中国互助型社会养老的定位及发展方向

刘妮娜，杜 鹏

(1.华北电力大学 人文与社会科学学院，北京 102206； 2.中国人民大学 社会与人口学院，北京 100872)

党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》首次将积极应对人口老龄化上升为国家战略，同时也明确提出发展普惠型养老服务和互助性养老。互助型社会养老作为一种与中国现实国情相适应、具有中国特色的社会养老方式上升到国家战略层面，是进入新的历史时期的重要决策和创新途径。(1)对于普惠型养老服务和互助性养老，笔者认为未来可以逐步明确为市场型社会养老和互助型社会养老，二者均是在党委领导、政府负责下，是中国特色社会养老体系的两大重要组成部分，需要在清晰顶层设计的基础上分阶段、有重点地推动。但是，目前学界对于互助型社会养老的研究仍然不足，也存在概念、定位以及发展方向上的分歧和模糊。那么，究竟应当如何来认识和界定互助型社会养老，它在未来中国特色社会养老体系中处于什么样的定位？目前我国互助型社会养老的发展现状如何，能否对互助型社会养老的发展阶段进行设计以明确其发展方向？有哪些具体对策建议？本研究即尝试回应这些问题。

一、 互助型社会养老是社会养老的一种方式

(一) 互助型社会养老和市场型社会养老同是社会养老的实现方式

回答互助型社会养老是否属于社会养老，实际也回答了社会养老并不等同于市场养老、也不是要互助养老代替政府养老(推卸政府责任)两个问题。目前国内对于互助型社会养老的定位主要有以下两种观点：一是将互助养老视为从家庭养老向社会养老过渡的养老新模式，如互助养老是介于社会化养老和传统家庭养老之间的一种新型的养老模式[1]；我国无法一步到位快速完成从家庭养老模式向社会养老模式的转型，互助式养老是养老模式的“第三条道路”[2]，互助养老可以成为继家庭养老、社区养老、机构养老这三种主要养老模式之外的第四种新的养老模式[3]；集体互助养老介于家庭养老与社会养老之间[4]；等。二是认为互助养老是区别于家庭养老、机构养老(市场养老)、政府养老的养老方式，如农村养老方式包括家庭养老、机构养老(市场养老)和集体养老，其中集体养老包括集体供养(政府养老)和互助式养老[5]，提出区别于亲情模式、福利模式、市场模式之外的互惠养老模式[6]，提出区别于家庭养老和机构养老(市场养老)的互助养老[7]；等。笔者大体认同第二种观点，但认为第二种观点的划分细化到了家庭、政府、社会、市场等养老服务供给主体，没有将社会养老这一视域清晰厘出。梳理相关文献可以发现，社会养老概念本身是区别于家庭养老的具有中国特色的统合性概念，体现的是中国系统性而非碎片化的社会养老体系建设目标。西方相关研究多是从政府与市场合作(政府购买服务)[8]、第三部门(社会组织运行方式和效果)[9-10]、老年市场(供求关系和供给方式)[11-12]等角度分别进行的分析，并不强调国家、社会、市场、家庭(个人)共担责任的社会养老概念和社会养老体系建设。故而，本研究进一步从中国社会养老方式和体系建设角度提出，互助型社会养老和市场型社会养老同是社会养老的实现方式，应该纳入中国特色社会养老体系建设的视域下。(2)在社会养老的划分中，居家养老、社区养老、机构养老是目前比较常见的划分方式，划分标准为老年人的居住场所——居住地；健康(医护保健)服务和养老(照顾类)服务是医养结合新趋势下提出的新的划分方式，划分标准为服务内容；互助型和市场型社会养老的划分维度是组织方式，与他们均不是一个划分维度、不相冲突，也是可以在这些养老形式中实现的。另外，以往一些研究将政府养老也作为一种养老服务供给方式，笔者认为，从长远发展来看，政府办养老还是需要尝试转型，由政府承担政策扶持、资金支持、硬件设施供给、监督监管等职责，逐步剥离运营责任交给社会和市场。

(二) 互助型社会养老与市场型社会养老的核心区别在于组织形式

将两种社会养老方式进行比较，从本质上讲，互助型社会养老和市场型社会养老都是社会养老的供给方式，只是互助型社会养老利用的主要是互助服务保障和志愿服务，(3)互助型社会养老保障也是互助型社会养老的重要内容，笔者将在其他文章中讨论。组织形式是互助小组、志愿队伍、互助志愿队伍、互助组织(合作社)，是非营利性的，由于其服务价格低于市场，不符合追求利润最大化的个人/市场趋利本能，故对如需求、信任、便利、情感等社会环境具有更高要求，或者需要通过政府推动、企业经营、专业社会组织赋能、枢纽型社会组织管理等方式将其正式化、规范化。(4)事实上，亲朋邻里之间的非正式互助广泛存在于我们的社会生活之中，但互助型社会养老的目的是要满足老年人的实际养老需求，仅是自发的非正式互助难以解决这一现实问题，故互助型社会养老要发展和推广，需要从组织和服务的正式角度去厘定。市场型社会养老利用的是市场服务，运营和组织的是企业，(5)这里所说的企业也包括目前的民办非企业单位，还有一些被认定的社会企业、合作社，因为像社区养老、机构养老类的养老企业性质决定了它属于微利业态，兼具社会价值和商业属性，民办非企业单位、合作社的不以营利为目的与其运营的市场型社会养老的营利性并不矛盾。是营利性的，它虽然有专业规范服务的优势，但其劣势在于面对的是“老年人”这一特殊的客户群体，一方面获得老年人群的认可和信任非常重要，另一方面老年人有低成本、集体化生活的需求，故它同样需要互助型社会养老帮助其达成这些目的(将在后文进行详细分析)。综上，互助型社会养老和市场型社会养老的区别主要在于组织和服务，这是厘清互助型社会养老边界的关键。

