基层林地资源管理与保护对策

朱继红

（云南省会泽县林业和草原局，云南 会泽 654200）

前言

在森林资源体系中，林地属于重要组成部分，它关系民生问题，又是生态林业长久且健康发展的基础，保护和管理林地资源不仅是建设生态文明体系不可缺少的手段，更关乎林业与地方经济的发展。基层林业通常有着丰富的资源，但因条件限制，基层林地资源长期存在保护不足、管理不善等问题，既浪费了大量林地资源，也影响了林地自身价值的发挥。针对这一现状，基层林地保护需要尽快采取有效对策及措施，创建系统性、规范化的管理制度，以行之有效的方法来保护基层林地，推动基层林地的健康发展。

1.国内林业发展的现状与问题

20世纪80年代以来，根据社会经济和国内发展的需要，森林重建工作在全国范围内逐步展开，并取得了一定的成效。根据第七次全国森林资源深度调查数据，我国林业总面积已达1.95亿hm2，森林覆盖率上升到20.36%。活木总量149.13亿m3，森林蓄积137.21亿m3，天然林1.2亿hm2，蓄积110.02亿m3，人工林6200万hm2，蓄积量19.61亿m3，而人工林在国际人工林区分类中仍处于前列。但是，随着国内经济的快速发展和人口的爆炸式增长，工业造成的环境污染日益严重，生态系统在林业发展中逐渐恶化，林业与经济的协调可持续发展将面临前所未有的挑战。中国人口约占世界总人口的22%。因此，尽管森林面积巨大且不断积累，但快速增长的人口和经济给林业系统带来了巨大压力，这意味着全国人均森林占有率仅为世界人均森林占有率的21.30%，人均森林蓄积量仅为世界人均森林蓄积量的八分之一左右。而且，由于人们对森林资源认识和重视不够，往往只注重眼前的经济利益，过度砍伐森林，使采伐与保护没有有机结合，由于大量人力物力的流失，生态森林环境平衡的破坏，人工管理体制的不完善，执法服务的放松，将导致森林资源的创造，尽管在资源重建方面取得了进展，但资源的过度消耗还存在相当大的差距，必须把森林的开发和保护有机地结合起来，不断加强保护和管理。

2.基层林地资源管理与保护中存在的问题

2.1 经济发展与林地保护矛盾严重

发展与保护是林地资源管理中最为突出的问题。一直以来，基层林地发展中各大项目建设和城镇化规模的扩大，都会出现各种破坏资源的行为，比如基层项目建设中，开设采石场、采砂场，在开采过程中，未与林业部门沟通协调，将生态公益林作为采石场，由于布局的不合理，违法占用等违规行为对当地林业保护产生了极大压力，严重破坏了地方生态环境。同时，基层农业发展中也极易引发林业资源破坏的问题。毁林开荒是我国山区长期以来农业发展的一种手段，它是人为将林地开采为耕地的资源利用过程，尽管在短期内可以带来农业收入，却不利于林业可持续发展。就客观条件来说，林业具有特殊性，它前期会投入较大成本和精力，但回报周期很慢。如果只顾农业短期利益而毁林开垦，就会发生保护和利益分配矛盾，使得地方生态环境无法达到良好运转。

2.2 林地资源管理与保护意识薄弱

资源管理和保护意识薄弱是基层林业发展中面临的隐形问题，由于资源分散，监管不力，权责依据不明确，导致基层林地管理难以呈现显著成效。一方面，基层林地缺乏健全的管理制度。以往林地审查工作的开展，促使基层林业主管部门在社会经济发展环境中可以发挥积极作用，但随着环境发生变化，多种智能、先进的信息技术涌入林地管理工作中，为林地发展环境带来了新的能量。但基层林业面临困境，既缺乏充分的设备设施，同时林业专业技术人才不足，客观条件限制使得基层林业管理仍旧使用传统林地管理方法，降低了管理效率，当地林业资源管理缺乏规范性和科学性；另一方面，基层林地宣传教育不足，这体现在宣传教育渠道单一，更多采用发宣传单的方式，对信息技术利用不到位；同时，宣传教育时间间隔过长，宣传内容单调，无法引起当地民众关注，更难以提高基层人员对林地资源管理和保护的认识。

