公共文化服务数字化转型中的风险演化特征与控制策略研究*

周 萍 陈 雅

（南京大学信息管理学院 南京 210046）

《2020年文化和旅游发展统计公报》显示，2020年全国公共图书馆总流通人次比上年下降39.9%，书刊文献外借册次下降31.4%，读者活动次数下降23%，参加活动人次下降21.3%[1]。作为公共文化服务机构的公共图书馆，为适应新的发展环境，保持传统文化服务的价值，转型已经成为公共文化服务发展的必然趋势。随着数字时代的到来，公共文化服务机构在数字化转型中面临的风险日益增加，技术风险、政策风险、产权风险等不确定性因素无处不在，公共文化服务机构需要加强自身的风险治理能力，形成风险规避机制。

然而，传统外在的突发性风险依然存在，内部隐性风险因素逐渐显现，公共文化资源危机、专业技术人才危机、财政经费危机等风险也都制约了公共文化服务转型。社会正处于数字化转型期，公共文化服务机构能否在充斥着海量的网络资源的环境下继续生存并提供更加优质服务的问题，是公共文化在服务机构在公共文化服务数字化转型过程中需要重点考虑的。

1 公共文化服务数字化转型

1.1 公共文化服务数字化转型的内涵

智慧社会、数字中国等战略的提出，对我国公共文化服务的便捷性、智慧性和智能化提出了更高的要求，传统的公共文化服务需要向数字化方向转型，以适应社会的快速发展。转型不是对传统服务的否定，而是对原有公共文化服务的升级改造，是一个长期的、系统的、循序渐进的过程。明晰数字化转型的内涵，是制定公共文化服务风险规避机制首先面临的问题。

公共数字文化是国家在编制“十二五”规划的过程中逐步形成的新概念[2]，已经有王淼等[3]、肖希明等[4]学者对公共数字文化、公共数字文化治理等内容展开了深入研究。结合已有研究成果，笔者认为公共文化服务数字化转型的内涵包括思想理念、业务范围、服务方式、空间布局四个方面。思想理念转型是先导，我国信息基础设施数字化、信息交流网络化发展迅速，公共文化服务的质量和效率受到技术手段更迭的影响，其发展理念要与时俱进，用动态的、发展的理念开发公共文化资源；业务范围数字化转型是关键，公共文化服务需要从传统的线下服务向线上线下相结合转变，以数字化推动服务的大众化和均等化；服务方式数字化转型是公共文化服务的重要手段，近年来，数据产业发展迅速，数据资源的价值逐渐凸显，以数据驱动公共文化服务方式变得多样化和多元化；空间布局数字化转型是公共文化服务体系的纽带，实现资源与服务的连接，通过对各级各类公共文化服务机构、服务网点等建筑空间的改造，完善数字化设备，运用智能系统等实现公共文化资源在全国尤其是乡村地区的高效流通。数据时代，社会整体都处于数字化转型中，也带动了公共文化服务数字化转型，在环境与服务双重转型的背景下，公共文化服务面临的风险与日俱增。

1.2 公共文化服务数字化转型中的运行风险

当前，我国公共文化服务模式正从政府单一主体供给向多元主体社会共治转变，传统公共文化服务是由公共图书馆、档案馆、文化馆等公共文化机构提供，难以满足大众个性化、动态化的信息需求[5]。数字化转型中，公共文化服务机构动员社会力量参与、重新配置公共文化资源，在一定程度上化解了公共文化服务城乡差距大、供给不充分、服务效能不高的问题，但同时公共数字文化服务面临的不确定因素或者潜在风险也逐渐增多。风险认知与识别是风险规制的前提和基础，而风险规制是风险认知与识别的目的和归宿。只有全面准确地识别公共文化服务数字化转型中存在的运行风险，才能进一步对风险开展衡量分析，有针对性地选择解决方案。

