“双减”政策下校外培训机构监管的机制研究——基于整体性治理理论视角的分析

张宇恒

（厦门大学教育研究院，福建厦门 361005）

为了让教育回归“育人本位”，2021 年7 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（以下简称“双减”政策）。①中共中央办公厅：《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》，载教育部官网：http：//www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/moe_1777/moe_1778/202107/t20210724_546576.html，最后登录日期：2021 年 12 月 25 日。“双减”政策从“着眼建设高质量教育体系，构建教育良好生态”的角度出发，全面规范校外培训机构的培训行为。当前关于校外培训机构监管方面的研究，多零星分散在民办教育监管范畴之中，缺乏独立系统的专门研究，特别是校外培训机构监管理论供给研究的严重不足，制约了综合性治理体系的建立。如何落实中央的决策部署，建立完整的校外培训机构监管体系，从而得以更高效地应对校外培训机构治理难题，成为新的挑战。为此，本研究采用整体性治理理论的视角，分析校外培训机构监管的“碎片化”问题，强调系统治理、综合治理、源头治理，以期实现校外培训机构监管体系的完善。

一、碎片化问题：校外培训机构监管的困境

1. 行为主体角度：地方政府缺乏对国家监管政策的细化

“双减”政策规定，“各省（自治区、直辖市）党委和政府要结合本地实际细化完善措施，确保‘双减’工作落实落地”。②中共中央办公厅：《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》，载教育部官网：http：//www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/moe_1777/moe_1778/202107/t20210724_546576.html，最后登录日期：2021 年 12 月 25 日。这表明，“双减”改革赋予地方政府较大的校外培训机构自主管理权，鼓励地方政府在把握国家层面改革意见的基础之上，结合区域特色，因地制宜，改革创新，提出符合地方实情的校外培训机构发展意见和配套政策。作为布局区域“双减”工作的纲领性文件，需要各省市在中央统一的制度框架内表达地方诉求。然而为了应对当前的绩效考核任务，地方政府往往采取短期的运动式治理模式。①韦彬，林丽玲：《网络食品安全监管：碎片化样态、多维诱因和整体性治理》，《中国行政管理》2020 年第12 期，第27-32 页。因此，在“双减”政策具体执行过程中，地方政府往往基于自身现有的行政资源，从实现利益最大化的角度出发，通过政策变通的方式加以选择性执行，致使“双减”政策的落实在地方层面缺乏区域新意。总之，当前校外培训机构监管政策供给整体上具有粗放型的特点，地方层面则多以原则性政策为主，对现实中的很多具体困惑回应不足。

2. 制度结构角度：监管政策之间缺乏系统的有效衔接

制度经济学将政策体系中各类政策的关系称为制度结构，包括三种状态：制度耦合、制度真空、制度冲突。只有当政策体系的制度结构是制度耦合状态时，才能保证其良好的整体效应。②郭锋，张毓辉，万泉，王荣荣，翟铁民，李涛，高润国：《我国卫生经济政策体系的演进历程及评价分析——基于制度结构理论》，《卫生经济研究》2020 年第 8 期，第 8-12 页。但是，政策体系并不总是处于耦合状态，而是相互离散，彼此冲突。表现为如下方面：一是制度真空现象。“双减”政策要求，“现有学科类培训机构统一登记为非营利性机构”。③中共中央办公厅：《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》，载教育部官网：http：//www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/moe_1777/moe_1778/202107/t20210724_546576.html，最后登录日期：2021 年 12 月 25 日。但是，目前国家层面没有出台非营利性民办学校监督管理实施细则，未建立起完整的分类监管体系，从而无法实现对各类培训机构的有效监管。这导致地方政府政策制定缺乏相应的参照标准，严重影响了规范校外培训工作的实施进度。二是制度冲突问题。反映在不同政府职能部门之间的监管政策缺乏系统的衔接，政策碎片化现象明显。所谓政策制定碎片化，是指在政策形成过程中，对政策内容的设计与构建缺乏统筹安排和系统思考，导致制度衔接性、配套性、完整性不足的现象。④李文章：《民办学校分类管理改革的碎片化及对策——基于整体性治理的视角》，《复旦教育论坛》2018 年第5 期，第107-112 页。以线上校外培训监管工作为例，管理工作主要隶属于教育行政部门，但是政策细则也需要地方的宣传、网信部门予以细化落实，并提供资源保障。由于政出多门，各部门成员的利益和偏好不一致，不同行政主体在监管政策网络间的位置差距显著，使得部门间协调能力不足，执行动力不一，导致改革进程不一致。这使得校外培训机构治理工作在推进过程中存在诸多执行盲点，政策之间的系统性在一定程度上受损。

