京津冀法治一体化中基层人民法院人才问题的困境与对策

班耿齐

（天津市南开区人民法院，天津 300190）

自2014 年2 月26 日习近平总书记提出京津冀协同发展战略以来，三地各级人民法院紧紧围绕区域整体发展大局，协作发力，突出特色，在完善立法、协作司法等方面取得了丰硕成果。宏观层面上，三地建立京津冀法院联席会议，为三地分析研判区域审判运行态势，统一司法裁判尺度，解决区域重大共性问题或重点案件提供了有力抓手。微观层面上，三地法院通过举办研讨会、座谈会，组织论坛讲座以及工作会议等形式，有效缩小了区域间的司法水平差异和整体协作短板。但也应该清楚地看到三地法院，尤其是基层人民法院在人才配置和法官整体素质方面的“不均衡”现象仍十分突出，严重制约着京津冀司法治理“一盘棋”的格局构建。

一、京津冀基层人民法院人才问题的现实困境

整合优化京津冀司法资源，提高司法质效，核心要义在于立足三地司法水平发展的差异实际，通过机构、管理、人才、业务等资源要素在区域内的充分流动，实现资源共享、优势互补，其中保障人才要素的良性流动尤为重要。但着眼当下，三地基层人民法院的人员配置与人才流动状况并不容乐观。

（一） 基层人民法院人才资源配置极不均衡

京津冀三地法院的人才配置极不均衡，其中尤以河北部分偏远欠发达地区的基层人民法院为甚。以河北省承德市为例，下图为笔者整理的2021 年北京、天津、承德三市各基层人民法院新招录公务员的毕业院校情况（见图1）：

图1 2021 年京、津、承基层法院新招录公务员毕业院校情况统计图

三地中北京市以其显著的综合区位优势，吸引着来自211 乃至985 高校（含五院四系） 的大批优秀法学毕业生。2021 年北京市基层人民法院新招录公务员中211 高校（含五院四系） 以上毕业生占比达83%；天津市吸引力次之，占比为58%；承德市再次，占比仅为21%。衡水、张家口等河北其他城市近年来的基层人民法院人员招录情况与承德市大体相似。正如时任河北省高级人民法院院长卫彦明在京津冀法院联席会议第一次会议上建议京津对河北开展“人才扶贫”时所说：“河北崇礼法院目前仅有13 名法官，且没有一名是全日制大学本科毕业”。但形成鲜明对比的是，2021 年北京市各基层人民法院新招录人员中研究生学历人数占比高达97%，尽管毕业院校和学历并不能绝对代表录用人员的法律业务水平，但三地法院在人员配置上的不均衡问题由此也可见一斑。

（二） 法官异地交流挂职机制运行不畅

自2017 年2 月8 日最高人民法院印发《关于加强京津冀三地法院人员培训和法官交流工作的意见》以来，三地一直致力于建立法官统一培训、学习和交流机制，积极推进法官异地挂职、任职交流活动，以实现京津冀司法能力的协同进步。但在基层人民法院普遍案件任务繁重、人员配置不足的当下，各地法院大多“不愿派人”或“派不出人”。同时，由于三地现行的法官异地挂职交流机制规定的挂职时间普遍较短（一般为一年），且异地挂职通常涉及挂职者在工作交接、业务熟悉以及挂职地食宿等方面的诸多现实问题，导致挂职者在短暂的挂职期内工作能动性不足，参与性不够，其带动作用发挥和先进经验获取都相对有限。

另外，各单位对如何有效安置挂职法官也缺乏现成经验。部分法院常常待挂职者如“待客”，将挂职者“挂空”、“挂置”，其结果是挂职法官无事做，挂职法院不满意，严重浪费了宝贵的法官人力资源，甚至令法官异地交流挂职机制有陷入“空转”之虞。

（三） 法学专家挂职制度实行效果欠佳

除法官异地挂职交流机制以外，让拥有充足理论功底的高校学者走进法院，开展法学专家挂职制度也是近年来最高人民法院的一项重要改革举措。2017 年5 月3 日习近平总书记在中国政法大学考察时即强调，要打破高校和社会间的“体制壁垒”，加强法学教育、法学研究工作者和法治实际工作者之间的交流。法学专家挂职制度为高校和法院双方搭建了理论教学与司法实践的交流平台，在实践中得到了地方法院、高校和学者等多方的积极响应与配合。但就整体而言，三地在挂职方式、异地挂职以及挂职法院层级等方面仍存在如下诸点尚需完善的地方：