风险识别对象包括风险来源、风险主要因素、风险性质以及风险类型。公共文化服务数字化转型中的运行风险主要由五个方面构成，分别是环境风险、运营风险、技术风险、政策风险和价值风险。环境风险主要存在于公共文化服务的外部，由社会信息环境、技术环境和用户环境等发生变化而造成[6]。例如，2020年受新冠肺炎疫情影响，一些公共文化服务机构如博物馆、美术馆、图书馆等将服务从传统的线下转向线上。数字赋予了公共文化服务新的能量，让其服务手段和方式发生了颠覆性的变化，但环境风险也对公共文化服务的发展造成了较大冲击。运营风险是在公共文化服务过程中，统筹公共文化服务数字化转型的方向、控制转型进程的系列因素，主要有公共文化服务的业务流程变化、内部组织机构调整、专业技术人员缺失等方面，是公共文化服务内部逐渐消除不确定性的关键因素。技术风险影响着公共文化服务的发展进程，技术的每一次革新都使得公共文化服务的业务模式、服务方式、用户体验等随之发生变化，对技术的应用与适配程度直接影响到公共文化服务的数字化转型。政府是公共文化服务的责任主体[7]，政策的制定对公共文化服务起着关键作用，然而公共文化服务政策风险是长期存在的。政府通过政策调控，协调公共文化服务机构、市场和社会，引入社会力量参与公共文化服务体系，促进公共文化服务实现可持续发展。公共文化服务对政策的理解和执行程度，影响着公共文化服务效能。从我国政治意识形态的架构角度来看，公共文化服务体系建设具有政治价值和战略意义[8]，健康的社会文化环境能够推动我国政治经济的发展，但大部分公共文化服务从业者意识不到价值风险，传统服务的弱化、公共文化服务机构过度迎合数字化的社会环境，这些都是公共文化服务面临的价值危机。

2 公共文化服务数字化转型中的运行风险环境

为了认识公共文化服务数字化转型中风险的长期性和演化特征，笔者对公共文化服务的运行风险环境进行了分析。PEST生态环境分析法和SWOT分析矩阵是主要的战略分析工具，不仅可以用于以盈利为目的的社会企业的战略指导，还可以用于公共服务机构发展环境的分析[9]。PEST生态环境分析法和SWOT分析矩阵可以将公共文化服务的外部宏观环境和内部微观环境系统结合起来，对数字化转型中的运行风险环境进行详细分析。

2.1 基于PEST的外部风险环境因素分析

PEST分析法主要是通过分析宏观环境来判断公共文化服务的运行风险环境，每一个字母代表一个环境影响因素：Political（政治）、Economic（经济）、Social（社会）、Technological（技术），通过对这些因素的分析可以全面了解公共文化服务数字化转型中面临的外部环境风险。

2.1.1 政治环境

公共文化服务具有公共性，其是以政府为主体、鼓励市场和社会力量参与的公共产品，因此政治文化环境对公共文化服务有重要影响。在我国，公共文化服务经常被当成一项由政府主导的“行政事务”[10]，是通过自上而下的行政管理体系来实现，由基层政府向公众提供公共文化服务。因此，我国公共文化服务遵循的是以政府为主导的行政逻辑，而不是以用户为主体的服务逻辑，公共文化服务缺乏自觉性与主动性，容易导致我国公共文化服务与大众需求错位甚至脱节。

2015年，国务院办公厅发布了《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作意见的通知》[11]，其中明确提出政府向社会力量购买公共文化服务，实现公共文化服务的多元供给；2017年我国施行了《公共文化服务保障法》，明确规定了政府购买公共文化服务的法律定位，表明我国政府在不断探索新的公共文化服务模式。但是公共文化服务在传播国家主流意识和核心价值观方面具有很强的政治性，其在多元供给过程中，要规避意识形态的风险，也要在公共文化传播的过程中加强政治认同，严格把关服务内容与服务方式，防范在公共文化服务数字化转型过程中出现背离国家文化治理逻辑的风险，维护我国既有的政治秩序。

