宅基地资源、资产、资本转化的困境与出路

庞亚君

(浙江省发展规划研究院 产业发展研究所，浙江 杭州 310030)

1 宅基地资源、资产、资本属性概念辨析

1.1 宅基地资源、资产、资本属性

1.1.1 宅基地的资源属性

宅基地首先是土地资源，资源属性是宅基地的最基本特性。一般来说，资源可分为自然资源和非自然资源。宅基地的资源特性是其自然资源物理属性在经济领域的表现和延伸，因而兼具自然资源和非自然资源的双重属性。一方面，宅基地作为土地资源的一个重要类别，是物质属性相对恒定的建设用地，是一种稀缺的空间资源；另一方面，在我国严格实行土地指标计划管理的制度下，宅基地固有的建设用地指标，作为一种政策资源同样极为稀缺。

1.1.2 宅基地的资产属性

土地资产是处于社会关系中的土地资源，通过一系列法律确认产权而获得财产收益的属性。资产可分为有形资产和无形资产。作为富有潜在市场价值或交换价值的土地资产，宅基地兼具有形实物资产和无形权益资产的双重属性。一方面，宅基地与附着于其上的房产不可分离，作为实物形态的房屋财产权归属清晰，一旦参与交易便可带来收益；另一方面，宅基地使用权的归属也十分明确，可凭借使用权的权益，获取土地资产保值增值的预期收益。

1.1.3 宅基地的资本属性

土地资本是土地通过交易和流通等方式进行运动，在未来能够创造经济利益和价值收益的属性。资本可分为不变资本和可变资本。参照已具流通特质并价值化的国有土地，理论上，宅基地也具有“不变”交易资本和“可变”金融资本的双重属性。一方面，宅基地如能进入市场流通，可在市场竞争机制作用下，等值转化为价值形态的经济收益；另一方面，宅基地如能扩权赋能，可在金融杠杆的撬动下，进一步衍生放大土地资本的价值增值收益。

1.2 宅基地资源、资产、资本属性的关系

1.2.1 宅基地资源、资产、资本的逻辑关联

宅基地的资源、资产、资本属性，是市场经济发展到一定程度的产物，三者既有联系又各有侧重。资源属性主要从物质形态和功能效用视角，反映宅基地的资源承载和要素支撑作用；资产属性从产权归属和经济权益维度，体现宅基地的经济价值和财富积累作用；资本属性从交易流通和权能衍生角度，强调宅基地的价值贴现和金融杠杆作用。资源、资产、资本三者是递进关系，在一定条件下可以转化，表现为宅基地要素形态、经济形态、价值形态的转换。

1.2.2 宅基地资源、资产、资本的转化动力

在传统经济中，土地作为一种不可或缺的生产要素，在国民经济发展中占据极其重要的地位和作用。相应地，作为生产和生活资料的宅基地，其资源属性发挥主导作用，主要用来解决农户的生活居住问题，同时兼顾生产辅助功能，无偿取得、长期使用、不能转让，具有明显的社会保障和公共福利性质。在现代经济发展中，土地的作用更加突出，其功能进一步向纵深方向拓展，最典型的就是土地资产、资本属性的彰显，尤其是土地资本与金融资本的结合，衍生出各种土地金融产品，推动土地资本经营逐步走向高级阶段。相应地，同样具有稀缺性的宅基地资源，对照国有土地“同地同权同价”的诉求日益高涨，其实质就是要显化宅基地的资产、资本价值。当前，中央正在推进的农村宅基地改革试点，正是沿着资源→资产→资本的路径行进，推动宅基地资源、资产、资本转化已是大势所趋。

1.3 宅基地资源、资产、资本的转化条件

宅基地资源、资产、资本转化需要一定的条件。作为一种资源，宅基地不可再生，且位置固定、功能特定，符合经济学的资源稀缺性假定，即宅基地是一种稀缺的经济资源；作为一种资产，宅基地必须由某一主体拥有和控制，具有明确的权属关系和排他性，能够为所有者带来预期收益；作为一种资本(即流动的资产)，宅基地理应能够进入市场流通，并且在市场运行中实现价值增值。由此可见，宅基地资源、资产、资本的转化，遵循资源(稀缺性)→资产(排他性)→资本(流动性)的逻辑，即稀缺性的宅基地资源要转化成资产，必须满足产权清晰的基本条件；而排他性的宅基地资产要转化为资本，必须以进入市场流通为前提(图1)。