3. 政策偏好角度：监管制度偏重处罚性的规范，缺少教育性的指导

受社会公共问题的多样性和资源稀缺等因素的影响，政策偏好是政府的一种价值排序，是政府为了满足某种利益最大化的需要而表现出来的期望或预期表现，直接导致政府选择做什么或者不做什么。⑤张熙：《政策偏好与初中教育发展路径突围》，《教育科学研究》2014 年第9 期，第5-10 页，第19 页。“双减”政策下的校外培训机构监管制度整体以“加强规范”为宗旨，希望通过强有力的专项整治，提升培训机构的准入门槛，规范其合法经营，促进其有序健康发展。并且，“双减”政策确立了学科类和非学科类培训机构分类管理的原则。但是，从严审批学科类培训机构，不是取缔和消灭这类机构；规范非学科类培训机构，不是限制其发展。由于强政府驱动下的规制倾向，地方政府在政策制定与实施的过程中往往采用激进的改革模式和执法范式。这使得地方政府往往只重视对校外培训机构的处罚、惩戒、制约，却忽视对其教育质量的监控，以及支持其高质量发展的考虑，特别是学科类培训机构。

二、原因分析：校外培训机构监管“碎片化”问题产生的原因

校外培训机构监管“碎片化”问题的产生是多种因素综合作用的结果。纵向而言，国家层面对校外培训机构监管工作进行了重要决策部署，地方政府受中央政府的委托，是政策执行的代理人，为了完成上级分配任务，避免出现偏离政策目标的行为，地方政策往往受中央政策刚性约束较为明显，过于强调政策的统一性、必要性，使得地方政策缺乏对区域特点和城乡差距的考虑，政策文本之间存在明显的雷同现象，从而导致整个监管政策体系在不同政府层级之间的差异不显著，以及国家原则与地方实施细则之间的体例不完整。横向而言，校外培训机构监管是“牵一发而动全身”的改革，其涉及教育、宣传、网信、民政、市场监管、政法、公安、银行、证监等多个行政部门，尽管校外培训机构的日常监管遵循“谁审批谁监管，谁主管谁监管”的工作制度和权责划分。但是，经常存在不同的监管主体在同一领域共同执法的问题，执法主体越是多元，相互牵扯、权责不清的问题越是频繁产生。因此，不同政府职能部门之间对校外培训机构监管的规制服务、信息沟通和公共政策，难以获得有效的整合与协调。教育行政部门往往通过自上而下的管理层级发布行政命令来实现对民办教育的监督和控制①张庆：《论民办高等教育中政府职能的“越位”与“缺位”》，《湖南涉外经济学院学报》2013 年第2 期，第7-11 页。，这使得对校外培训机构的治理，也主要采取计划调控和行政处罚为主的行政手段。但是，校外培训机构是市场经济的产物，其产生、发展、终止遵循的是“自下而上”的市场逻辑，而政府监管遵循的是“自上而下”的行政逻辑，两者之间不可避免会产生冲突和矛盾。对此，政府应该由需求管理转为需求与供给并重②陈彦斌：《需求侧管理的内涵与落实：宏观政策“三策合一”视角》，《中国高校社会科学》2021 年第6 期，第94-100 页。，实现校外培训机构的监管从“碎片化”向“整体性”发展。