2.1.2 经济环境

我国公共文化服务的便利性和均等性还未实现，因此，在数字化转型中，国家会面临公共文化服务投入不足、发展不平衡、效能低下的风险。针对基层公共文化投入严重不足这一问题，各级财政对公共文化服务的支出要予以明确，2020年全国人均文化和旅游事业费为77.08元，虽比上年增长1.3%，但仍不能满足我国构建现代公共文化服务体系的要求。当前，我国公共文化服务发展呈现非均衡性的特征，公共文化服务设施整体呈现“东南密集、西北分散”的阶梯状分布格局[12]，“长三角”“京津冀”“环渤海”等城市群的公共文化发展速度较快，公共文化设施较为完备，西北内陆等地区公共文化服务发展缓慢。城乡之间的公共文化服务水平存在较大差距，尤其是农村地区，公共文化服务有时会成为基层政府的政绩展示，豪华的农家书屋或者文化活动中心仅在上级检查时才开放，无法体现公共文化服务大众化与均等性的价值。这表明经济发展状况直接影响着区域公共文化服务发展的整体水平。

在数字化转型中，我国公共文化服务运行经费紧张，制约了以大众需求为导向的服务模式的形成，社会力量参与公共文化服务建设还未形成规模，政府、市场、社会三者之间还没有形成良好的互动机制。资金保障是公共文化服务的命脉，决定着公共文化服务能否顺利完成数字化转型并实现持续发展，因此经济环境带来的风险是在公共文化服务数字化转型过程中面临的最普遍的风险，会导致转型陷入困境或停滞不前。

2.1.3 社会环境

公共图书馆、博物馆、美术馆、文化馆等公共文化机构的发展，与社会文化环境密切相关，用户阅读习惯、思维模式的变化，都会影响公共文化服务数字化转型。第十八次全国国民阅读调查结果显示[13]，2020年我国成年国民各媒介综合阅读率持续稳定增长，图书阅读率和数字化阅读方式接触率呈上升态势，网络在线阅读、手机阅读、电子阅读器阅读等数字化阅读已经成为国民主要的阅读和生活方式之一。用户阅读习惯已然发生改变，公共文化服务数字化转型要根据用户需求不断调整，提高服务质量，避免用户流失。2021年中国互联网络信息中心（CNNIC）发布的第47次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，我国互联网普及率达70.4%，手机网民规模占整体网民的99.7%[14]。互联网在社会发展中发挥了巨大的力量，尤其在抗击新冠肺炎疫情期间为保障社会运行起到了关键作用。社会信息环境向互联网时代、数字时代转变，公共文化服务也要与社会信息环境发展相适应，消除发展过程中信息载体形式、信息呈现方式等方面存在的不确定因素，将社会环境风险转化为推动公共文化服务数字化转型的力量，不断创新制度环境，培育多元服务主体并不断完善市场监管机制。

2.1.4 技术环境

技术环境风险主要体现在新技术更新不及时以及公共文化服务与新技术融合不佳[15]。智慧图书馆、数字博物馆等公共文化服务新业态，都需要利用新技术来实现。技术支撑公共文化服务机构从线下走向线上，使得公共文化服务与用户更加贴近，但是技术风险无处不在，并且具有较强的随机性、突发性，用户信息、资源信息、管理信息等都可能会在技术变迁的过程中泄露或者流失，给公共文化服务机构造成不同程度的损失。同时，技术对公共文化服务机构的作用也存在不确定性，技术能否让公共文化服务与用户更加贴近，是目前数字化转型需要关注的。在图书馆领域，一直存在“技术救图”（技术能够拯救图书馆）还是“能力救图”[16]（图书馆的发展取决于馆员的能力）的争论。数字技术的发展，使得图书馆从传统图书馆向复合图书馆转变，甚至图书馆学家兰开斯特也曾经预言未来社会将是无纸信息社会，图书馆会消亡。因此，技术环境风险对公共文化服务的影响在于威胁到公共文化服务机构能否生存。

2.2 基于SWOT的内部风险环境因素分析

SWOT分别代表Strength（优势因素）、Weakness（劣势因素）、Opportunity（机会因素）、Threat（威胁因素），其中Opportunity（机会因素）、Threat（威胁因素）主要用于组织外部环境因素分析，因此文章选用SW分析公共文化服务数字化转型中的内部风险环境。