2.3 管理与保护基层林地资源的能力不足

基层破坏林地、违法征占林地的现象仍旧存在，这充分体现出基层在林地管理和保护能力方面有待提升。比如部分地区在修建小型水库、乡村公路时不办理征占林地手续，或者一些地区开发建设林地并未经过管理部门同意，随意改变林地用途。基层林地资源管理和保护能力不足，除了自身条件限制，还没有凝聚相关力量，土地管理部门、林地主管部门在关系和权责上尚未理顺，具体实施管理和保护活动时，相互推卸责任，执行不到位，使得基层林地资源管理与保护工作缓慢进行，很难取得实质性效果。

就监管层面来说，部分基层深受地方保护主义的影响，对于非法占用林地、毁坏林地的行为监管不力，无法依靠信息技术及时监测，当发生毁坏和违法事件时很难及时制止。这种打击不彻底、不坚决的监管行为，导致基层林地资源管理存在以处罚代替补办手续以及避重就轻等问题。最后，基层林地资源管理中资金投入不足。尽管我国提高了林业发展重视力度，在基层逐步建立相应的林业管理机构，在设施设备方面做出了改善。然而，基层资金的投入明显不足，如林业保护人员薪资较低、林业保护推广方法落后、业务和技术装备缺乏创新、森林警察大队警力不充足，基层林业管理的人才队伍总量较低，林业保护基础条件异常薄弱。

3.基层林地加强资源管理与保护的对策

首先，我们要从现实出发，建立相关森林资源保护机制，提高森林资源保护的效率和可持续性。政府主管部门应完善森林资源法律法规，提高森林资源保护的实时性和有效性，落实相关森林资源保护政策和制度，加强宣传；可以通过制定相关规则和其他手段尊重森林资源多样性的原则。其次，需继续加强林区管理，重点制定以承包转包、租赁、交易、转售、供应等方式改革林权的政策，完善自留山体，注意山区农民长期无息使用林业，注意山区转包给家庭的责任，注意保证合同联系的稳定作用。为了快速开展林区分类经济管理，目的是了解区域森林规划的实施情况，关注国家森林管理法规的改革，逐步形成产权明晰、政企分开、权责联动、效益联动、社会发展的森林资源管理方式。最后，森林资源的控制和利用与人类利益密切相关；今后要重视和加强森林资源的保护和管理，从实际出发，建立和完善相关的管理机制和制度，通过森林资源监督和森林监测，建立森林资源管理机制。政府和相关机构应加强对森林资源管理和森林管理的支持，重视森林资源管理改革，改进执法手段的运用，努力尊重社会主义现代化建设的趋势，重视森林资源保护和管理的需要，在有关政府和机构的帮助下，在有关部门的协调下，集中力量进行监测和管理，创新森林资源内部控制机制，提高森林资源控制水平，为改善内部生态环境和森林发展提供有力保障，提高林业工作效率。

3.1 联动各方力量，为管理基层林地形成合力

基层林地资源管理与保护是长期且系统性的工程，单一力量显然无法实现管理目标，这需要以林地资源性质和发展环境作为核心，各相关部门进行联动，为管理和保护工作凝聚力量，推动各项保护任务顺利、稳定开展。首先，政府职能部门需要对基层林地相关信息之间形成规范的交流和便捷的沟通渠道，让审批工作环节可以无缝衔接。健全林地管理工作预先介入机制，通过上下紧密联系保证林业部门可以快速介入；其次，在基层林地资源利用中，相关项目施工建设，必须由专业部门核实涉林项目，监督用地单位依据法律法规正确使用林地，使社会各方力量都有林地保护意识，对林地资源进行优化配置；基层林地资源保护要顺应社会发展趋势，依靠社会舆论力量。开通网络监管系统软件，使社会人员能够及时参与到林地资源保护工作中来，发现违法使用林地、破坏林地资源等行为，及时借助网络渠道举报，动员社会各层次力量，为基层林地资源管理打造良好的社会舆论氛围。

