数字经济时代我国地质勘查行业合作监管模式探究

王春芳 汪恩满 黄贤营

中国自然资源经济研究院

继农业经济时代、工业经济时代之后，数字经济时代成为一种新的社会经济发展形态。2019年，我国数字经济增加值达35.8万亿元，占国内生产总值的36.2%。2020年，《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》中首次将数据列入新型生产要素，与土地、劳动力、资本、技术等传统要素并列。

一、数字经济时代对地质勘查行业传统监管提出了挑战

地质勘查行业是国家经济社会发展的基础性、先行性行业。近年来，随着国家重大发展战略的调整和地方经济社会发展的需求，地质勘查工作由传统的地质调查工作不断向生态文明建设、地质灾害防治、工程勘察与施工等“大地质”领域扩展。2017年，地质勘查资质审批取消后，传统的行业监管措施见效甚微，数字经济时代我国地勘行业监管更是面临诸多困境。

（一）地勘行业监管对象底数不清

我国地勘行业监管体系经历了从事前审批到事中事后监管的重大变革。2017年之前，地质勘查资质是我国地勘行业管理的重要抓手，原国土资源部负责甲级地质勘查资质审批，组织编制《全国地质勘查单位资质名录》，名录包含地质勘查资质单位名称、单位地址、法定代表人、资质证书编号、资质类别等级、资质有效期限等信息。地方国土资源主管部门负责乙丙级地质勘查资质审批和监管。地质勘查资质取消之后，地质勘查市场彻底放开准入门槛，自然资源主管部门缺乏有效抓手，大量民营企业涌入地勘市场，从事地质勘查活动却无法得到有效监管。2020年全国地质勘查行业情况统计调查共报送2480家非油气地勘单位，其中，中央管理的地勘单位占比9%，属地化管理的地勘单位占比42%，其他地勘单位占比高达49%，包括从事地质勘查活动的部分高等院校、矿业企业、资源勘查、地质工程以及工程建设、水利水电勘测设计等单位。在这些单位中，有的虽然从事地质勘查活动，但地质勘查业务仅仅是一个很小的版块，不是该单位的主营业务，这些单位是否属于地质勘查行业，是否应该纳入地质勘查行业监管范围，还没有确切的依据。另外，除主动参与行业统计调查的单位外，地勘市场仍有很多单位至今未参与到行业统计调查中来，这些单位从事地质勘查活动却游离在行业监管体系之外，这对于地勘市场的健康有序发展来说存在很大隐患。

（二）地勘行业监管主体职责不明

地勘行业包含从事地质勘查生产经营活动的所有企事业单位。地勘单位在经历了“黄金十年”的快速发展后，人才队伍建设、基础设施建设等方面取得了明显的成效。2012年以来，地勘行业进入调整下行阶段，地勘投入逐年下滑，专业技术人员逐年减少，地质勘查业务比重逐年缩减，工程勘查与施工成为绝大多数地勘单位的主要收入来源。在地勘经济形势艰难的情况下，地质勘查市场竞争激烈无序、地质勘查技术人才流失日益严重，这些问题给行业监管带来沉重打击。从政府监管角度讲，地方行业主管部门“管什么、怎么管”的问题一直没有明确，导致出现了“出现问题才管、公众举报才管”的被动监管现状。从机构监管的角度讲，行业学会协会没有充分发挥其组织自律作用。从自我监管的角度讲，地勘单位在自身发展条件不利的情况下，自我监管特别容易出现逐利行为，如低价恶性竞争、成果报告质量降低等等。地勘行业主管部门、行业学会协会、地勘单位本身都是地勘行业监管体系中的重要一环，进一步明确各自监管职责，变被动监管为主动监管对提高行业监管效果至关重要。

（三）地勘行业监管手段过于单一

地勘行业监管模式以传统的国家监管为主。传统的国家监管是指公共当局被授予包罗一切的权力，包括制定相关法律或规则、负责监督规则的执行、对违反规则的行为予以制裁。双随机一公开检查和黑名单制度是目前地勘行业监管的主要措施。自然资源部统筹指导全国地勘行业监管，省级国土资源主管部门负责对属地单位开展监督检查。同时，建立异常名录和黑名单制度，将查实填报虚假信息的单位纳入异常名录，将查实违法违规的单位纳入黑名单，对纳入异常名录和黑名单的地勘单位在承揽财政资金项目、申请矿业权等事项时予以限制。这种命令—控制型的国家监管模式有一定的优点，比如制定的规则具有民主合法性，有实施严厉制裁的足够的权力，保证既定规则的实施。但同时也存在很多弊端，比如制定规则可能需要很长的时间，难以跟上社会节奏的变化，另外，由国家制定规则及其实施的成本非常昂贵，也不利于调动被监管者的自觉性和积极性。因此，国家监管作为地勘行业监管的途径之一，并不是最好的或唯一监管手段。