图1 宅基地资源、资产、资本转化的逻辑

2 宅基地资源、资产、资本转化的障碍与现实影响

2.1 宅基地资源、资产、资本转化的障碍

2.1.1 宅基地资源转化为资产的障碍

我国宅基地制度设计的初衷是保障农民“居住权”，即通过宅基地所有权和使用权的“两权分离”，以及宅基地使用权与房屋所有权的“房地分离”，使房屋所有权变为事实上的“居住权”，但缺少产权排他性这一决定性的产权特质。基于此，中央按照“三权分置”进行宅基地改革的顶层设计，即落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权、适度放活宅基地使用权，以资格权形式固定农户的宅基地使用权和农房财产权，从而在一定程度上弥补宅基地产权排他性不足的问题，并据此进行“房地一体”的不动产登记。

与基于国有土地的不动产登记相比，宅基地的不动产确权登记要复杂得多。例如：由于涉及宅基地的历史问题错综复杂，“一户多宅”和宗地超面积现象比较普遍，因“未批先建”而无法提供合法有效的权源资料问题也比较突出。此外，还存在宗地权属界线(审批)与实地范围不一致的问题。这些都会导致申请登记权属材料参差不齐、不全甚至缺失，使得不动产登记工作存在诸多困难。目前，各界对宅基地失范利用所形成的事实用地认识不一，尚未形成统一的妥善处置意见，农房确权登记发证进度因此受到影响，导致宅基地资源转化为资产的通道不畅。

2.1.2 宅基地资产转化为资本的障碍

《物权法》将宅基地使用权界定为用益物权，但仅赋予农户对宅基地的占有、使用权利，并未明确收益权和处分权。同时，历史上形成的宅基地无偿取得、无限期使用和集体组织内部流转等系列用益物权，使得宅基地使用权与所有权之间的权利界限模糊不清。受此影响，法律禁止宅基地所有权的转让也就间接限制了使用权的流转。在房屋财产权层面，虽允许买卖，但由于“房地一体”的不可分割性，事实上也处于交易停滞状态。也就是说，宅基地(农房)直接进入市场交易仍然面临着制度和法律的约束，按照现行的制度框架，只能先转变成农村集体经营性建设用地“间接”入市。这也就意味着，宅基地要想从资产转化为资本，需要跨越“两道坎”：第一道坎是转变为“经营性”用地。虽然宅基地的用途也是建设用地，但却是集体组织赋予其成员的“福利性”居住用地，要转变成“经营性”建设用地，首先需要将宅基地的使用权收归集体，再通过村庄土地利用规划进行功能调整。这道坎目前不存在法律障碍，但农户自愿、有偿退出宅基地的机制尚不成熟、不完善，还未形成全国统一的制度规范。第二道坎是集体经营性建设用地入市。《土地管理法》规定，在符合规划、依法登记的条件下，允许集体经营性建设用地直接入市，并可以转让、互换、出资、赠与或者抵押。这为集体经营性建设用地入市扫清了法律障碍。但由于相关的实施细则尚未出台，集体经营性建设用地入市的范围、条件、主体、程序和管制规则等尚不明确。当前，除改革试点地区之外，集体经营性建设用地直接入市的通道尚未全面开启。

2.2 宅基地资源、资产、资本转化受阻的现实影响

2.2.1 影响农村居民财产性收入

财产性收入是一种基于居民财产存量衍生的收入，其实质是财产所有者所拥有的财产权益在收入分配上的体现。现行法律法规对宅基地有着严格的限制，因此财产性收入在农村居民人均可支配收入中所占的比重偏低；而城镇居民因其住房产权完整可充分享有房价上涨带来的“财富效应”，并能通过出租、出售或抵押来获取金融资本进行再投资，多渠道促进财产性收入的增长。这就导致城乡居民财产性收入差距不断拉大，一定程度上助推了城乡居民收入倍差的扩大。例如：2020年，我国农村居民人均财产性收入仅为419元，远低于城镇居民人均财产性收入的4 627元，城乡居民财产性收入倍差高达11.04，远远高于城乡居民的2.56。

