耕地占补平衡政策的演化及发展研究

汪 震

（池州市不动产登记中心，安徽 池州 247100）

引言

新型城镇化战略以来，工业发展和城镇建设的逐步推进无法避免地占用了大批耕地。自从1997年4月中共中央国务院于印发的《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》中明确要求，保障耕地总量不减少、耕地质量有提高，同时提出了耕地占用与耕地的开发、复垦相挂钩的“耕地总量动态平衡”要求。至此耕地占补平衡政策的实施规范初步确定并在我国全国范围内正式开展，距占补平衡政策开展以来至今已有二十余年。耕地占补平衡政策在实际执行中先后经历了不同角度的转变，从开始的“先占后补”到“先补后占”、从要求“数量平衡”到“数量、质量、生态平衡”，在实施程序及占补考核方面产生了一系列的变化。

1.耕地占补平衡政策研究

随着国家耕地保护站位不断提高，耕地占补平衡政策也在实践中逐步完善和改进，为了保障保粮食安全，坚守18亿亩耕地红线，提高土地节约集约用地水平，实现生态文明建设，最终实现耕地数量、质量、生态三要素共同保障的目标，耕地占补平衡政策在不同时代背景下的发展方向也产生了阶段性转变。自此，学术界针对耕地占补平衡政策转变过程和阶段划分展开了不同角度的讨论。耿丽娟、黄宏胜根据国内学者对耕地占补平衡政策制度的研究分为3个阶段，产生阶段（1990－1997年）、发展阶段（1998－2005年）、完善阶段（2006年至今）在对我国耕地占补平衡制度的发展演变研究为前提，对耕地占补平衡制度实施产生的问题和矛盾提出了耕地占补平衡政策未来走向的相关建议{1}。孙蕊、孙萍等人则根据占补平衡政策执行情况、耕地总量、粮食产量将耕地占补平衡政策发展阶段分为了3个时期，数量平衡政策期(1997－2003年)、数量－质量平衡政策期(2004－2010年)、数量－质量－生态平衡政策期（2011年至今），着重分析了占补平衡政策实施以来取得的成效以及存在的问题{2}。李国敏、王一鸣则根据其耕地占补平衡实施过程中的不同方向，将占补平衡政策分为三个阶段，数量平衡阶段（1998－2004年）、数量质量平衡阶段（2004－2010年）、数量质量生态平衡阶段（2010至今），从这三个阶段分析耕地占补平衡政策执行中阶段性的成果及政策落实的偏差{3}。现有耕地占补平衡政策研究对政策发展的问题成效、政策走向和落实偏差方面很有价值，但对于耕地占补平衡政策演变的过程分析总是在研究中一带而过，鲜有进行详细的演化逻辑及政策背景关联分析。但实际上，耕地质量保护效果的核心要点是占补平衡政策的调整与优化。因此，基于政策演化的视角，对政府出台的各阶段耕地占补平衡政策及的各项工作报告、中央一号文件政策文本实施背景进行比较分析彰显必要。

本文以耕地占补平衡政策提出以来的政府出台的关于耕地占补平衡各项政策（1997－2017年）以及政府工作报告（1997－2017年）、中央一号文件（2004－2017年）构成了研究样本（见表1）。这些政策文本时间跨度大、内容相关性强，然而从各类政策演化的视角看，其体现了哪些政策侧重的内容？将政府出台的关于耕地占补平衡各项政策（1997－2017年）进行演化分析，政府工作报告（1997－2017年）及中央一号文件（2004－2017年）作为政策背景分段对比，反映出各阶段耕地占补平衡政策的时代背景、实施效果和文本不足。进一步地看，未来占补平衡政策文本将如何完善、转变趋势如何？这些问题都有待基于政策演化视角对文本进行全面检视。研究方法大师Berg指出，官方文献记录通常隐含着研究者能够加以有效利用的重要、有用的信息，各项政策中词语、主题、表述的变化，与政策的演变方向和阶段性成果都息息相关。本文试图基于通过文本分析法，对政策背景及政策文本进行垂直方向的1997－2017年时间跨度对比，以及水平方向的各项占补平衡政策以及政府工作报告、一号文件多维度分析比较，揭示和展现其背后的隐性演化逻辑。

表1 耕地占补平衡相关政策文本汇总

2.耕地占补平衡政策文本中的演化分析

从文本来看耕地占补平衡政策的演化过程具有显著的阶段性特征，随着时代背景的变迁以及耕地占补平衡相关政策的调整，结合背景和内容可以将政策演化过程细分为以下3个阶段，分别是数量平衡阶段、数量质量平衡阶段、数量质量生态三要素平衡阶段。

2.1 数量平衡阶段

1997年中共中央国务院于印发的《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》中首次提出了耕地占用要与耕地开发、复垦相挂钩。1998年国务院发布的《基本农田保护条例》及1999年正式实施的《土地管理法》中确立了以“占多少，垦多少”为原则的耕地占用补偿制度。1999年国土资源部印发《关于切实做好耕地占补平衡工作的通知》要求开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地，保障耕地面积只增不减，进一步细化了耕地占补平衡政策的具体实施细则。这个阶段意味着我国耕地占补平衡制度已经基本确定并实施。从背景上来看，1998年政府工作报告中提到要加强农业基础设施建设，同时落实基本农田保护制度，认真保护好耕地。1999、2000年《政府工作报告》中提出切实强化保护耕地制度，推进以水利为重点的农业基本建设。2003年政府工作报告中提出通过制定土地利用总体规划，强调要在全国范围内开展最为严格的土地用途管制，切实做到耕地保护。这一阶段国家正处于耕地保护意识萌芽的阶段，初步探索并提出耕地占补平衡政策，自1998年发生特大洪水后，国家强化发展以水利为重点的农业基本建设，通过水利工程的建设落实耕地及永久基本农田保护制度。耕地占补平衡政策在此阶段实施的主要特征为注重耕地数量的平衡而忽视耕地质量平衡。