二、合作监管的理论基础

（一）合作监管的研究现状

合作监管理念于20世纪80年代在西方国家兴起，经过三十多年的探索和实践，目前合作监管理论在国外已经相对成熟。关于合作监管的产生：格雷认为，随着社会经济的不断发展，政策制定者面临的局面越来越复杂，而合作监管就是在这样的情况下产生的。奥斯特罗姆和波斯特莱尔认为，在全球化大背景下，随着科学技术的不断更新和进步，传统的监管体系已经不再适合处理一些新的监管事务，这就需要我们以发展的眼光及时对现有的监管机制进行重新审视。关于合作监管中政府和社会的角色定位：奥斯特罗姆和盖布勒再三强调，政府部门在合作监管中的职责是制定规则，而具体执行者应当是民间团体如学会协会以及私人。布雷斯韦特认为，合作监管中政府部门在实行监管时不仅要维护公众利益，而且更要保护私人利益，必要时可以在传统监管手段中引入市场监管手段。关于合作监管的效果：经济合作与发展组织认为，在合作监管中政府部门为切实提高监管效率，可以让相关利益群体参与到监管过程中来，适时为他们提供参与调查、执行等监管的整个过程的机会。

国内关于监管理论研究的文献相对较少，而对合作监管的研究文献主要是介绍国外合作监管制度，以及将合作监管理论运用到具体行业中的理论论证。很多学者主张，行政监管需要政府机关和相关利益群体共同实施才有利于监管目标的实现，不能只依赖于政府部门。而第三方机构，如行业学会、协会等，是政府部门和社会公众之间衔接和联系的纽带和桥梁，是合作监管的重要力量。很多学者从构建政府与行业学会合作模式、加强行业学会的独立性、权威性、自治性等方面作了研究。但国内对合作监管的研究成果不多且也比较缺乏深度。

（二）合作监管的内涵

目前合作监管的内涵还未完全统一。经济合作与发展组织认为“在合作监管中，政府部门、第三方机构、企业或私人等共同承担监管职责”；卡门·帕尔泽和亚历山大·朔伊尔认为“合作监管是为实现某些公共管理的目标而进行的由公共权力机构和民间社会的合作的监管形式”；朱宝丽指出“从最普遍意义上说，合作监管是为实现某些公共管理目标而由多方主体采用多种手段在监管过程中互相作用的一种监管形式”；王浩认为“合作监管是由多方主体在合作基础上采用多种监管方式完成监管任务的活动，目的是为了实现公共管理的目标”等等。

基于以上分析，本文认为：合作监管是以实现公共管理目标为目的、各方监管主体全方位参与的一种权力分享、责任共担的监管机制。

（三）合作监管与其他监管理念的比较

在学术领域，回应性监管、监管型治理、智慧监管、监管咨询、放松监管等很多监管工具与合作监管在监管理念上有相近之处，但也各有侧重。如下表所示：

表1 合作监管与其他监管理念的异同

三、关于构建地质勘查行业合作监管模式的思考

数字经济时代，合作监管机制是传统监管模式之外的一种补充，目前在食品安全、企业节能等领域已经有所运用。地质勘查行业是经济社会发展的基础性、先行性行业，既符合市场性的规律同时也具有公益性的特征。构建地质勘查行业合作监管模式，需要从以下几个方面着手：

图1 地质勘查行业合作监管体系构建路径

（一）建立地质勘查行业合作监管目标体系

构建合作监管模式首先要有明确的目标。在目标明确的前提下，行为者将对自己的行为负责。这个目标管理的过程，就是首先确定监管总目标，然后将其分解为若干个分目标。只有各监管主体完成了各自的分目标，总目标才有可能实现。这种目标管理制度将大大提高各监管主体的积极性和主动性。

针对地质勘查行业商业性与公益性并存的特征，规范地质勘查市场秩序、提高资源配置效率、实现地勘单位利益最大化是地质勘查行业监管的主要经济目标。除此之外，地质勘查行业还需要承担起其特殊的职责和使命，地质勘查行业监管还要实现比如国家能源资源安全保障、生态文明建设和绿色勘查等非经济目标。根据实现的期限，地质勘查行业合作监管目标体系包括长期目标、中期目标、短期目标。长期目标和中期目标的设定应立足长远，具有战略性和宏观性，旨在作为地质勘查行业发展的长期指引；短期目标的设定应具体到行为本身，具有一定的透明度且可以被客观地测量和评估。地质勘查行业合作监管的目标体系就是长期、中期和短期目标的结合。