2.2.1 优势因素（Strength）

（1）不断完善的公共文化服务基础设施和丰富的资源

公共文化服务是政府文化职能的社会体现，关系到文化资源分配、社会资源整合和政治认同等方面，因此，国家对公共文化建设发展的重视，是促进公共文化服务实现数字化转型的重要驱动力和优势。文化和旅游部于2021年6月发布的《“十四五”公共文化服务体系建设规划》为提升我国公共文化服务水平指明了方向，文件指出公共文化数字化、网络化、智能化的发展要取得新突破，需要建设更丰富的公共数字文化资源。近年来，我国越来越重视公共文化服务建设，各级政府都加大了对公共文化资源开发和公共文化基础设施建设的资金投入，从2006年到2020年，全国人均文化和旅游事业费从11.91元增长到77.08元，2019年我国公共图书馆为读者举办各类活动19.57万次，全国群众文化机构组织文化活动245.11万次，每万人群众业余文化团队3.16个[17]。现代公共文化服务体系建设初显成效，持续稳定的文化事业财政投入机制，不断完善的公共文化服务基础设施和丰富的资源都为公共文化服务抵御数字化转型中的风险提供了保障。

（2）以人为中心的服务理念

我国公共文化服务体系建设的发展理念经历了“文化福利—文化权利—文化治理”的变迁，政府主导下的公共文化建设逻辑从政治逻辑向行政逻辑和治理逻辑演进[18]，公共文化服务的建设和发展更具包容性和竞争性。图书馆、档案馆、博物馆等公共文化服务机构始终坚持以人为中心的服务理念，倡导公众自由、平等地获取公共文化。理念的力量降低了我国公共文化服务数字化转型中意识形态风险发生的可能性，让公共文化服务机构能够更加便捷高效地识别风险，感知风险产生的环境因素。

2.2.2 劣势因素（Weakness）

（1）城乡、区域之间的公共文化服务发展水平差距较大

总分馆、基层综合性文化服务中心等公共文化服务基层单位是构建覆盖城乡的公共文化服务体系的重要基础，在一定程度上打破了体制机制的壁垒，便于将优质、高效、均等的公共文化服务向基层延伸。但我国城乡、区域之间的公共文化服务发展水平还是存在较大差距，不仅在经费投入方面，专业技术人才队伍短缺、公共文化基础设施不完善、新时代公共文化发展理念未融合等问题在欠发达地区、民族地区、边疆地区等依然突出。我国公共文化机构应充分利用公共文化资源来推广公共文化，保障人民群众的基本文化权益。

（2）公共文化产品和服务质量有待提升

公共文化产品和服务的本质要求是精准供给，要求供给侧与需求侧高度吻合[19]。目前我国城乡公共文化服务供给较为粗放，没有明确的服务主线，公共文化服务的引领性不强，基层投入较大但类型单一，公益性文化设施的利用率也有待提高。但也有一些地区开始探索精准公共文化服务模式，如上海的“文化上海云”、浙江嘉兴的“文化有约”、湖南株洲的“韵动株洲”等，这些智慧云平台与政府共同承担风险，在开发公共文化资源的同时得以平衡公益性与营利性。鼓励社会力量参与建设公共文化服务，是数字化转型中公共文化服务发展的新路径，可有效提高公共文化服务水平，但也会带来各种风险，需要公共文化服务机构做好可行性评估和风险管理，在提高文化产品和服务质量的同时规避发展风险。

3 公共文化服务数字化转型中的风险演化特征

3.1 实在风险：风险产生的普遍性

实在风险（又称为客观风险）是公共文化服务数字化转型中各种风险的逻辑起点，在转型过程中，风险与发展价值相伴而生，存在各种不确定性。公共文化服务数字化转型既有来自内部环境的风险，如人员风险、经费风险、设备风险等，也有来自外部环境的风险，如技术风险、政策风险、社会风险等；既有客观存在的风险，也有人为主观带来的风险。可以说，风险普遍存在于公共文化服务运行的每一个环节中。

转型风险的产生与分配是同时进行的[20]4-28，而风险与经费的累积具有反向重叠性。经费越充足的公共文化服务，抵御风险的能力就愈强，基层公共文化服务机构经费紧张，话语权薄弱，因此对风险的掌控能力略有不足。在风险产生与分配的过程中，显性风险与隐性风险交替转化，显性风险经过治理与防范可能会消失或者转化为隐性风险，隐性风险若不经过风险规避机制修正，长期下去会转化为突出的显性风险，显性风险与隐性风险共同存在于公共文化服务数字化转型的整个周期中。相关机构应健全市场机制，提高社会力量的参与度，减少公共文化服务运作过程中行政压力和利益驱动之间的冲突，协调政府、文化部门、基层人员之间的互动关系，降低公共文化服务数字化转型中的实在风险程度。