一是各地法院实行的挂职方式不一，有的地区实行学者全脱产挂职，有些地区则为非脱产挂职；有的学者因工作等原因实际挂职期较短，有的学者则挂职期可达两年；有的学者在法院挂职期间仅从事调研类工作，有的学者则可以深入审判一线开展实务……我们姑且将这种迥异现状理解为各地的“因地制宜”之举，但这也侧面反映出该项制度在实操环节中存在的差别与混乱。

二是囿于地理距离、人事衔接及学者本身科研教学任务等因素限制，法学专家交流挂职制度的实行范围多数仅局限在各自城市内或在京津两地间相互开展。至于衡水、承德等城市由于缺乏本地高校资源，自该项制度出台以来几乎未有进展，而京津乃至石家庄、唐山等地的高校学者对到河北省偏远地方法院开展“扶贫”式交流挂职活动也缺乏一定的积极态度。

三是学者挂职制度存在明显的“就高不就低”现状，即学者挂职制度目前普遍仅在最高人民法院和地方中级以上人民法院开展。如截至目前，最高人民法院已经完成了四批法学专家学者的交流挂职工作，南开大学法学院亦有部分教授曾到天津市高级人民法院、天津市第二中级人民法院等法院进行交流挂职。但真正“案多人少”且急需专家学者开展理论指导和学术带动的其实是基层人民法院，而且国内高校法学院每年培养出的大批怀揣法官职业理想的学生，绝大多数最终也将走进基层人民法院。因此，尽管将专家学者对接到中级、高级人民法院甚至最高人民法院有其不容忽视的重要作用，但让其投身到最贴近民间纠纷和矛盾源头的基层，才是避免法学教育与社会实践“脱节”的最有效措施，同时也是帮助解决基层人民法院法官理论功底不实、法学知识欠缺问题的一味“良方”。

（四） 法学生赴偏远法院实习、求职意愿较低

大多数高校的法学院在学生就读期间会组织学生到邻近法院进行庭审观摩或毕业实习，这类观摩实习活动不仅能给在校法学生带来亲近法庭、亲近审判的直观体验，也为所在法院提供了吸引人才的潜在途径。但从实际来看，河北省在享有高校实习生资源质量和招徕高校实习生能力两方面，较京津两地都处于整体落后的状态。具体表现在如北京海淀等高校密集地区的基层人民法院，其高校实习需求常年“扎堆”，且实习生普遍出身名校，学历较高，但河北偏远地区法院却常年招不到高校实习生。

另外，笔者在调研中了解到当前高校法学生更倾向于选择律所实习，而选择法院实习的人数则有所减少，这一现象引起了笔者对近年来法学毕业生求职意愿变化的关注。以下为艾媒数据中心发布的2020 年中国法学专业就业情况（见图2）：

图2 2020 年中国法学专业就业岗位分布图（单位:%）

该图中毕业后从事法检类机关工作的毕业生被包含在“其他”一栏内，且在总体法学专业毕业生中占比仅为三分之一左右。这或许与我们对近年京津两地法检系统火爆的公务员报考情况的印象相悖，但结合河北部分偏远地区基层人民法院常年“招不来人、留不住人”的客观现实，无疑从侧面说明有大量法学毕业生宁可选择从事律师、法务甚至非法律类工作（如销售、行政等），也不愿报考河北偏远地区的基层人民法院、检察院。

二、京津冀基层人民法院人才问题的成因分析

构建京津冀司法治理“一张网”的基础在“人”，关键也在“人”。导致当下三地法院人才困境的原因无疑是多方面的，下面笔者将就其中的四个主要原因进行重点分析：

（一） 经济文化差异制约司法协作的深度开展

在经济差异方面，京津冀悬殊的经济发展水平始终在无形制约着三地司法协作的广度与深度，下表为笔者整理的代表京津冀三地经济发展水平（2020 年度） 的三项数据（见表1）：