聚焦于互助型社会养老概念，从服务角度来看，互助代表了需要(心理和生理意义)、交换(经济意义)与美德(社会意义)三重内涵——人类天然具有相互帮助和交往的需要，同时互助也可以共同抵御困难，在这一过程中，会产生信任、规范、网络等向上向善的社会美德和社会资本。事实上，这种社会资本的培育程度亦决定了互助发展的可持续性[13]。与市场以赚取利润为目的的服务相比，互助服务具有多重目的：一是需要获得回报或报酬(经济)，二是满足组织团结、服务供给目标(社会)，三是个人的自我实现(心理)等。(6)互助服务是低成本、低报酬但非无成本、无报酬的。志愿服务作为一种“任何人在不为获取物质报酬的情况下，为推动社会福利事业以及社会进步，自愿贡献个人的时间和精力提供的服务”[14]，可以看作互助服务的高层次表达。如果将志愿服务和互助服务进行明确区分，在互助型社会养老的服务供给中，实际包含纯互助服务、纯志愿服务和互助志愿服务三类[15]。纯互助服务主要指互助双方(多方)相互提供互助交换性的服务。互助志愿服务则指服务者兼具交换和利他目的，为服务对象提供低偿的或可以获得预期回报的服务。纯志愿服务主要指服务者以利他为目的，为服务对象提供无偿的服务。从组织角度来看，市场型社会养老的运营和组织主体是企业，互助型社会养老的组织形式包括互助小组、志愿队伍、互助志愿队伍、互助组织(合作社)等，运营主体可以是社工机构、基层组织、企业、村居两委、政府等，运营主体和组织形式相对多元。(7)以往不少研究已经指出了互助养老的自我管理、自我约束的自治属性和组织化属性[16-18]，关于国内外互助养老的个案研究，如川北S村互助养老模式[19]、广西P市P社区“孝行天下”互助养老模式[20]、美国村庄模式[21]等都是从组织视角出发进行组织运转、互助形式、多元支持等方面的分析。但对多元的组织形式相关概念缺乏详细界定。根据前述研究，笔者尝试将互助小组界定为：某一些有共同需求或志趣的人群组成的自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的基层组织。志愿队伍界定为：某一些因有共同的利他、奉献以及服务社会目的的志愿者组成的基层组织。互助志愿队伍主要指由互助志愿者、志愿者等共同组成的面向他人服务的基层组织。互助组织界定为：在党委领导、政府负责之下，由一群个体成员自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，通过组织化管理或企业化经营达到可持续发展目的，低成本满足本组织成员物品/资金/服务/精神等需求的社会组织。互助组织按照是否属于国家政权的组成部分，可以划分为政治型互助组织和民间互助组织。合作社是高级形式的现代互助组织，可以界定为：法律规定可以从事包括信用合作、生产合作、供销合作等经济合作活动的互助组织。根据目前我国对社会组织的管理，互助小组、志愿队伍、互助志愿队伍属于社区社会组织，近年民政部出台了《关于大力培育发展社区社会组织的意见》《培育发展社区社会组织专项行动方案(2021—2023 年)》等文件推动这类组织的政府备案与规范管理。群团组织和村(居)民自治组织等政治型互助组织归党委、政府管理，业委会、农民合作社分别在住建部门和农业部门注册登记，其他民间互助组织主要在民政部门登记，可以注册为社会团体和民办非企业单位两类。

根据以上分析，本研究将互助型社会养老界定为：在党委领导、政府负责之下，通过专业社会组织赋能管理、企业经营等方式，发动建设各类基层互助合作小组/组织，利用亲朋邻里、志愿者等社会互助资源，围绕老年人开展资金互助、服务互助、文化互助等多种互助项目的社会养老服务保障方式。需要说明的是，一是本文使用了基层组织指代互助型社会养老所涉的组织形式。基层志愿队伍、互助志愿队伍以社区范围、中老年人为主，应当探索向互助小组、互助组织发展，让志愿者有长期可期待的回报的现实条件和心理感受，也推动互助养老服务正式、规范可持续发展。二是基层组织的成长路径既包括正式登记注册，也包括体系化发展。互助小组、志愿队伍、互助志愿队伍等没有在政府登记注册的基层组织，可以自我成长为正式登记注册的互助组织、合作社，也可以接受群团组织、村居自治组织等政治型互助组织和其他枢纽型社会组织等管理、专业社会组织和企业赋能经营，进行体系化运营。尤其应当重视政治型互助组织、国有企业和枢纽型社会组织的发展，他们在党委领导下，能够被政府、居民信任，能够进行组织管理、链接资源和服务、与市场在合作制衡中探索形成良性互动。互助型社会养老的概念示意图如图1所示。