（二）建立地质勘查行业合作监管主体体系

合作监管是一种权力分享和责任共担的监管机制，强调监管主体要全面、全方位地参与整个监管过程。合作监管目标的实现，需要重构国家与社会之间的关系，由单一的政府监管向多元主体监管模式转变，明确和细化各监管主体的角色地位，保障各监管主体之间平等合作，从而形成有效的合作监管体系。

地质勘查行业合作监管主体体系的构建，一方面是要从组织机构设置上建立“地质勘查行业主管部门-地质勘查行业学会协会-地质勘查单位-社会公众”的四级监管架构。首先，政府部门代表了公共利益，其在整个合作监管主体体系中起着不可替代的作用，地勘行业主管部门依然是地质勘查行业合作监管体系中的大脑和中枢。其次，第三方机构是监管的中坚力量，地质勘查行业学会、协会等作为行业自律组织，掌握更多的地质勘查单位的基础信息，对于地质勘查行业的现状及需求常常比政府更了解，地质勘查行业学会协会是地质勘查行业合作监管体系的血管和神经。第三，地质勘查单位是地质勘查行业合作监管体系的关键力量，地质勘查单位的行为本身就是监管的重点内容，体现了对规则的执行。第四，社会公众是地质勘查行业合作监管体系的重要补充。

地质勘查行业合作监管主体体系的构建，另一方面要从权力职能配置上明确“政府监管、行业自治、企业自律、社会参与”的监管责任体系。地质勘查行业主管部门承担制定规则、设置标准和监督细则的直接责任。地质勘查行业学会协会可参与行业法律法规、标准规划等的制定，指导地质勘查单位遵守行业规则，为成员单位提供技术咨询和人才培训等。地质勘查单位本身具有专业技术知识，掌握自身和市场的第一手信息，对如何解决监管中存在的问题能够提出更有针对性的意见，也有利于经济目标和社会责任的平衡和实现。社会公众是对地质勘查行业产品和服务的直接体验者，可提供直接的感受和改进建议。地质勘查行业合作监管主体体系，尤其是地质勘查行业学会协会及地质勘查单位，在履行第三方监管和自我监管的过程中，需要进一步明确其为作为监管主体的地位，进而真正实现政府、市场与社会的合作监管。

（三）建立地质勘查行业合作监管支撑体系

数字经济时代，各监管主体之间相互信任是建立合作监管体系的必要条件。建立地质勘查行业合作监管支撑体系，一是建立地质勘查行业数据支撑服务平台。数字经济是以数字技术和基础设施为依托，以数字化的知识和信息作为关键生产要素，在推动社会发展进步、提高经济运行效率等方面发挥着越来越重要的作用。面对地质勘查市场参与主体分散、勘查成果参差不齐等问题，要积极引入先进的数字化技术，如区块链技术，构建针对地质勘查行业数字经济活动的标准化、可追溯的监管流程，提升数据收集、数据使用、数据共享的透明度，提升用户对数字经济的信任度，实现政府主管部门、地勘单位、平台、用户的多方共赢，进而激发数字经济潜力的释放。二是建立地质勘查行业监管行为保障机制。首先要赋予各监管主体实际参与监管的权利，明确其在监管程序中的主体地位，然后建立一套完备的规范的合作规则，通过赋权、经济激励等方式充分激发地质勘查行业学会协会、地质勘查单位的监管热情，以公共利益为导向，使地质勘查行业各监管主体能够平等地对话和交流，使各监管主体之间不断产生信任并使这种信任关系得以稳固，从而达到相对较好的监管效果。

（四）建立地质勘查行业合作监管评估体系

合作监管中政府部门和其他监管主体分享监管权力且共同承担监管责任，在这种模式下，对合作监管缺乏监督和制约就会增加合作主体之间转移责任的风险，从而将公共利益置于无法预知的危险之中，因此，构建合作监管评估体系十分必要。针对地质勘查行业而言，合作监管评估体系的构建，重点考虑以下几

个方面：一是地质勘查行业合作监管的有效性评估。包括监管主体是否对监管规则和自身义务清晰明确，地质勘查行业学会协会是否涵盖了行业的大部分成员，地质勘查单位和社会公众对合作监管的支持和接受程度等等。二是地质勘查行业合作监管的效率性评估。包括地质勘查行业主管部门或地质勘查行业学会协会等行政部门监督检查的频率、地质勘查单位遵守监管的比例、社会大众反馈问题的情况等等。三是地质勘查行业合作监管公平性评估。包括监管制度运行是否透明，监管结果是否客观可靠等等，合作监管制度中，利益相关者需要明确的了解监管的原因，以及解决地质勘查行业监管中存在问题为什么要用合作监管的方式，监管结果是否客观可靠还包括监管主体的能力问题、合作监管主体的独立性等等。总之，地质勘查行业合作监管评估体系需要从有效性、效率性、公平公正性三个方面来具体设计和构建。