表1 2020 年京津冀三地经济发展水平统计表

可见，三地的经济水平亦是按“京、津、冀”的顺序自高向低呈阶梯状排列。经济基础决定上层建筑，也决定着民众享有公共服务的总量和水平，司法治理作为公共服务中的基础性环节，也不免成为对三地经济差异现状的某种映射。而经济发展水平对法律人才吸引能力的长期影响，除了会在当下和今后一段时期内成为三地司法协作有效开展的巨大现实障碍，也将进一步拉大三地法院在人才配置上的差距。

在文化差异方面，京津冀地区共涉及城市13座，土地总面积21.8 万平方公里，区域人口约1.11 亿，三地之间乡风民俗各有不同。对一名优秀法官而言，除准确适用法律规范外，能够理解、尊重并恰当适用本地乡规民约、风俗习惯等带有地域性的“非文本知识”也是一门必备功课。但所谓“十里不同风，百里不同俗”，尊重和适用带有地域性的乡风民俗辅助裁判的结果，也往往令三地在裁判尺度、标准上带有一定“地方特色”。京津冀司法协作的重点工作之一就是开展联席会议、统一裁判标准、力争“同案同判”。这些新任务、新要求无疑会给过往习惯于“本土化”裁判的三地法官带来全新的挑战，极大考验着法官队伍的整体素养与适应能力。

（二） 基层办案压力导致协作交流主动性较低

自京津冀协同发展被提升到重大国家战略高度以来，最高人民法院和三地各级法院相继制定了诸多政策性、制度性文件。这些文件在实践过程中除跨区域执行协作开展较好以外，其他的则落实相对缓慢。这与三地基层人民法院普遍“满负荷”运转以及人员配置紧缺等现实问题不无关系。经查询，2020 年北京全市法官人均结案332 件，天津全市法官人均结案211 件，河北省基层人民法院法官人均结案146 件。可以说，三地基层人民法院法官办案压力亦是按照“京、津、冀”的顺序自高向低呈阶梯状排列。

除了办案数量外，法官的司法能力还表现在处理案件、息诉服判的业务水平上。如果大量案件存在“案结事不了”问题，则后续的二审、再审和舆情防控、信访应对等“额外”工作无疑将导致本就疲于结案的基层法官更加不堪负荷。另外，由于十九大以后“社会治理中心向基层下移”，矛盾化解阶段逐渐向源头挺进，作为国家法治体系“终端末梢”的广大基层人民法院法官们肩上又增添了新的“历史”任务，加之员额制改革后各地法官队伍人数普遍精简，“身兼多责”“分身乏术”的现实困境使得各基层人民法院对三地司法协作的建设参与普遍“心有余而力不足”，这也导致三地司法协作的各项制度在“落地”过程中存在明显“前热，中温，后冷”的特征。如果回顾近年来三地司法协作的各项推进活动可以发现，大部分的文件制定、制度出台和人才交流互动都集中在2015 至2017 年期间，而2018 年以后此类活动则明显减少。

（三） 高校资源不均衡影响整体人才素质水平

三地法院在享有的本地高校教育资源上差异巨大，下图为笔者整理的京津以及河北各城市开设法学专业的本科高校数量统计图（见图3）：

在京津冀开设法学专业的88 所本科高校中，仅北京一市就拥有45 所，占比超过50%，其中26所为211 高校（含9 所985 高校）；天津市拥有13 所，占比约为15%，其中3 所为211 高校（含2 所985 高校）。而河北省一共仅有30 所，占比约为34%，其中一所为211 高校。因我国基层人民法院设置在区县一级，若忽略校址分布等因素，仅计算京津冀各城市区县基层人民法院的平均高校拥有量，并与该城市2020 年的GDP 进行对照，可以得出下图（见图4）：

图4 京津冀各城市基层法院平均高校拥有量与城市经济发展水平关系图

结合前述图文可知，不论是在高校的数量还是质量方面，河北各地基层人民法院都无法与京津两地相匹敌。同时，河北省各城市之间本身也存在一定差距，其高校资源主要集中在省会石家庄及保定、唐山等城市。由图3 我们还能够得知，城市基层人民法院的平均高校拥有量与该城市的经济发展水平基本上呈正相关关系。可以说，经济越发达的地区，高校数量就越多，当地基层人民法院所享有的高校资源就越多，其潜在的法律储备人才也就越充足，这也就不难理解河北部分地区基层人民法院常年“招不来人、留不住人”的心酸与无奈了。