图1 互助型社会养老的概念示意图

二、 互助型社会养老是中国社会养老体系中的基础部分

互助型社会养老不属于民间非正式的自发行动，与市场型社会养老都需要纳入党委领导、政府资金和政策支持范围内，二者的关系决定了互助型社会养老的定位、推动方式和发展方向。虽然在资本主义国家的研究和实践中，互助养老主要是民间的自发探索或者政府支持的弥补养老服务领域内市场失灵与政府失效的补充方式[22-24]，但互助型社会养老的中国特色恰在于其有国家领导的社会养老体系建设前提，在中国社会养老体系中处于基础而非辅助地位，可以成为中国老年人基础性的社会养老方式，与市场型社会养老互为补充、相辅相成。一方面，推动老年人有序参与到“组织”和“社会”中，从消极养老转向积极养老[25]，建设稳定有序的老龄社会，是保证中国这样一个人口大国老龄社会长治久安的重点内容。另一方面，互助型社会养老的集体化、低成本属性符合中国未富先老以及家庭规模小型化、老年人需要参与的保障的现实国情，也是市场型社会养老发展的基础。

(一) 治理的历史视角：国家领导下的市场和社会

互助型社会养老在社会养老体系中的定位，体现了不同国家的国家、社会、市场关系定位。资本主义国家之所以将社会部门作为辅助，主要原因在于其以个人主义、自由竞争(市场)为本，政党同样主要代表资产阶级(市场)利益，政府、社会、市场之间处于分立制衡关系，中世纪以后逐步成长起来的市民社会一直作为一种独立于与对立于国家干预的社会经济生活领域存在[26]，在建立资本主义福利国家之后，社会在与国家和市场的竞争中才退居到第三部门，处于辅助位置。中国自古以来地域广阔、人口众多，国家稳定统一是国家治理的核心内容，国家领导下的社会是根本，也即社会处于基础地位。在传统社会，国家依靠宗法伦理和国家支持下的由小及大的基层宗乡互助组织进行基层治理，新中国成立以后，中国建立社会主义国家，同样在探索现代国家独立个体的“人”联合形成的集合体——人民[27]主体的有效治理方式，虽然改革开放以来以经济建设为中心，但20世纪90年代以后基本确立了党政领导下的村居自治制度，民间各类非正式、正式的组织、保障和参与仍有保留与发展，现代各类志愿服务、文化娱乐等基层组织、队伍以及协会、行会等社团组织不断生长。(8)有学者提出中国的“市民社会”——社会主义市民社会理论[28]。只是由于以经济建设为先，也没有找到稳妥合适的大规模的社会组织、基层组织发展和扩张路径，现代社会建设相对搁置。

党的十八大以来，伴随国家推动和基层实践，尤其是党的十九届四中全会提出要构建基层社会治理新格局，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，党的十九届五中全会将国家治理效能得到新提升，社会治理特别是基层治理水平明显提高作为“十四五”时期经济社会发展的主要目标，现代社会治理体系建设被提升到了新的战略高度。相关研究亦从传统的国家(主要指政府)和社会关系二元分析范式，向党领导基层社会治理[29-30]、引入社群经济或社会经济视角[31-32]等多元分析的新角度拓展。笔者认为，中国特色现代社会治理体系的党委、政府、社会、市场的关系应当逐步明确为：中国共产党是唯一执政党，政府、社会、市场均在其领导之下，社会而非市场为根本，国家领导下的市场仍然在资源配置中起决定性作用，国家领导下的社会在资源配置中起基础性作用(如图2所示)。社会和市场对政府有监督、制衡、合作作用，但更大的合作和制衡体现于党委领导、政府负责下的社会与市场，也是互助与竞争、组织与资本之间。这是社会主义国家与资本主义国家区别的重要体现，不同于以往话语体系中的国家主导的资源配置体制和市场主导的资源配置体制的争论。

图2 中国特色社会治理体系的党委、政府、社会、市场的关系

对比西方20世纪以前的互助合作(社会)道路采取了有限政府状态下的以工人、农民等为主的行业联合，这种中产阶级的强势联合以及进一步地与政党联合增加了国家选举、执政、管理压力，对国家的合法性提出挑战，分立制衡之势势必造成国家对社会的忌惮与限制。中国作为一党执政的社会主义国家，以有效治理和维护国家长治久安为目的，并非分立制衡与政党更替。同时中国的互助合作(社会)的本质是“人”的社会互助，而非理想化的一人一票式的经济合作，可以创新多种形式去推动，根本目的在于在党委领导、政府负责下，以村居、单位等为形式载体，以各类正式、非正式的社群、队伍、组织为实际抓手，通过居民参与、组织管理、企业经营，让“人人参与，人人共享，人人负责”，切实满足人民对美好生活的需要。与年轻人相比，老年人对低成本和集体化生活的需求更强，将从这个群体需求出发的各类互助合作作为互助社会共同体构建的突破口，必要且更加稳妥。