三、思维重构：校外培训机构整体性监管的理论逻辑

1. 理论工具：整体性治理理论

整体性治理理论（Holistic Governance）兴起于20 世纪90 年代中后期，是继新公共管理运动之后有关政府管理变革的新探索。③Ratnatunga J，Ariff M，“Towards a Holistic Model of Corporate Governance”，Journal of Applied Management Accounting Research，Vol.3，no.1（March 2005），p.1.整体性治理着眼于政府内部机构和部门的整体性运作，其核心目的在于跨越组织边界，整合各自独立的资源，实现政府的政策目标。④陆雄文：《管理学大辞典》，上海辞书出版社2013 年版，第405 页。整体性治理的本质和目标是创造一种新的范式，旨在纠正因职能部门分散而产生的缺陷，从而实现公共利益的最优化。

2. 理论检验：整体性治理理论对于解决社会公共问题的有效性

整体性治理范式的产生是政府适应现代治理理念的结果。⑤Dunsire A，“Holistic Governance”，Public Policy and Administration，Vol.5，no.1（1990），pp.4-19.传统的官僚行政试图做一切“公共”性质的事情，使得政府不得不依赖不同的部门，而随着部门职能的扩展以及部门主义的泛滥，最终导致碎片化现象的出现。整体性治理范式试图纠正这一问题，将“公共事务”角度转换为“公众”角度，即公民、纳税人和客户。并通过“横向、矩阵式组织框架、当前组织运作”的机制促进部门整合，协调跨边界的问题。⑥Peng T C，“Strategies to Build Up Holistic Governance”，Public Administration and Governance（NAPSIPAG）Annual Conference，Vol.1，no.1（2005），pp.1-14.政府职能的整合不仅是整合机制，更是政府运行中价值结构的转变。⑦Wilkins，Peter，“Accountability and Joined-Up Government”，Australian Journal of Public Administration，Vol. 61，no. 1（January 2002），pp.114-119.

大量的案例研究表明，运用整体性治理理论分析社会问题的治理具有理论准确性和适用性。诸多学者分别从“食品安全监管、贫困治理难题、教育政策执行、技术社会风险防范、生态环境保护、就业服务供给、公共卫生事件处理、城市交通管理、政府组织协调、网络舆情干预”等方面展开基于整体性治理理论的研究分析。研究结果均表明，整体性治理对于解决社会公共问题、完善政府服务体系具有较强的理论解释力。因此，该理论适用于探讨校外培训机构的监管问题。

3. 理论实践：校外培训机构“整体性治理”模式

英国学者帕里·希克斯提出了整体性治理的四个典型特征：（1）整体性：整合整个公共部门；（2）干预：从解决问题转向预防问题；（3）目标：注重结果；（4）文化：重视说服和信息提供，而不是强迫和命令。①Leat D，Stoker G，Towards Holistic Governance：The New Reform Agenda，London：Palgrave Macmillan，2002，p.84.我国台湾学者彭锦鹏从“管理理念、运作原则、组织形态”等十个方面阐释了整体性治理的具体策略。②彭锦鹏：《全观型治理：理论与制度化策略》，《政治科学论丛（中国台湾）》2005 年第23 期，第11 页。本研究结合这两位学者的观点，搭建整体性治理框架这一复合体系，并基于此建构了“双减”政策下校外培训机构监管的机制（见图1）。

图1 校外培训机构监管的整体性治理范式

四、路径优化：校外培训机构监管的整体性治理对策

1. 监管制度：加强立法，完善学科类培训机构的监管法律

（1）规定学科类培训机构的“成本核算”收费制度

最大限度维护教育的公共性，是所有义务教育改革的立足点，也是“双减”政策出台的现实起点。政策规定，“根据市场需求、培训成本等因素确定培训机构收费项目和标准，向社会公示，接受监督”。③中共中央办公厅：《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》，载教育部官网：http：//www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/moe_1777/moe_1778/202107/t20210724_546576.html，最后登录日期：2021 年 12 月 25 日。这表明，政策进一步强化了对学科类培训机构的规制。因此，在收费方面，应该严格执行办学成本核算制度，规范面向义务教育阶段学生的学科类校外培训机构的收费管理工作，杜绝高收费、乱收费现象。