3.2 感知风险：风险重塑的可预知性

面对日益复杂的社会风险，对风险的感知是风险管理决策的重要环节。公共文化服务机构感知风险，进而对已经产生的风险开展治理，在风险重塑的过程中，预知风险未来走向以及短时期内可能发生的不确定性，对风险演化过程中的发展规律进行预测。公共文化服务数字化转型的风险演化路径大多有迹可循，外部风险环境推进风险的产生与分配，内部风险环境加剧风险的重塑与治理。感知风险是在理论层面对风险的认知与把握，不拘泥于对风险本身的研究，是公共文化服务机构及其人员对风险影响因素的感知测量。从供给层面看，公共文化服务数字化转型的供给主体逐渐多元，政府及公共文化服务机构不再是单一的供给主体，传统公共文化服务自上而下的治理模式已经不能与现今的风险社会相适应。然而，多元供给在促进公共文化数字化发展的同时，也带来了一系列不确定性，如社会力量的参与程度，营利性与公益性、公共性之间的博弈等，在供给主体演变过程中，不管是管理层面还是运行层面都有对风险的感知和预测能力。《公共文化服务保障法》《文化部“十三五”时期公共数字文化建设规划》《江苏省公共文化服务促进条例》[21]等各种公共文化相关法律法规的出台，年度文化发展统计公报、文化年鉴等统计数据的发布都揭示了我国文化发展状况，也表明国家和地方对公共文化服务发展过程中可能存在的风险已经有了防范和化解的意识，并能对风险进行识别和评估。

3.3 社会稳定风险：风险外化的复杂性

风险具有复杂性和不稳定性，受社会环境的影响较大。当发生突发事件或者公共危机时，风险就会外化为社会稳定风险，实在风险是风险的客观存在，感知风险是对风险的心理预期，社会稳定风险则是以上风险形态在一定场域和特定事件催发下不断叠加、累积、突变和外化的结果[20]4-28。社会稳定风险影响社会的运行状态，容易造成社会动荡并产生较大损失。公共文化服务数字化转型受到如新冠肺炎疫情、公共行政危机等社会突发事件的影响，会产生社会稳定风险，这是公共文化服务外部环境和内部环境风险相互作用之后，与社会危机相结合形成的影响社会发展形态的外化风险。此时的公共文化服务风险非常复杂，仅依靠公共文化服务机构本身已经不能规避外化风险，需要社会公众、政府、市场等多方力量的共同参与，将外化风险产生的影响降至最低。鉴于社会稳定风险的外化复杂性可能会在风险传递过程中扩大，风险又反作用于公共文化服务数字化转型，因此，公共文化服务数字化转型需要防范风险的连锁效应和放大效应，防止外化风险成倍扩张。

3.4 风险的消弭与重现：风险的延续性

风险经过治理后会逐渐消散，但是风险与发展相伴而生，在不断演进过程中会消弭也会重现，具有较强的延续性。资源在公共文化服务数字化转型中会进行重新分配，公共文化服务为适应用户新的需求也会进行转型与风险规制。随着时间的推移，在不断转型与变革中风险的性质发生了变化，风险的量在减少，但由于技术、政策、经费等影响因素的不断变化，旧风险逐渐消失，新的风险开始出现。公共文化服务数字化转型贯穿于风险社会，社会需要有一个规避风险的秩序[22]，以此吸收与消解风险，进而推动转型力量的生成。

风险持续存在于公共文化服务数字化转型的整个过程中，循着“实在风险—感知风险—社会稳定风险—风险消弭与重现”的风险发展链循环往复。公共文化服务数字化转型是一个逐步探索的过程，需要在转型的各个阶段制定风险管理策略，提高转型效能，健全我国公共文化服务体系，形成以社会需求为导向的公共文化服务模式，在良好的社会氛围中与风险实现动态平衡。