2.2 数量、质量平衡阶段

面对当时耕地数量上涨质量普遍下降的耕地保护的局面，2004年10月国务院印发的《关于深化改革严格土地管理的决定》提出要求，严格控制农用地转为建设用地，必须满足总规和用地计划要求，经批准允许占用的要补充数量、质量相当的耕地。至此耕地总量平衡开始逐渐转向数量、质量并重。2005年国土资源部办公厅《关于开展补充耕地数量质量按等级折算基础工作的通知》提出耕地补偿制度，补充耕地考核指标中的数量、质量要根据相应等级进行折算，进一步强调要求补充耕地双方面综合平衡。2010年国土资源部为解决各地占补平衡贯彻不到位等问题，印发了《关于切实加强耕地占补平衡监督管理的通知》，加强耕地指标使用、耕地补充考核等步骤的监督管理，实行更严格的占补考核机制。这一阶段在保障耕地数量平衡的同时，也在加强对耕地质量平衡的要求，但对耕地质量平衡制度仍然处在探索阶段，实际执行中形式大于实质。从背景上来看，2004和2007年政府工作报告中相继提出保障粮食安全要求。2005年、2006年中央一号文件中指出提高耕地质量的重要性。2007年中央一号文件中强调提高耕地质量实施高标准农田建设。2011年中央一号文件提出要积极推进农田水利建设，增加耕地有效灌溉面积。在此期间国家取消农业税，实现了连续四年的粮食增产，这一阶段，国家耕地保护政策注重耕地质量的提高，通过水利建设、高标准农田建设等提质措施实现粮食安全。

2.3 数量、质量、生态三位一体平衡阶段

2011年国务院印发的《土地复垦条例》总则中首次提出提高土地利用的生态效益的制定目标。2014年国土资源部印发的《节约集约利用土地规定》提出应当提高耕地总量和质量，落实耕地保护和节约集约用地制度，改善生态环境、促进生态文明建设。2016年国土资源部下发的《土地利用年度计划管理办法》要求土地利用年度计划管理应当遵循坚持绿色发展，强调耕地保护数量、质量、生态三要素并重。2017年国务院发布的《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》提出以实现用地与养地结合，多措并举保护提升耕地产能。这一阶段耕地数量、质量平衡开始逐渐过渡为数量、质量、生态三要素平衡，使耕地占补平衡政策逐渐走向成熟。从背景上来看，2012年中央一号文件中提出扎实推进高产稳产农田建设，同时强调做好生态文明建设。2014年中央一号文件中提出要改善生态环境，通过调整农田休养生息发展生态友好型绿色农业。2015年、2016年中央一号文件中提到农业可持续发展规划。2011年以来，在耕地保护问题上，国家农业发展不再仅仅强调数量、质量上的重要性，更注重农村生态环境的保护，耕地保护政策正稳步走向耕地数量、质量、生态三位一体的平衡发展。

3.结论与建议

3.1 结论

从政策文本的演变过程可以看出耕地占补平衡政策从提出以来共经历了三个阶段，从开始的“数量平衡”“数量、质量平衡”到现在“数量、质量、生态三位一体平衡”的演化发展，伴随着时代背景的变迁和农村发展路径的转变逐渐成熟。耕地占补平衡政策有效遏制了耕地面积的减少，保障了农业生产条件和粮食安全，提高了节约集约用地水平。但在此过程中仍存在“占补平衡”政策实施难度大、优质耕地后备资源不足、耕地开发和复垦对生态环境造成一定影响等问题，需加快促进耕地保护与生态环境和谐发展。未来占补平衡政策演变发展的新方向是在耕地总量不减少、耕地质量不降低的以及充分保障粮食生安全的前提下，既避免因耕地复垦开发打破生态系统平衡环境，又能有效推进生态文明建设。

3.2 建议

3.2.1 加强政策顶层设计，全面提高耕地保护质量。加强耕地保护、提升耕地质量是一项国家长期工程，为此，应该从国家、省两级层面做好耕地保护制度的顶层设计，加快推进耕地保护立法，统筹考核耕地数量、质量和生态平衡的折算关系，进一步推进实现耕地“三位一体”保护的转变目标。要强化耕地保护的意识，把耕地占补平衡作为一项持续性、整体性、普遍性的工作，贯彻于耕地复垦验收、耕地质量评定等耕地保护各项制度环节，增强地方政府及主管部门责任。

3.2.2 减缓耕地转为建设用地，严格农转用审批把关。延城市主要交通干线划定永久基本农田，抑制城市建设不断向外扩张，加强控制各类建设非必要尽量不占或少占耕地。特别是针对用地过度、土地粗放利用的地区，要倒逼城市向内优化布局结构，强化盘活利用存量建设用地，扭转农用地加速转化为建设用地的趋势，减缓优质耕地的过快流失。

3.2.3 科学建立生态评价机制，开展耕地质量与生态环境保护联合管理。在耕地占补平衡政策落实过程中和生态工程建设过程中均存在相互制约的问题，耕地开垦会造成生态系统平衡的破坏，生态空间中的耕地面积被挤压等。应明确耕地质量保护与生态环境保护的具体内容和评价指标，并纳入地方政府考核，做到耕地数量不减少、质量有提高、生态有保障，实现耕地保护与生态协调发展。