，2020年以来一直在6%以上。三是腐败、毒品、农村贫困等问题依然突出。因此，小马科斯政府将不得不把执政主要精力放在内部治理上，外交服从内政，对南海有关争议问题求“稳”为主，在稳住国内局势、确保中菲关系平稳过渡、维持美菲关系稳步发展的基础上竭力保持平衡。

南海有关争议是中菲关系绕不开的问题，海上争端的妥善处理与两国关系提质升级密切相关。自2021年10月宣布参选后，小马科斯多次对杜特尔特政府的南海政策表示赞赏，肯定2017年启动的中菲南海问题双边磋商机制的积极作用。小马科斯执政后，急需拉动经济增长，加快推进基础设施“大建特建”计划，解决农村发展和就业问题，因而对推动中菲关系平稳过渡和稳步上升有着与杜特尔特同等强烈的诉求。可以预计，小马科斯政府将继续与中方就海上争端持续开展每年两次的副外长级对话，就岛礁管控、海上紧急不测事态及扩大合作等问题与中方保持沟通。

农村发展问题是小马科斯政府执政后的优先议题之一，维持渔民生计便在其中。2月5日，小马科斯在竞选辩论中称，将寻求与中国达成协议，保障菲渔民在南海捕鱼的权益。已持续开展三年的中菲渔业合作为菲渔业产业从资源密集的传统捕捞业向技术密集型的海洋养殖业转型做出了有益探索，也为解决菲巴拉望省沿海地区部分渔民的生计问题提供了可行路径，将继续是中菲重要的利益契合点。

菲是能源净进口国，其石油进口额在2021年超过110亿美元。菲也是高度依赖天然气发电的国家，而其马拉帕亚气田将于2024年左右枯竭，国内电力供应更加依赖进口液化天然气。推动中菲在南沙群岛礼乐滩海域的油气开发合作符合小马科斯解决国内能源问题的迫切需要。但是，南海油气资源开发关涉菲部分利益集团及域外一些国家利益，也面临适用法律、合作模式等技术难题，小马科斯政府可协调的空间没有杜特尔特政府宽裕，中菲围绕礼乐滩等海域油气开发的博弈仍将比较复杂。

小馬科斯本人在竞选期间不断强调如当选总统，将奉行独立自主的外交政策，明确表示反对美介入菲与中国在南海问题上的有关争议，是主要候选人当中唯一拒绝对恢复美菲《部队访问协议》表态的。不过，2021年2月他也公开承认菲美同盟关系的特殊性和重要性，称菲必须在中美之间走“一条非常微妙的路线”。迹象表明，小马科斯对菲美军事同盟合作并未完全思虑成熟，但也意识到了菲美关系的可利用价值，希望通过妥善处理对美关系换取美在经济、军事等方面的更多援助，与菲国内“亲美”势力形成“合理共存”，并取得在具体问题上与中国讨价还价的筹码。5月23日，小马科斯亲口透露，已向美驻菲临时代办表示将会考虑“重新签署或延长”菲美《部队访问协议》。

按照这一逻辑推演，对于杜特尔特时期重新确立的美菲在南海联合军事演习等合作机制，以及默认接受美2019年3月向菲做出的历史上首次“南海安全保护承诺”（即，“对在南海菲军队、飞机和船只的任何武装攻击，都会使美菲《共同防御条约》第4条规定的防卫义务启动”）的作法，小马科斯政府可能同样以默认的方式加以继承。同时，与杜特尔特政府一样，小马科斯政府也将继续面对顽固持亲美立场且利益网络盘根错节的军事部门的牵制，对美谋求重返和扩大在菲军事准入和驻军规模予以“有条件的接受”，菲美实质军事合作将随拜登政府逐步实施新版“印太战略”而有增无减。

“仲裁裁决”、岛礁和海域管控、渔业资源开发等议题，常受菲精英群体炒作，在菲国内已形成“政治正确”。小马科斯是此次大选中唯一未对“仲裁裁决”表明支持态度的候选人，他曾在今年1月表示：“如果只有一方，那么仲裁就不再是仲裁，我们不再可以使用它”。受国内反对派和民众情绪裹挟，小马科斯及其团队在“仲裁裁决”问题上的立场很难与前两任总统完全割裂，至少将在口头上保持强硬，对菲司法系统把所谓“国际裁决”转为国内法的举措也可能采取默认措施，中菲舆论战和法理战还将继续。小马科斯亦曾在竞选辩论中表示，希望菲在南海保持军事存在，保卫所主张的水域。小马科斯执政期间，菲维持对南沙群岛铁线礁的非法占领、加固在仁爱礁“坐滩”船只、争取“重返”黄岩岛以及在菲主张海域内进行巡逻的做法不大可能放松。

南海有关争议是菲朝野政治生活重要议题，也是菲对华抵触和不满情绪的主要诱因之一，将最能考验小马科斯政府的外交能力。经过六年努力，中菲关系已经步入成熟轨道，两国海上争端得到管控，只要菲新政府继续按既有轨道行事，有关努力就不会半途而废。