(二) 民生的现实视角：集体归属文化样式中的老年人低成本社会养老需求

老年人的社会养老需求可以概括为包括食物、水、空气、健康等在内的生存型需求，集体化、低成本的生活、参与、服务保障的发展型和享受型需求三类。笔者选用了2015年第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查数据对老年人的社会养老需求进行计算，结果如下：一是健康服务是老年人延续生命、保持生命健康的生存型需求。老年人自报的最需要的社区服务是医护保健类服务，有38.1%的老年人需要上门看病服务，11.3%的老年人需要康复护理服务，老年人对医护保健类服务的需求从其消费结构也可得以体现，医护保健占据城市老年人总消费的16.9%，占据农村老年人总消费的26.9%，仅次于食品烟酒支出。另外，助餐也是一类特殊的生存型需求，是无人做饭的失能、半失能老年人必须购买的服务。

二是集体化生活是满足老年人发展型需求的重要方式。我国老年人独居化、空巢化、孤独感严重。2015年我国独居老人占比为13.1%，仅与配偶同住的空巢老人占比为38.2%，有36.6%的老年人感到孤独，其中有6.3%的老年人经常感到孤独。孤独的很大原因在于缺乏集体和组织。虽然有45.6%的老年人参与了包括维护社区社会治安、协调邻里纠纷、维护社区卫生环境、帮助邻里、关心教育下一代，但是这些均以非正式为主，只有11.1%的老年人加入了公益活动组织。而老年人参与社会的主观意愿实际很强，除前述老年人参与情况，数据显示，还有超过一半的参加老年协会的老年人希望老年协会能开展学习/娱乐活动、困难老人帮扶活动、权益维护、老少共荣亲情活动、志愿公益活动等。

三是老年人还需要低成本的享受型的生活和服务。以日常生活类服务为例，我国老年人的生活照顾主体仍然是家庭，有94.6%的需要且有人照顾的老年人的主要生活照顾者是配偶、子女、其他亲属等家庭成员。但他们也希望能够得到更加专业或者查漏补缺式的社会化服务，有12.1%的老年人需要上门做家务服务，9.4%的老年人需要日间照料服务，8.5%的老年人需要助餐服务，4.5%的老年人需要助浴服务。这与老年人自报身体状况基本吻合：14.2%的老年人认为自己的日常生活需要别人照料。但是，与之相对应地，他们的消费能力却非常有限。2014年，中国城市老年人的平均年收入为23930元，平均年消费为20186元，农村老年人的平均年收入为7621元，平均年消费为8884元，农村老年人的年收支结余为负。同时，食品烟酒、医护保健和居住占据了城市老年人总消费的75%，农村老年人总消费的82%，其他方面年开支仅有5000元和1600元左右，这些开支需要覆盖到衣着、生活用品、交通、文娱等。故在这些享受型的生活和服务方面，老年人需要的是低成本、高回报的服务，否则可能不会将开支分配到这些方面，这也是目前社区居家养老机构经营困难、入不敷出的重要原因。

总结而言，面对老年人的多样化需求和相对不足的消费能力，要提高老年人养老福祉，除政府的资金拨付、政策规范、行政管理职责之外，党委领导、政府负责下的社会与市场的合作当成为社会养老的资金筹集和服务供给重点。无论哪种类型的服务需求，低成本、高效率供给都是其重点。除部分专业性的医护保健、助餐服务(以生存型需求为主)之外，其他服务也不一定要依赖市场，市场在一些日常生活照顾、文化娱乐以及其他社会参与类服务供给方面亦存在失灵(以发展型和享受型为主)，可以因地制宜采用制度化、规范化的互助志愿服务来满足。而以此建立的各类组织也可以为市场服务提供老年人社群资源，对市场服务形成监督和制衡。

三、 中国互助型社会养老发展目前仍处于起步阶段

伴随党政推动和社会自发行动的上下联动发展，目前我国各地积累了不少互助型社会养老的创新经验，但仍处于少部分地区试点、典型经验推广的发展初期，一些地区形成组织类的典型模式，还有一些地区已经进行体系化的模式推广。结合对2016～2020年间北京、河北、上海、广东、浙江、江苏、辽宁、吉林、四川、广西等10省14市的50个社区/村的互助型社会养老试点的实地调研和统计分析，(9)受全国老龄办的课题委托，课题组采取典型抽样的方法，从东部、中部、西部三个区域，选择了北京、河北、上海、广东、浙江、江苏、辽宁、吉林、四川、广西等10省(自治区、直辖市)14市的50个互助型社会养老典型案例进行了实地调研，采取的调研方法为小组座谈法和个案访谈法。需要说明的是，课题组所调研案例均为典型样本，可以体现目前我国互助型社会养老的主要类型和典型样本的发展特点，对实践具有一定的指导意义，但不代表如农村互助幸福院等很多农村普遍建设的互助养老设施的利用状况。本研究尝试根据现有调研情况总结我国互助型社会养老的发展类型，初步呈现其发展现状。在概念界定的组织和服务两个基本向度的基础上，本部分加入资金向度，按照组织(运营主体和组织形式)、服务、资金总结互助型社会养老的发展类型，也即运营主体(Operator)+基层组织(Organization)+服务(Service)+资金(Supportor)。在资金向度上，互助型社会养老的资金来源主要包括政府补贴/奖励、村居补贴、社会捐助、老年人共兑、老年人给付、其他经营收入等6个方面，按照资金类型可以划分为福利型、公益型、经营型、福利+公益型、福利+经营型、公益+经营型、福利+公益+经营型等7类[18]。在组织向度上，按照运营主体可以划分为行政主导型、专业社会组织主导型、企业主导型、基层组织主导型、个人主导型。按照基层组织类型可以划分为互助小组、志愿队伍、互助志愿队伍、互助组织、合作社。在服务向度上，按照服务供给可以划分为互助交换型、无偿服务型、低偿服务型，按照服务获得可以划分为互助交换型、无偿获得型、低偿获得型，按照服务性质可以划分为救助型和适度普惠型，按照服务地点可以划分为社区居家互助和机构互助，按照服务内容可以划分为上门探望类、生活照顾类、医护保健类、文化娱乐类、助餐类。另外，不少地区已经建立了圈层化的农村互助型社会养老体系，按照服务供给的统筹层次也可以划分为独立型和圈层型。在不同向度上的类型划分如图3所示。