图3 京津冀开设法学专业本科高校数量统计表

（四） 实习制度不完善挫伤高校人才求职意愿

前文提到，实习制度是法院吸引高校人才的重要途径。但从当前各地的实践效果来看，即便是京津两地也没能很好地利用本地高校实习生资源。以天津市某基层人民法院为例，该院曾先后接待过南开大学、天津师范大学等本地高校学生来院实习。通过与这些实习生交流得知，其日常实习内容大多是订卷、发邮件、打印材料等非专业性工作，其他基层人民法院或高校实习生反馈的信息也与此大致相当。可见“打杂跑腿”式实习并非一家独有，而是各基层人民法院的普遍现状。

诚然，在普遍无法实现“一审一助一书”配置的情况下，面对繁重案件压力和海量非审判类工作的无奈现实，法官们自然无心开展“言传身教”，且容易将广大实习生（特别是本科实习生） 当作“免费劳力”或“临时书记员”。这种实习制度上的不完善在客观上导致部分实习生对法院工作产生了“以偏概全”式的误解，丧失对法官身份的职业憧憬，也进而动摇了国家将法院作为法律实践教学基地的制度初衷。

三、京津冀基层人民法院人才问题的破局对策

雄安新区建设和京津冀协同发展的不断深入，特别是北京非首都职能向津冀地区的疏解，这些势必将引起各类要素在区域间大规模、长期性流动。原先集中在北京各基层人民法院的大量矛盾纠纷也将在疏解过程中向各承接城市的基层人民法院转移。如何妥善解决好三地法官素质差异和法律人才配置不均衡问题，加快完善三地司法人才的交流对接机制就成了京津冀司法协作的关键一环。笔者在一定的调研与思考基础上，尝试提出邻近基层人民法院“结对”帮扶、法官异地挂职交流、三地高校资源共享等措施，以期为化解京津冀司法协作中的基层人民法院人才困境提供一定的破局之策。

（一） 开展邻近基层人民法院“结对”帮扶合作

“结对”帮扶是我国在长期扶贫工作中探索出的一项有效政策，所谓“结对”包括省与省“结对”、城与城“结对”、人与人“结对”。笔者认为，该项政策也可以被用于破解京津冀司法协作中的人才困境。回溯京津冀发展历史可以发现，京津两市的许多地区都曾隶属于河北，后经过多轮调整、划拨才形成了今天三地的行政区划形态。这些划拨地区如今依托京津的政策、区位优势，在经济发展和公共服务水平上都远超于原同属河北省管辖的邻近县市，但双方至今仍在人情风土、经济往来、社会交流和劳务通婚等方面保持着紧密的联系。笔者认为，这种基于历史渊源和地理区位所产生的彼此在情感倾向上的认同与纽带，正是双方开展“结对”帮扶的宝贵基础。如位于北京西北部的延庆区历史上曾隶属于河北省张家口市，后于1958 年10 月划归北京市管辖，近年来延庆区人民法院一直致力于与张家口市中级人民法院、崇礼区人民法院、怀来县人民法院等张家口地方法院就裁判标准、法律适用、交流互访、执行协同等领域开展深入协作，多次派出优秀法官向邻近法院介绍工作经验，分享审判心得。在案件会商方面，因为同是2022 年冬奥会的重要赛区，延庆区人民法院更是与崇礼区人民法院建立了重大赛事司法联动机制，以期在赛事前后就风险研判、矛盾预防化解、裁判尺度统一等领域方面形成联合司法保障。可以说，延庆区人民法院充分发挥其地缘、人才优势，积极探索，主动作为，为京津冀基层人民法院，特别是邻近基层人民法院在司法协作、人才帮扶方面树立了良好的榜样。

下表是笔者整理的京津部分辖区与河北省的历史沿革和邻近县市统计表（见表2），希望三地各基层人民法院能够充分利用彼此在风土人情、地缘习俗等方面的联结与纽带，把握机遇，相互扶持，加强彼此联络，共享区域资源，努力在区域整体框架的“大网”下，密织点对点、区对县、区对市的协作“小网”，在统一裁判尺度标准、密切人才交流往来等方面协同发力，共同推动京津冀区域司法协同能力的整体性提高。