4 公共文化服务数字化转型中的风险控制策略

4.1 识别公共文化服务数字化转型的风险指标

风险识别是风险管理的首要环节，是对还未发生的潜在风险和实在风险进行系统全面归类、分析和整理的过程[23]。风险识别主要包括分析风险来源、风险性质、风险产生的主要因素、风险类型以及产生的条件等与公共文化服务发展密切相关的各种要素。公共文化服务在数字化转型实践中需要不断优化和改进风险识别的方法，以便形成长效的风险预警机制，降低公共文化服务发展过程中各种风险带来的损失。

根据上述对公共文化服务数字化转型中的内部和外部风险环境的分析，笔者从两个识别维度将识别指标分为内部风险和外部风险，内部风险从资源、管理、用户、服务四个方面进行归纳，外部风险从政治、经济、社会、技术四个方面进行总结，进而构建出公共文化服务数字化转型中的风险识别指标体系，其中包含8个一级指标和24个二级指标，见表1。风险识别指标体系的构建，可明晰公共文化服务数字化转型中的各种风险，从而根据维度和指标，制定风险规避机制。博物馆、档案馆、图书馆等公共文化服务机构，可以根据自身实际，结合客观条件和主观发展意向，赋予各级指标相应的权重，有针对性地进行风险规制。

表1 公共文化服务数字化转型中的风险识别指标

4.2 建立公共文化服务风险预警机制

公共文化服务数字化转型意味着传统的公共文化服务方式、业务流程和组织结构都发生了根本性变革，在实践过程中必然存在诸多不确定性。为了防止出现社会稳定风险，公共文化服务机构需要建立风险预警机制，从风险防范、风险识别、风险迁移、风险处理四个方面制定方案，对可能发生的风险进行预警，降低风险带来的损失，通过控制措施，提高风险承受能力。风险预警机制要从横向和纵向两个方面考量，在横向方面，同一区域内的公共文化服务机构建立联合防范机制，通过共享资源、建立网上服务平台、协同治理等环节，实现风险响应。在纵向方面，省级公共文化服务机构作为中心馆，负责乡镇、农村等基层文化场馆的风险预警，在危机发生时，指导基层文化机构正确处理风险。公共文化服务数字化转型不是单一的公共文化服务机构形态的变化，而是一种新型服务业态，是一个长期、动态的过程，相关机构应在识别风险指标的同时，制定专业的、合适的风险预警机制。

4.3 根据风险演化特征确定风险治理路径

公共文化服务数字化转型中的风险会经历“实在风险—感知风险—社会稳定风险—风险消弭”的演化过程，每个阶段对公共文化服务的影响程度都不同，治理风险的路径也不尽相同。首先，需要规避与防范风险。数字化转型中，设备风险、安全风险、自然风险等影响因素都是可以通过加强防控来避免或者控制的。如2021年7月，河南遭遇特大暴雨，作为文物大省，河南省文物局采取了多项措施保护文物不受损害。在此次暴雨中，郑州博物馆大面积进水且被列入泄洪区，其通过转移、排水等多项措施，让400余件文物得到了有效保护。其次，在风险发生时，明确风险影响因素，根据风险指标，有针对性地降低风险影响。社会环境、用户行为、技术革新等动态因素在不断变化，公共文化服务数字化转型中的风险也在不断演化，在风险发生时，公共文化服务机构可以联合社会、政府、市场等多方力量共同治理风险，在考虑转移风险的同时尽力终止风险。最后，风险逐渐消弭，但是风险的延续性决定了其重现的可能性，公共文化服务机构还需要对风险处理过程与能力进行评估，从而提高自身的风险治理能力。

5 结语

我们正处于一个风险频发的时代，公共文化服务数字化转型必将受到外部政治、经济、社会、技术的影响，同时也会受到公共文化服务自身资源、管理、用户和风险的影响，公共文化服务机构的价值、社会地位、服务转型等都是产生风险的关键因素。公共文化服务机构需要真正有效地承担风险规制责任，既不能为了规避风险而因噎废食，阻碍新思想、新技术的融入，又不能过于忽视风险，而是要在数字化环境中实现风险规避与转型发展的动态平衡。