图3 我国互助型社会养老的类型总结

选择服务向度中的服务内容作为主要划分标准，对其他向度进行分析，如表1所示。(10)由于目前我国的互助型社会养老仍处于试点探索阶段，笔者调研的社区/村居均为试点案例，不代表全国的整体水平。另外，医护保健类服务在笔者调研案例中没有涉及，故不作具体讨论。在调研的50个社区/村中，有13个城市社区(占26%)，37个村庄(占74%)。一是文化娱乐类服务开展最为广泛全面。50个村居都开展了面向全部老年人的包括老年教育、歌舞、手工、乐器等在内的文化娱乐类服务，运营主体包括村居两委、企业、社工组织、老年协会、个人等，组织形式一般是老年人教育、歌舞、手工、乐器队伍等。有29个村居(占59.2%)获得政府资金支持，主要体现为政府对老年协会、社区居家养老服务中心的评级奖励/补贴，全部村居都获得了村居资金支持，体现在村居两委与村居内部组织、专业社会组织、企业联合开展文化娱乐活动时，村居的资金或物品支持，24个村居(占49%)获得社会捐助或村居民互助，老年人一起娱乐，没有报酬，也不付费。

表1 调研村居开展互助型社会养老服务情况(%；个)

二是面向高龄、失能半失能、困难老人的上门探望类服务固定开展。50个村居/社区均开展了无偿的面向困难、高龄、独居、失能老年人的上门探望类互助养老服务，这与政府的政策导向密切相关。(11)2017年，党的十九大报告明确要求加快建立健全农村留守老年人关爱服务体系，2017年底，民政部联合9部委发布《关于加强农村留守老年人关爱服务工作的意见》，要求促进社会力量广泛参与留守老人的关爱服务。这类上门探望服务由于无偿或报酬极低，故主要依靠互助志愿者的志愿服务精神，有的也会提供临时的生活照顾类服务。运营方和组织方包括社工组织、老年协会、社区、村两委(妇联)、义工组织等。从资金来源来看，有37个村居(75.5%)获得政府资金支持，46个村居(92%)获得村居资金支持，24个村居(49.0%)获得社会捐助或村民互助资金支持，老年人消费则为0。政府、村居两委和村居内部组织之间并不互斥，政府一般采用购买服务的方式，村居两委在重要节日探望慰问村居困难老人，村居老龄专干会与志愿者配合不定时上门了解老年人情况，村居内部互助小组(组织)，如老年协会也会在重要节日或不定时探望慰问村居困难老人。建立救助型互助养老服务体系的地区，如上海老伙伴计划、睦邻四堂间，广西宜州购买基层老年协会养老互助服务，南京姚坊门街道的上门探望服务等，定期上门探望服务以政府购买社会组织服务为主，由专业社会组织、企业、老年协会负责运营，有固定的志愿队伍或互助志愿队伍。

三是部分调研村居开展生活照顾类服务，以社工机构和企业运营为主，少数向企业经营互助小组拓展。城市社区有7个提供生活照顾服务(占53.9%)，分别由专业社会组织和企业组织进行，农村社区有26个提供生活照顾服务(占70.3%)，分别由村两委(妇女组织)、社工机构、企业、义工组织运营。城市生活照顾服务分为低偿、无偿服务两类，成都馨挽秋“窝窝计划”成立高龄老人互助小组，北京瀚丰养老驿站成立互助志愿队伍，广州南沙时间银行由老年人和服务人员的需求发布对接，除救助类老人，其他老年人属于低偿服务。北京爱众慈孝家园成立互助志愿队伍和老年人互助小组，大连市大连湾街道义工站成立义工(志愿)队伍，南京桃园居居家养老服务中心成立互助志愿队伍，都是面向生活困难的高龄、失能、独居老年人提供的无偿服务。在农村生活照顾服务中，北京延庆、吉林松原、浙江安吉、四川芦山均是由政府购买的面向困难、高龄、独居、失能老年人的救助型居家养老服务(占84.6%)，项目管理者一般为民政部门，委托慈善协会、村两委、专业社会组织、企业运营，方式包括两种：(1)依托各村委(妇女组织)组建互助志愿队伍，如北京延庆、吉林松原等地；(2)由专业社会组织或企业直接到各村寻找护理员，建立互助志愿队伍，如浙江安吉、四川芦山等。从资金来源来看，在提供生活照顾服务的33个案例中，只有大连市大连湾街道义工站和大连湾村义工站、广州南沙的两个时间银行站点没有政府购买服务(占12.1%)，只有1个案例得到社区/村居资金支持(占3.0%)。有6个案例得到了社会捐助或村民互助(占18.2%)，其中包括义工组织自发捐助、时间银行平台志愿服务捐出时间币、社工机构帮助老年协会寻找生计并将收入30%作为失能老人生活照护基金。总结来讲，目前的城市生活照顾类服务还是以市场型的有偿服务为主，互助型社会养老中的生活照顾类服务主要是面向农村高龄、孤寡、独居、失能、半失能老年人的救助型服务，虽然不少地区建立了圈层化的服务体系，但城乡共性问题在于：(1)只是组织化的服务，缺乏经营能力，较少探索面向全部老年人提供低偿的互助志愿服务；(2)只是政府购买服务，社区/村居重视不足，没有发挥村居基层组织在老年人生活照顾方面的作用与责任。