表2 京津部分辖区与河北省的历史沿革与邻近县市统计表

（二） 推动法官异地交流挂职机制升级优化

最高人民法院印发的《关于加强京津冀三地法院人员培训和法官交流工作的意见》为三地法院的异地交流和人才培养制度勾绘了蓝图，也指明了方向，但如何将该项制度真正扎根落地、稳步推行，则高度考验着三地法院的协作意识和集体智慧。考虑到三地在经济发展水平和地理区位特征等方面的较大差异，寄希望于短期内迅速磨平三地在法官司法能力和裁判尺度标准上的差距，这几乎是不可能完成的任务。因此，笔者认为对三地法官异地交流和人才培养制度的优化举措应当分步开展，稳扎稳打，以高度的决心耐心和战术定力换取长期持久的制度效果，具体可分为前后两个步骤：

一是初期依托邻近基层人民法院“结对”帮扶机制，在京津基层人民法院与邻近欠发达地区法院之间开展小规模的法官异地挂职和人才跨区域培养，并适当增加异地挂职经历在人事考核方面的权重。这种挂职经历既包括发达地区法官到欠发达地区法院的人才“扶贫”，也包括欠发达地区法官到发达地区法院的“进修”、“取经”。鉴于三地法官在人事关系和薪资待遇上的现实差异，该阶段的交流仍以临时性挂职锻炼为主，其中发达地区法官到欠发达地区法院交流挂职的，应优先选派籍贯为挂职地者。由于初期交流主要在邻近区域内展开，法官在两地交通往来及兼顾家庭生活等方面较为便利，在综合法官意愿和两地实际需求的前提下，可以仿照“大学生村官”和特岗教师制度将挂职时间适当延长为2-3 年，使法官能够充分融入当地生活，了解社情民风，避免挂职“做客”、“走过场”，真正实现法官异地挂职制度“传帮带”和“学真功”的目的初衷。同时，在初期阶段针对各类跨区域案件或地区重点案件，“结对”法院之间可以通过联席会商机制，抽调各院精锐力量组建临时专案团队，在办案过程中相互熟悉、协商互助、“以案带学”“以案促学”，从而有效提升参与法官的司法实战能力。

二是在初期经验积累的基础上，考虑将交流挂职区域扩展至京津冀全境，并鼓励参与交流挂职的法官，尤其是籍贯为挂职法院所在地或青年未婚的法官扎根当地或延长挂职期。同时扩大临时专案团队规模，允许其他非涉案地区的法官参与学习交流，促进京津冀法官队伍素质的整体提高。三地法院还应当与地方政府、组织部门开展协作，探索建立异地任职激励机制，鼓励引导三地法官（特别是京津以及河北部分发达地区法官） 向欠发达地区流动，并在薪资待遇、晋升渠道、家属安置等方面适当给予政策倾斜，充分调动法官异地任职积极性，解除其生活后顾之忧，让这些法官能够真正做到“俯下身子安下心”。

（三） 切实发挥法学专家挂职制度应有效能

最高人民法院早在2012 年7 月颁布的《关于建立人民法院与法学院校双向交流机制的指导意见》即已明确提出，要搭建人民法院与法律院校及法律科研机构的良性互动交流平台，并正式建立法学专家学者交流挂职制度。当前京津冀三地在落实该项制度的过程中，纵向上普遍仅在最高人民法院和地方中级以上人民法院开展，且挂职职位多为副庭长一级；横向上多局限在各自区域内或京津两地间相互开展，河北省许多高校资源匮乏的城市几乎没有进展。为此，笔者认为应当从参与人员和参与范围两方面着手来切实发挥法学专家挂职制度的应有效能。

在参与人员方面，鼓励更多的京津冀高校学者（特别是青年教师） 加入交流挂职活动当中，并且将担任职务由领导岗位拓展至审判一线的普通岗位。例如仿效西北政法大学的做法——选派法学教师到基层人民法院担任法官助理，前西北政法大学校长贾宇曾表示，该校青年教师入职后一律需到基层法检单位参与为期一年以上的全职式挂职锻炼。这种亲身参与业务实战所积累的宝贵经验，不仅能够帮助解决高校法学教师从理论到理论，从校园到校园的“学用脱节”问题，真正做到“临床学诊”“以案为师”，避免出现“法学博士断不了离婚案”的尴尬局面，而且可以在极大程度上缓解三地基层人民法院审判力量上的不足，带动挂职法院的广大基层司法干警增强理论学习意识，帮助政法机关营造良好学术氛围。