2.2.2 影响农村土地利用效率

土地利用效率是多种因素综合作用的结果，一般来说，影响土地利用效率的因素有自然条件、区域战略、政策制度等，其中，制度因素至关重要，不同的制度安排会产生不同的利用效率。受一户多宅、面积超占、人口外出等因素影响，农村宅基地闲置现象比较普遍，有“占而不用”“建而不住”的长期空置，也有空心村、空巢房的显性闲置和季节性隐性闲置，还有生产生活附属建筑的功能性废弃。据第3次全国农业普查数据显示，全国宅基地闲置率达到10.7%，其中东部、中部、西部、东北地区分别为13.5%、7.7%、11.4%、11.1%。这不仅造成宅基地资源的极大浪费，也对村容村貌、乡村治理等产生负面影响，甚至会诱发农村地域经济社会功能的整体退化。

2.2.3 影响乡村振兴内生动力

经农业农村部测算，要落实乡村振兴战略规划的重点任务，需要投资7万亿元以上，如果按照城市人均基础设施投入标准，这个投资规模还远远不够。乡村振兴的资金缺口需要金融资本来投入，而缺乏合法足值的抵押物是掣肘农村金融发展的重要原因。如果能有效激活农村各类闲置资源，尤其是宅基地和住房，让这部分“沉睡”的资产资本化，则可以为乡村振兴提供源源不断的内生动力。以浙江为例，2020年农村常住居民人均住房面积66.9 m，按照农村住房拆迁补偿标准测算，全省农村住房价值约为3万亿，再加上宅基地价值，能够撬动的金融资本规模潜力巨大。

2.2.4 影响农业转移人口市民化

据国家统计公报显示，2020年我国常住人口城市化率达到63.89%，但户籍人口城市化率仅为45.40%，两者相差18.49百分点。当前，导致农业转移人口市民化进程缓慢的一个重要原因就是进城人员与土地之间的“脐带”关系没有割断，特别是宅基地使用权流转市场的封闭性，造成其资产价值难以变现，不能为农民工进城落户提供资本支持。研究显示，人均土地财产性收益每增长1 000元，可分化3%的城镇失业风险，农村土地财产收益越高，可抵御的失业风险越高。如果能打开宅基地资源、资产、资本的转化通道，可有效形成农村人口转移的“推力”，将对推进农业转移人口市民化发挥关键作用。

3 宅基地资源、资产、资本转化的实践探索

3.1 宅基地资源、资产、资本转化的改革试点

2015年3月，我国在33个县(市、区)启动开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点，其中，宅基地制度改革试点有15个；2017年11月，宅基地制度改革扩展到全部33个试点县(市、区)；2020年9月，新一轮农村宅基地制度改革试点启动，试点范围扩大到104个县(市、区)和3个地级市。本研究选择浙江义乌、广东南海、江苏武进3个改革试点，探索宅基地资源、资产、资本转化的实践路径。

3.1.1 浙江义乌

2015年4月，浙江义乌在全国率先提出农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，从“有偿”改革切入，探索宅基地资源、资产、资本转化，主要包括有偿取得、有偿调剂、有偿退出(图2)。有偿取得分2种形式，一种是有偿选位，即根据宅基地的区位条件不同，农户以竞价方式取得宅基地使用权；另一种是跨村安置，即在宅基地所有权和资格权保持不变的前提下，允许宅基地使用权在一定期限内有偿转让给其他集体经济组织成员，以市场化方式显化宅基地资源价值。有偿调剂指农户宅基地资格权在落地前，如权利人自愿退出或部分退出，由村集体经济组织统一回购，再通过市场公开竞价方式，有偿调剂给本村集体经济组织成员。有偿退出就是将农户自愿退出的宅基地，由村集体回购并复垦，折算为建设用地指标，即“集地券”，通过公开交易、政府回购、抵押贷款等方式显化其经济价值。截至2019年，义乌农村宅基地改革累计获得收益超过86亿元、抵押贷款117亿元。