四是助餐类服务以农村开展为主，少部分城市社区开展类合作社式的助餐服务。城市社区有3个提供午餐/午晚餐服务(占23.1%)，分别由社区、老年协会和企业运营，农村有21个提供午餐或午晚餐(占56.8%)，8家不定时聚餐(占21.6%)，分别由村集体、老年协会和企业运营。在提供助餐服务的31个城乡社区中，有26家获得政府补贴(占83.9%)，有29家获得村集体补贴(占93.5%)，有2家老年人免费就餐(农村，占6.5%)，5家老年人自带粮食共做共食(农村，占16.1%)，24家老年人低偿就餐(每餐3—15元不等，占77.4%)。除共做共食之外，一般由1—2名厨师和几名帮厨(互助志愿者)负责做饭，发工资或者可以免费吃饭，老年人按月收费，月底结算，因故没就餐的餐钱转入下个月。整体来看，助餐服务主要在农村地区开展，依靠政府和村集体的投入，由村两委或老年协会运营，缺乏开源节流的创新意识，入不敷出，可持续性不足。但也有一些地区开展类合作社式的助餐服务，很有推广意义。如浙江省安吉县昌硕街道天目社区由老年协会开办老年食堂，协会理事全部是老年食堂的志愿者和值班人员，负责记录、成本核算、菜品验收、配餐售餐等工作，另有一个炊事员负责采购和做饭。每餐7—8元。老年人交费加政府的老年食堂补贴基本能维持开销且略有结余。成都馨挽秋贴身老年服务中心的窝窝计划则聚焦于高龄空巢老人，组成互助小组，一窝有15—20个老人常驻，1名窝窝保姆(厨师，家住小区里，与老人是邻居且熟识)为老人提供个性化点菜和照顾服务，2名低龄志愿者帮忙看护、送餐。老年人用餐午餐每月460元，晚餐每月400元，站点定期会举行手工、棋牌等活动，或者带老人们去公园旅游、给窝窝老人庆生，均采取AA制的形式，窝窝同样能够维持开销且略有结余。

另外，有4个村居的互助志愿者中有村医，可以提供医疗服务，其他村居没有开展康复护理类的互助型社会养老服务。

四、 建设国家推动与基层实践结合、向更高阶段过渡的互助型社会养老体系

面对规模庞大以及增速不断加快的老年人口，从顶层设计上确立中国特色社会养老体系建设的方向，进而指导实践极为必要。中国作为社会主义国家，明确“人在组织中”“人在社会中”的基础地位，将以党委领导下的集体力量—互助合作化方式积极应对人口老龄化纳入社会养老体系建设中，更符合中国国情，可以成为中国特色老龄社会治理的重大创新实践。(12)互助型社会养老与市场型社会养老是双轮驱动、并行不悖的，需要分类别、分阶段、渐进式地构建和完善中国社会养老体系，同时互助型社会养老也是中国特色基层老龄社会治理的组成部分，可以推动基层社会共建、共治、共享格局的形成。同时，一些发达国家互助型社会养老体系已经发展多年，其建设经验也可以提供参考。如日本从1980年左右依托原有的自上而下建立的全国农民协会组织体系开展互助养老，专门成立了农协老年人事务局，开办社区日间照护中心、养老院等，承接老年人长期护理保险委托服务项目，也为身体虚弱但没有纳入护理保险的老年人开展低偿或无偿的“互助活动”，服务主体是农协妇女部成员和家庭妇女。美国的“村庄”模式属于民间自发的互助养老组织体系，开始于波士顿的“比肯山村庄”社区，由十几位希望能居家养老的中产阶级老人于2001年开发创建，成立服务于“村庄”模式的全国性平台——村际网络(Village to Village Network)，目前有240多个开放的“村庄”项目运行。“村庄”进行自治管理，设有董事会和委员会，其他岗位因需而设，主要由村庄志愿者(包括会员志愿者和非会员志愿者)和外部服务商为会员提供服务。另外，时间银行模式是目前各国都在探索的一种互助志愿和社会经济形式，英国、美国、日本一般由民间社会组织运营，政府通过购买服务的方式帮助其可持续运营，巴西、委内瑞拉、瑞典的时间银行也得到政府支持进行全国性的平台建设。总体来看，日本农协模式在全国性合作社框架下开展，资金来源和组织基础相对稳固，但行政色彩浓厚。美国“村庄”模式民间会员制组织更具灵活性，但资金来源、组织管理的稳定性相对不足。时间银行模式可以应用于建立统一的评价标准、计量手段和互联网平台。故结合前文理论分析及国内外现状、经验与不足，笔者认为中国特色互助型社会养老体系应当不拘泥于一格、博采众长、分阶段推进，并根据实际情况及时调整。本研究尝试从组织建设和体系建设两个方面进行初步设计，并提出相关对策建议。