在参与范围方面，应当由三地高级人民法院共同牵头与京津冀各高校开展广泛合作，使高校学者资源在京津冀全境流动，特别是京津名校的学者资源能够向河北偏远欠发达地区流动，帮助苦待人才“甘霖”的欠发达地区基层人民法院真正“解渴”。为实现三地高校学者资源全境流动的顺利开展，可以考虑对一定比例的高校学者，特别是对那些到偏远地区基层人民法院挂职的高校学者采取“全职挂职+定期休假”模式，使挂职学者能够全身心投入到审判实务工作，切实融入挂职法院的工作节奏，真正实现做“事”不做“客”。

（四） 促进实习制度完善与资源跨区域共享

高校实习生资源也是破解京津冀基层人民法院人才困境，协调三地人员配置不均衡问题的一块待挖掘的“富矿”。鉴于前文提到的三地享有高校实习生资源差距较大、法院实习制度不完善、不合理等问题，笔者建议从制度完善和资源平衡两方面展开着手：

在制度完善方面，应当依托2011 年中央政法委与教育部联合制定的卓越法律人才教育培养计划，尽快改良当前弊病较多的法院实习制度。除了安排实习生从事部分“辅助性”工作，还要通过组织实地庭审观摩、一线法官指导模拟法庭、提供典型现实案例、法官与学者共同授课等多种形式，培养学生对法官身份的就业憧憬和职业认同感，不断提高学生参与法院实习的积极意愿，进而形成良性循环，在有效缓解基层人民法院“案多人少”困窘的同时，使法院真正成为集司法审判场地、人才培养基地、理论研究园地、改革创新阵地、知行合一高地“五位一体”的实践教学场所。

在资源平衡方面，为解决京津部分法院实习需求“扎堆”，河北偏远地区法院久乏实习生“问津”的问题，笔者建议由三地高级人民法院牵头与京津高校和部分河北高校达成意向合作，平衡三地高校实习生资源。具体而言，一是鼓励高校实习生，特别是研究生、博士生开展跨区域实习；二是鼓励河北籍学生到籍贯地法院参与实习；三是与高校所在地（特别是与京津两地） 临近的河北各基层人民法院尝试邀请高校实习生来院开展规模性假期实习，并联系协调本地院校为实习生提供食宿。

四、结语

尽管破解京津冀司法协作中的人才困境是一个长期且艰巨的过程，但只要三地法院敢于打破阻碍协作开展的地域性“藩篱”，克服地方保护主义的“壁垒”，坚持以京津冀协同发展为导引、以提升三地法官队伍整体能力为主轴，以推动三地法律人才一体化管理、常规性流动，协同式培养为着力点，相互补台，资源同享、协力共进，牢固树立“一家人”理念和“一条心”意识，就能够不断消除区域差异，为京津冀协同发展这一重大国家战略的顺利实现贡献司法智慧，展现司法担当。同时也可以为长三角、粤港澳大湾区等区域城市群解决发展过程中的司法人才保障问题提供有益借鉴。

①数据由2021 年三地法院官网已公布的当年公务员拟录用名单计算得出。

②图表来源：艾媒数据中心https：//www.iimedia.cn/tag/%E8%89%BE%E5%AA%92%E6%95%B0%E6%8D%AE%E4%B8%AD%E5%BF%83。

③数据来源：国家统计局官网http：//www.stats.gov.cn/，2021 年6月7 日访问。

④北京市数据参见《2021 年北京市高级人民法院工作报告》，天津及河北数据来源于两地法院内网系统。

⑤河北工业大学虽位于天津市，但隶属于河北省，故应将该校计入河北省高校之列。

⑥计算方法：城市高校数÷城市区县数＝基层人民法院平均高校拥有量。

⑦详见中华人民共和国教育部高等教育司官网，http：//www.moe.gov.cn/s78/A08/gjs_left/moe_739/s6549。