3.2 实施用途管制，提高基层林地资源管理效果

为了提升基层林地资源管理效果，需要开展林地用途管制制度，严格执法，以便有效规范不同用地行为。在此过程中林业主管部门要明确职责，并积极主动地投入管理与保护工作中，通过有效协调和优化服务方式来对有关林地建设项目进行科学且严格地审查，并合理指导林地使用行为，尽可能降低林地占用率，有效节约林地资源。此外，基层要大力实施毁林开垦专项整治行动，结合林地使用状况，明确林地占用范围，使林地管理目标能够取得鲜明成果。

3.3 狠抓基层管理行为，构建积极的林地保护意识

基层林地资源管理与保护行为常处于缓慢且低效率状态，存在形式化现象，影响了基层林地管理效率。这就要求重塑基层林地资源管理意识，构建完善的长效管理机制，为后期各项管理和保护活动奠定良好基础。首先，要加大宣传力度，在原有宣传教育形式上增加信息化传播手段，高标准、严要求，向当地宣传保护林地资源的相关法律法规，让全体民众树立法制观念和保护意识。其次，将基层林地资源管理活动引入考核任务中去，提高管理人员的积极性，充分发挥自身职责。同时，基层政府要从整体角度出发，结合相关力量制定林业可持续发展规划，站在社会经济发展和生态环境改善的角度，确定适宜地区林业资源的使用范围和总量，确保林业资源使用可以达到动态平衡。另外，林业资源具有生产周期长、效益慢以及资源毁坏难以恢复等特征，需要设置合理化的保护措施，从根本上促使林业资源管理达到合法性和健康化。

3.4 强化监管力度，促使基层林地资源管理规范化

以往基层林地大多采用实地巡查方法实施资源管理和保护，然而基层林地资源种类多，分布面积较广等特征，且缺乏充足的管护人员，在很大程度上限制了基层林地资源管理效果。随着信息技术快速发展，先进且高效率的信息管理手段进入各大行业，提高了管理水平。基层要与时俱进，充分利用信息技术进行管理，熟练掌握信息技术管理优势，将实地巡查、以图管地、预警机制结合，全方面掌握林地资源变化动态，加强林地监管效果。其次，加大执法力度。对于违法占用林地的人员要严肃问责，严格打击基层违法乱占林地的行为，在新形势下将林区巡访巡查、追踪问责、严格执法等活动作为管理保护林地资源的常态化行为。

要注意的是，加强林地监管与执法力度需要相关部门明确权责，并且联合执法，共同进行管理。比如基层出现违法占用林地的行为，相关部门查证准确信息，采取暂停项目建设等手段进行处罚，提高项目单位对保护林地资源的法律意识，主动依照法律法规使用林地资源。同时，针对基层工作人员综合素质薄弱这一问题，主管部门要尽快加强业务技能的提高和法律知识的培训，不断更新林业信息技术，使我国基层林地资源管理向规范化方向发展。

4.结语

我国近几年不断地颁布实施《占用征用林地审核审批管理办法》《森林法》等与林地管理相关的法律法规，标志着林地资源管理和保护向着法制化和规范化的转变。作为林业管理的重要组成部分，基层林业部门面临巨大挑战，就自身管理保护意识薄弱、管理水平较低以及不断发生的违法征占用林地等问题，需要做出全方位分析，充分掌握我国林地管理法律法规，政策性文件，提升林地资源管理和保护意识，联合各方力量，为林地资源管理工作提供有力支持，实施用途管制，狠抓基层林地资源管理行为，以严格的监管手段来提升基层林地资源管理与保护能力。