(一) 推动互助型社会养老组织建设和体系建设从初级阶段到高级阶段逐步过渡

从组织建设角度，互助型社会养老的发展方向在于不断提高各类基层组织的规范化、合作化程度以及可持续运转能力，从基层/互助组织的有序管理、专业社会组织赋能、市场经营逐步走向规范多样的各类现代互助合作社的经营。(13)现代互助合作社并非指要在基层成立一个个独立的互助组织或合作社，它可以有多种类型和方式，如条件成熟的社区/村/单位等可以成立独立的互助组织/合作社，条件不成熟的地区可以发展互助小组、志愿队伍、互助志愿队伍，通过一个大的互助组织/合作社平台(联合社等)，由枢纽型社会组织管理、企业经营、社工赋能，建设互助组织协会、社工联合会、企业联盟等中介组织，根据实际情况由一方完全或部分主导，形成党委领导下的政府、枢纽型组织(互助组织)、市场之间的合作制衡，发挥优势制衡劣势。现代互助合作社的建设重点是通过党委领导、政府负责、企业经营、组织动员、居民参与，实现国家、居民、组织和市场之间的良性互动，满足居民幸福美好生活的各类需求。从体系建设角度，互助型社会养老的发展方向在于以农村为基础，通过国家推动逐步完善法规制度、组织机构设置、资金支持和社会宣传，基层创新实践逐步提高统筹层次，推动建立市县、省、国家级的互助养老服务保障体系、互助养老组织体系、时间银行体系以及其他各类合作养老方式，构建圈层化的互助型社会养老体系和互助养老共同体，并进一步向中国特色社会部门——互助合作社会共同体和互助合作经济体过渡和发展。

为便于具体理解，本研究尝试初步划分初级、中级和高级三个阶段，组织建设的阶段划分主要依据资金、组织和服务，体系建设划分主要依据统筹层次，可以先以农村为基础进行推广，(14)可以用来初步对照进行2025年(十四五时期末)、2035年(基本实现社会主义现代化)、2050年(全面建成社会主义现代化国家，实现第二个百年奋斗目标)、2100年(未来更长一段时期)的城乡互助型社会养老体系建设的顶层设计。如表2和表3所示。

表2 互助型社会养老组织建设的发展阶段

表3 互助型社会养老体系建设的发展阶段

组织建设的初级阶段资金主要来自政府和村居支持、社会捐助、老年人共兑，由政府、村居两委、各类基层组织以及专业社会组织、个人主导进行运营，同时链接外部慈善和志愿服务资源，提供文化娱乐类、上门探望类服务。中级阶段在形成固定的互助组织、人员队伍的情况下，主要资金来源增加老年人给付和其他经营收入，主要交由村居各类互助组织、社工机构、企业进行运营，向生活照顾类、助餐类、医护保健类服务供给拓展，同时链接市场型社会养老资源，可以共同与相关医院、企业议价购买助餐、生活照顾类、医护保健类市场服务，也可以承接民主议事、垃圾清运、分类等社区治理类项目等。高级阶段即向合作经济转型，交由前期探索形成的多种形式的现代互助合作社运营，主要资金来源中加入比较稳定的互助保障方式，提供的服务还包括助残、抚幼、教育、医疗维修、产品供销以及储蓄、理财、保险、信息、咨询等，农村包括生产合作。

体系建设的初级阶段需要初步确立互助型社会养老体系的发展方向，鼓励创新发展面向老年人的各类基层组织和互助(志愿)服务，目标在于以互助养老服务体系建设为重点，由国家推动初步建立自上而下的政治型互助组织、专业社会组织、企业以及其他枢纽型社会组织等设置、资金拨付机制、进行社会宣传等，建立市县级统筹的救助型互助养老服务体系，创新各类基层组织建设和互助服务供给模式，探索时间银行互助志愿服务系统和社会经济平台，同时出台相关政策法规规范各类基层组织和互助养老服务发展。中级阶段以互助养老组织体系建设为重点，提高统筹层次，发展互助保障以及多种类型的互助合作，目标在于在国家推动下，建立健全试点地区的市县级统筹的互助养老组织体系，建立多种类型的互助养老保障制度(如因地制宜建立农村老年人长期照护相互保险、意外伤害险、返还型和储蓄型险种等)，开展各类互助养老服务，同步完善枢纽型社会组织、时间银行体系、社工组织体系建设和养老企业发展，为互助组织体系赋能或进行经营，各地因地制宜依托市县级平台开展或链接助餐、生活照顾、医护保健等市场服务，拓展硬件设施建设、储蓄理财、产品供销、农村生产合作等互助合作项目。高级阶段的目标在于由试点地区的体系建设向全国拓展，建立规范的全国性互助养老组织体系、时间银行体系、互助养老服务保障体系以及其他各类合作养老方式，建立全国性的互助养老共同体和互助型社会养老体系，并逐步探索向国家互助合作社体系建设道路发展。