（2）规定学科类培训机构的“禁止分配”限制制度

举办者能否取得办学收益和是否具有办学结余的产权，是判断培训机构“营利与否”的主要依据。为了保障教育公平，使教育免受资本逐利的影响，突出学科教育的公益性，“双减”政策对学科类培训机构实施非营利性条款。这决定了此类学校的办学结余全部依法用于支付机构办学，如购买仪器设备、改善教师待遇、增设活动课程等。由于在长期的历史发展进程中，我国学科类培训机构主要通过投资办学和混合集资办学的模式介入教培行业，其中，资本具有天然的逐利倾向，即使在改革背景下，这部分培训机构强制选择登记为非营利性，但是其举办者依旧不会放弃取得回报的诉求。故而，如果不完善监管制度，不严格遵守“禁止分配”限制，改革的实际效果将与理性预期存在差距，改革的意义亦将难以全面彰显。

（3）规定学科类培训机构的“严格财务”会计制度

学科类培训具有较强的公共属性，学科类培训机构治理问题是一项公共政策问题。公共性程度上的差异，决定了监管力度的强弱。因此，针对此类培训的监督力度最强，表现在财务管理方面，应该建立起全方位、全过程、全天候的财务监管网络，包括“财务会计制度、审计监督制度、财务专户制度、法人财产制度、预算审核制度、经费公示制度、资金信息报告制度”等。

2. 监管主体：实施多元主体协同治理，健全利益相关者参与机制

（1）政府：需要健全监管机构设置，落实部门协调机制

首先，需要构建国家、省和地市三级校外培训监管机构。加强中央和地方的综合协调，确保重点工作扎实有效推进。其次，提升行政人员的履职能力。重视行政执法人员的职后教育，如专家讲座、挂职锻炼、技能培训等，加强其在教育、税务、法律、审计等方面的专业知识，进一步熟悉校外培训机构的运作规律。最后，完善规范校外培训机构发展的联席会议制度。地方层面应该进一步明确集体会商研讨制度，细化联席成员工作职责，校外培训机构发展联席会议一般由教育行政部门负责召集，但是由于涉及多个行政利益主体，教育行政部门往往“心有余而力不足”，因此，有必要建立第三方协调委员会。协调委员会具体负责各行政部门的协调事宜，会同联席成员在各自职责范围内处理校外培训机构监管事宜。针对执法过程中存在的监管空白，协调委员会将征询上级委员会意见后，妥善处理。

（2）校外培训机构：需要完善组织内部治理结构，提升自我约束能力

监管的主要目的在于提升校外培训机构治理能力，走内涵式发展道路，建立高品质校外教育体系。监管要深入到良好的组织运行机制中去，培育组织自我督导，自我约束的功能职责和态度自觉，否则监管依赖一系列刚性的制度约束，只会以巨大行政成本的代价换取校外培训机构一时的规范。值得注意的是，把学科类教育还给学校，并不是要消灭校外教育培训机构，而是要发挥校外教育实践化、差别化、个性化教育的优势，与学校教育形成互相支持、互相补充、相得益彰的新格局。①张志勇：《“双减”格局下公共教育体系的重构与治理》，《中国教育学刊》2021 年第9 期，第20-26 页，第49 页。校外培训机构要主动完善内部治理结构，提升服务供给水平。校外培训机构的内部治理，是指举办者、管理者、行政部门、师生以及社会组织等利益相关者主体，在遵循教育组织内部发展逻辑和契合外部市场环境的互动博弈中，实现各方良性互动的结果和表现。对此，校外培训机构需要制定权责明晰、规范合理的组织运行制度，依法制定管理规程，严格按照标准与程序开展工作。规程的重要性在于通过正确的价值导向，引领学校的日常行为，促进校外培训机构自律意识的形成。

（3）社会：需要有效发挥第三方组织优势，提升监管的专业化水准

受监管对象提供服务的“公益属性”影响，监管往往具有“社会性监管”特征。②骈茂林：《义务教育阶段非营利性民办学校的监管政策走向》，《中国教育学刊》2018 年第8 期，第18-22 页。校外培训机构的财务核算、资金控制、教学质量、校舍安全防范、产权归属、破产清算、人力资源保障以及各类纠纷等，都属于专业属性较强的领域，这需要支持引入第三方组织参与监管，鼓励政府向审计公司、律师事务所、安全技术检测服务机构等购买服务。此外，依据“稳妥推进”的改革要求，可以合理地预测，由政府直接参与的专业评估在一定程度上有失公允，为保证评估的公平性，需要第三方组织的专业评估参与进来。