图2 浙江义乌农村宅基地资源价值显化途径

3.1.2 广东南海

广东南海针对辖区内集体经营性建设用地量大块小、产权分散、利用低效、配套不足等问题，参照国有土地储备开展集体土地整备入市，即在不改变农村集体所有权的前提下，集体土地整备中心以托管或收购方式，将符合条件的集体经营性建设用地整理后入市。在实际操作中，集体土地整备中心作为政府批准设立的职能机构，负责土地整备出让、产业规划、前期开发、招商引资、土地入市和物业管理等工作，有计划地对农村集体经营性建设用地进行统一招商、统一入市(图3)，并对入市后的集体土地进行经营、管理，同时通过一次性支付、托管期间分期支付、土地入市后收益分成等方式，确保村集体经济组织分享土地增值收益。在各种土地流转方式中，对集体建设用地使用权出让征收调节金，纳入一般公共财政预算管理；对作价出资(入股)、租赁、转让等入市方式，比照国有建设用地征收各项税费。

图3 广东南海集体经营性建设用地整备和入市途径

3.1.3 江苏武进

江苏武进在改革试点中，着力推进城乡统一的建设用地市场建设，即按照统一平台、统一规则、统一管理、统一登记、统一权能、统一监管的原则，探索建立“六统一”的城乡建设用地市场体系(图4)，集体土地一级、二级市场双管齐下，在实践中取得显著成效。目前，已实现集体建设用地与国有建设用地同网运行、同网竞价、同网交易，其中，一级市场的集体建设用地出让、租赁、作价出资(入股)100%网上交易，二级市场的集体建设用地转让、抵押也实现100%网上统计。2017年6月，全国首家以出让方式取得集体土地的江苏雷利在深交所成功上市，标志着集体建设用地与国有建设用地在资本市场同权同价的实现。集体土地增值的收益，对标国有土地进行分配：政府方面，征收的集体土地增值收益调节金与国有土地税收收入保持一致；农户方面，获得的直接补偿收益与国有土地征收补偿保持一致；集体土地增值收益主要留给镇、村集体，其中，镇集体以生态补偿方式进行统筹，村集体则以股份分红方式进行二次分配。

图4 江苏武进集体经营性建设用地入市和收益分配框架

3.2 宅基地资源、资产、资本转化的通道构建

若不考虑集体建设用地的用途规划调整环节，将浙江义乌、广东南海、江苏武进宅基地改革试点的做法进行迭代升级后“拼接”起来，可初步构架起宅基地资源、资产、资本转化的逻辑通道，即农户将闲置宅基地有偿退还村集体，村集体经济组织委托政府授权的土地整备机构作为实施主体，开展土地整理、规划调整、前期开发、入市准备相关工作，集体土通通过公并交易进入市场，土地收益在农户、村集体、政府与土地整备机构之间进行合理分配(图5)。

图5 宅基地资源、资产、资本转化的逻辑通道

新颁布的《土地管理法实施条例》对集体经营性建设用地单设一节，明确要求编制国土空间规划要统筹安排集体建设用地的布局和用途，并对集体经营性建设用地入市程序、入市方案和相关权利义务作出细化规定，为宅基地资源、资产、资本转化，即通过集体经营性建设用地入市提供了法律依据。但具体到操作层面，还须进一步明确空间范围和用途、实施主体和转化方向。