(二) 相关对策建议

互助型社会养老通过建设、经营各类基层组织提供互助(志愿)服务(保障)，一是推动党委领导、政府负责下的老年人有秩序、有活力地参与社会；二是应对中国在社会主义初级阶段的经济发展水平相对不高，国家保障能力相对不足，绝大部分老年人缺乏购买社会养老服务的能力或购买意愿不足的问题；三是重建“互助”的社会信任网络，为市场服务提供用户、平台并进行有效监督；四是兼具民生保障和社会治理功能，既是中国特色社会养老服务保障体系的基础部分，也是中国特色互助组织、互助合作经济、互助社会建设的重要突破口，应当与基层社会治理、数字治理一起重点建设和大力推动。但目前我国对互助型社会养老的认识与关注不足，互助型社会养老发展仍然处于起步阶段，未来需要重点解决好社会观念、法律法规、资金支持、组织体系、服务保障等关键问题。

首先，确立社会互助话语，结合互助保障、社会治理和社会经济进行探索。一是明确互助型社会养老的核心属性：组织属性和非营利属性。互助型社会养老服务不等同于无偿或志愿服务，它的指导思想是：互助、美德、志愿和交换，各地需要因地制宜，通过组织化、规范化、标准化设计，提供与当地的现实养老地情相符的低成本、多样化的模式和策略。二是明确互助型社会养老保障及服务思维。互助型社会养老要可持续发展，其前提是资金的可持续供给。这就需要逐步影响村居民，让他们积极主动参与进来，进行互助保障及服务，互助共享，权责共担。三是明确互助型社会养老的社会治理效果和社会经济方向。它可以推动构建社会治理共同体，并且向社会经济拓展，同时可以结合互联网数字技术，降低经济交换成本、让收益更多地留在基层——互助组织之中，提高党委领导下的社会-组织-人民福祉。

其次，尽快出台互助型社会养老的相关法规政策。一是在试点地区出台相关法规政策，逐步明确基层组织相关的，包括社会组织、社工机构、社区社会组织、社会团体、民办非企业单位、合作社以及联合会、协会、企业联盟等枢纽型社会组织的概念、定位、因地制宜探索的模式等，尤其是经济类的会员制组织、相互保险、资金合作社等的合法定位。二是制定互助型社会养老服务发展指导意见。明确互助型社会养老的定位、内容和路径，以及各级各类互助服务规范、标准、价格、要求。三是出台相关政策，规范民间自发成立、没有登记注册的互助养老实体组织的有序发展。如以“以奖代补”、承接政府购买服务项目、给予水电或租金优惠等形式，鼓励其到民政部门备案，或者通过成立互助养老组织联合会的形式，将这些小型组织纳入到联合会的管理范畴之中。

再次，增加互助型社会养老资金支持。目前我国社会养老服务设施建设已经初具规模，应当充分利用存量设施，将资金更多投入到常态化、可持续的软件—基层组织建设和服务保障供给上。一是建立多元经费筹集机制。各类基层组织可以申请政府项目支持和社会公益资源，探索利用互联网众筹平台，同时充分发挥资金互助作用，鼓励家庭和老年人共同捐资，购买适度普惠性互助服务，以履行家庭赡养和老年人自养的义务。二是为基层互助组织提供常态化的办公经费和活动经费。可以采取“以奖代补”的方式，每年经验收符合开展互助养老的组织规范化建设标准的，按照评定标准分别给予奖励。同时，凡是能够交给各类基层组织承办的社会养老项目，均积极扶持其参与组织实施。三是为互助型社会养老服务提供经费支持。可以探索将互助型社会养老服务纳入政府购买长期照护服务的范围。试点探索时间银行平台建设，利用时间银行推动互助服务规范化、可度量。也可以试点探索互助养老照护基金、长期照护相互保险等，由专业机构进行管理和运营，主要用于支付当地高龄、失能、半失能老年人的互助照护服务费用。

最后，建立党委领导、协同合作的互助养老组织体系。一是根据各地情况，因地制宜确立互助养老组织的主体平台，重视枢纽型社会组织建设。如党委领导下的老年协会、妇女组织、义工组织、志愿者组织、社会组织联合会、农民合作社、互助社团等。探索党委领导、政府负责下的不以营利为目的的互助社团建设，下设互助养老基金会、资金互助社、互助养老保险社、互助养老合作社等，也可以衍生由该互助社团运营的相关城市养老机构、驿站和社会组织，提供各类服务。二是利用社工为互助组织体系赋能。建设中国特色社会工作体系，通过政府招标购买服务的方式将为互助组织赋能、送课下乡、心理疏导、专业技能培训等交由社工机构进行体系化运作，弥补互助组织的能力缺陷，也可以为枢纽型社会组织、基层组织等购买社会工作者岗位、鼓励大学生到这些部门实习，推动互助养老向规范化、专业化、智慧化方向发展。三是借助企业进行经营。在与枢纽型社会组织的合作监督下，政府应当鼓励医院、护理院、社区卫生服务站下沉到村居，面向村居基层互助养老队伍进行医疗护理技术培训，鼓励企业，尤其是目前大力进军社区养老服务领域的国有企业发展互助型社会养老，进行体系化经营：一方面利用互助养老进行广泛动员、增加顾客粘性，进而提供市场化服务；另一方面可以在此基础上拓展为对互助社区的经营。