3. 监管过程：健全安全管理制度和风险防范机制，重视事前预防

强化政府在民办学校风险防控过程性监管中的角色，有助于实现对市场机制失灵的纠正。并且，鉴于受教育对象的脆弱性、教育过程的不可逆性，以及强校外培训机构的风险预警，重视事前干预远远优于事后处理。同时，伴随着政策环境的转变，再加上市场的不稳定性、竞争的激励性、发展政策的不确定性，校外培训机构经常面临超负荷负债、资金短缺、周转不灵的困扰，甚至部分机构因为运营困难而倒闭，不断引发社会舆论热点。因此，政府要完善校外培训机构监管的制度供给方式，重视“行政指导、行政调解、行政给付和行政信息服务”③刘福元：《非强制行政的动机分析——探索政府柔性执法的内部之源》，《云南大学学报（法学版）》2012 年第6 期，第32-41 页。等非强制权力手段的运用，建立以规范化运作机制为核心的监管方式，进一步强化对财务风险和教学风险的防控工作。具体而言，要特别注意如下方面：重视防范和化解安全事故风险；重大事项变更备案机制；负债管理制度；完善资金监管体系，合理规划经费支出。

4. 监管模式：推进“互联网+服务”，重视信息公开制度建设

（1）建立校外培训机构信息查询平台

按照相关法律的要求，完善校外培训机构档案库，通过信息平台面向社会，定期发布登记信息、举办信息、收费信息、招生信息、财务信息、师资情况、捐赠信息、年检信息、教学信息，行政部门认为应该公开的其他重要信息。同时，校外培训机构应该加强自身信息网站建设，教育行政主管部门应该将信息公开情况纳入年度检查计划，培训机构网站链接归口到民办学校信息查询平台，方便师生、家长、社会检索，切实保障其知情权。

（2）建立校外培训机构电子政务管理平台

电子政务管理平台应面向所有的政府职能部门和校外培训机构。一方面，这有助于实现校外培训机构监管事务的一站式、导航式和菜单式办理。另一方面，建立大数据采集运用系统，通过云计算专业化、精准化的信息匹配，有助于部门之间政务数据的信息共享，及时了解、跟踪不同部门的监管执法情况，避免重复执法，提升政府对校外培训机构宏观调控、科学决策以及突发事件的应急处理能力。从而降低行政成本，加强部门协同，推进智能监管，实现校外培训机构治理资源优化配置，全面提升监管质量。

5. 监管目标：建立校外培训机构教育质量监控体系，推进高质量发展

尽管校外培训机构整体政策环境“遇冷”，但是治理的核心是让校外培训成为学校教育的有益补充，整体促进教育事业的健康发展。在长期的发展过程中，校外培训机构有效地解决了“三点半难题”，满足了人民群众对优质化、个性化、特色化教育资源的需求。①杨婷，黄文贵：《当前中国校外培训机构的规范与治理》，《教育学术月刊》2020 年第9 期，第27-32 页。因此，防范办学风险，是政府监管的“底线”。更重要的是，要立足于教育教学质量的提升，建立以“教育质量监测标准”为基础手段的校外培训机构宏观管理制度，引导其规范办学，保障教学质量，发挥监管的“改进—提升”作用。

相比较其他教育领域的标准化工作建设，校外教育培训领域长期处于良莠不齐的状态，标准供给存在严重缺口，标准制定机制不健全。这导致政府对校外培训机构的行政执法随意性较大，重事后查处、轻事前预防以及以罚代教、以罚代管等问题突出。伴随着现代市场经济改革、政治民主化进程，以及现代自由企业制度和平等的市场机制的建立，政府要重视行政管理的柔性执法，建立可观察、可量化、可监督、可比较、可评估的质量标准，实现对校外培训机构的规范监管。对此，针对校外培训机构相关标准的空白，应根据其提供教育服务的差异性，参照同类别公立学校技术要求的规定，鼓励建立统一的行业标准、地方标准、团体标准和企业标准，从而逐步实现政府对校外培训机构的标准化管理。