3.2.1 明确空间范围和用途规定

宅基地的形成和演变极其复杂，并不是所有宅基地都可以进行资源、资产、资本转化，其资源、资产、资本间的转化必须界定一个范围、满足一定条件。空间范围上，按照《宪法》有关“城市土地归国家所有”的规定，在城镇规划区红线控制范围内，宅基地仍然采用土地征用方式进入市场，在城镇规划区红线控制范围之外，可探索宅基地资源、资产、资本转化方式。规划用途上，不应局限于宅基地的现状用途，而应针对目前乡村振兴中农村建设用地稀缺的现实，突破原有条条框框，根据村庄发展实际需要，将闲置宅基地通过村庄规划调整为经营性集体建设用地，因具体规划用途不同，其资源、资产、资本转化的方向和路径各不相同。产权构成上，宅基地使用权与房屋财产权不可分割，其资源、资产、资本转化必须是“房地一体”，实际操作中可分别进行估价。目前，宅基地整理后的土地用途相对单一，主要是复垦为耕地或生态用地，其建设用地指标以城乡增减挂钩的方式用于城镇建设。而按中央规定，这些整理出来的建设用地指标要优先用于乡村建设，以破解农村产业融合发展建设用地指标不足的问题。所以，如能从建设用地方向进一步拓宽土地利用途径，并以集体经营性建设用地形式入市，宅基地资源、资产、资本转化的价值可更加彰显。

3.2.2 明确主体开展前期整备

宅基地资源、资产、资本转化实际上是宅基地使用权的转化，这里主要涉及3个主体，即所有者主体、转化主体、实施主体。宅基地归农民集体所有，而农民集体是一个虚置的概念，在实际操作中由集体经济组织来代表。也就是说，单个农户不能“越俎代庖”行使所有权，必须将宅基地有偿退回集体或由集体经济组织回购宅基地，再由集体经济组织统一行使所有者权利。这使得集体经济组织成为法律上的宅基地使用权人，即宅基地资源、资产、资本的转化主体。但转化主体与实施主体之间是一种委托代理关系，即实施主体受转化主体委托，在其授权范围内行使代理职责。理论上，集体经济组织可以自行开展宅基地资源、资产、资本转化，但由于相关政策把握难度大，且土地前期整理的专业性较强、资金周转周期长，甚至涉及土地用途转变、区位调整等问题，可考虑将其委托给政府设立的土地整备中心进行专业处理。另外，可在总结广东南海集体土地整备经验的基础上，将集体土地整备的范围，由存量的集体经营性建设用地向闲置和低效利用的宅基地扩展，并参照国有土地储备制度，全面建立并推行集体土地整备制度。

3.2.3 明确资源、资产、资本转化方向

市场是资源配置的基本方式，城乡土地利用效率和经济价值悬殊，其根本原因可归结为土地市场化程度不同。当前，“同地、同权、同价、同责”成为城乡统一土地市场建设的重要标志。“同地”，即大致相同的区位条件、用途类型、面积大小等土地固有属性；“同权”，即保持所有制不变条件下拥有平等的土地权能体系；“同价”，即通过市场机制作用能够实现同等的经济价值；“同责”，即履行缴纳税金、设施配套等责任义务。其目标就是在市场机制作用下，实现城乡土地同等供给、自由流动、平等交换、价值重塑，建立城乡统一的建设用地市场。其中，“同权”和“同责”是核心。根据权利与义务对等原则，在赋予宅基地使用权出让、租赁、转让、出租、作价出资(入股)、抵押等权能的同时，也应令其承担使用土地资源的同等责任和义务。江苏武进“两确保、一增强”的集体土地增值收益分配机制，作为“同权”“同责”的一种体现方式，为宅基地资源、资产、资本转化提供了有益借鉴。

4 宅基地资源、资产、资本转化的对策建议

4.1 以“确权颁证”为契机，全面清理宅基地历史遗留问题

按照“一户一宅、面积法定”原则，开展农村宅基地历史遗留问题清理工作，加快推进农村宅基地(农房)确权颁证，为宅基地资源、资产、资本转化奠定基础。一方面，发挥农村基层自治作用，在认定农户宅基地资格权的基础上，全面开展宅基地历史遗留问题的界定工作，厘清农村住房和附属设施的边界和权属关系，作为宅基地(农房)确权颁证的依据。另一方面，秉持尊重历史、实事求是的原则，对历史形成的违法违规宅基地进行分类处置：对符合村庄规划且在法定面积内的，允许补办宅基地审批手续并确权颁证；对轻微超占宅基地面积的，一次性缴纳有偿使用费允许继续使用；对严重违法超占宅基地的，依法依规拆除房屋，退回宅基地。

4.2 以“多规合一”为准则，编制实施实用性村庄规划

在国土空间规划的框架下，通盘考虑土地利用、产业发展、居民点布局、人居环境整治、生态保护和历史文化传承等情况，编制实施“多规合一”的实用性规划。一方面，结合村域土地利用功能导向和空间管控需求，统筹安排村庄建设用地、农业用地和生态用地，划定村庄建设的规模边界和扩展边界、永久基本农田保护红线和生态保护红线，明确各类空间规模、用地布局和控制要求。另一方面，重点对村庄建设用地进行规划控制，合理安排村庄宅基地、公共服务设施用地、基础设施用地、经营性建设用地、景观与绿化用地、村内交通用地等各类用地的比例规模和空间布局，必要时进一步细分各类用地功能。特别是要加强集体经营性建设用地管控深度，在土地用途管制和土地利用总体规划等方面，对标入市条件进行整体谋划。

4.3 以“活权赋能”为主线，深化宅基地管理制度改革

按照宅基地“三权分置”的顶层设计，在严格落实宅基地集体所有权、切实保障农户资格权的前提下，适度放活宅基地使用权和农房财产权。一方面，在符合规划和用途管制的前提下，允许农户将一定年限的宅基地使用权转让、出租、抵押，采取租赁、入股、合作等多种方式，盘活闲置低效利用的宅基地和农房，发展乡村旅游、养老养生、农村电商、特色民宿等农村新产业。另一方面，加快完善覆盖城乡的片区综合地价体系，建立健全宅基地有偿使用、有偿调剂、有偿退出机制，有效落实城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩政策，统筹城乡住房保障体系建设，探索农村宅基地置换城镇保障房权益，打开农业转移人口市民化通道，促进城乡要素双向流动、市场配置。

4.4 以“国有土地”为参照，探索建立集体土地整备制度

《土地管理法》的颁布实施为集体经营性建设用地入市打开合法通道，意味着集体土地入市将成为一种常态。占集体建设用地总量70%的宅基地，特别是其中的废弃闲置和低效利用部分，是宅基地资源、资产、资本转化的重点对象，需要探索其进入市场的合法路径。一方面，建议总结广东南海、浙江义乌等地做法，进一步概括提炼集体土地整备经验，把握各级集体土地整备机构的运行规律，为全面推行集体土地整备提供实践样板。另一方面，参照国有土地储备中心，通盘考虑机构设置、职能定位、运行机制，设立集体土地整备机构，代表政府参与农村集体土地整备工作，系统开展整个辖区范围的集体土地整理、储备、入市，及资金管理、运作，同时规范集体土地增值收益分配机制。

4.5 以“迭代升级”为导向，深化宅基地制度改革试点

目前，各界对宅基地的认识还不一致，特别是宅基地资源、资产、资本转化问题比较敏感，涉及广大农户家庭的切身利益，需要改革试点的进一步探索和迭代创新。为此，有必要继续深入推进宅基地制度改革试点。一方面，围绕中央提出的“五探索、两完善、两健全”试点任务，即完善宅基地集体所有权行使机制、探索宅基地农户资格权保障机制、探索宅基地使用权流转制度、探索宅基地使用权抵押制度、探索宅基地自愿有偿退出机制、探索宅基地有偿使用制度、健全宅基地收益分配机制、完善宅基地审批制度、健全宅基地监管机制，深入推进各项宅基地制度改革，并结合不同地区实际，适度拓展试点内容，如存量宅基地“再集体化”后允许入市，在流动人口密集地区允许集体土地建设租赁住房等。另一方面，根据需要扩大试点覆盖范围，可在沿海市场经济比较发达、土地资源比较紧张的地区，选择一个或若干条件成熟的省份，将农村土地改革有序扩大到整个省级范围，开展宅基地改革省级试点的实践探索，为全国宅基地改革提供省级示范经验。