行政审批制度改革能否提升企业家精神？

郑 鹏

(暨南大学 产业经济研究院，广东 广州 510632)

一、 引言与文献综述

随着中国经济步入新常态，人口红利消退，要素成本不断上升，资源环境约束趋紧，经济增长方式亟待由要素驱动、投资驱动向创新驱动转变。企业不仅是市场经营主体，还是整个国家的创新主体[1]，企业创新是产业结构优化升级和经济高质量发展的核心动力[2]。企业家精神是推动经济增长、技术创新和生产率提升的主导力量[3]，企业家精神缺失会阻碍经济发展质量和效率的提升[4]。Baumol[5]认为一个经济体能否实现持续增长，关键在于企业家精神是配置到创新等生产性活动中，还是配置到寻租等非生产性活动中。然而现存的一系列结构性矛盾，特别是行政体制机制问题，已经成为影响企业家精神迸发和高涨的主要障碍[6]。因此，在当前“大众创业、万众创新”的时代背景下，激发企业家创业和创新活力，对我国实现经济高质量发展具有重要的理论意义和现实意义。

以体制机制改革激发创新活力、形成适应创新驱动发展要求的制度环境，是中国迈入创新型国家行列的重要保障[7]。政府在经济发展中的主要责任是维持开放竞争的市场[8]。良好的行政环境有助于降低企业在生产和创新过程中的交易成本，推动创新活动的开展[9]。行政审批作为政府对微观经济活动干预的重要手段，审批时间的缩减和收费标准的规范化管理，可以降低企业的制度性交易成本，使企业能够将更多的时间和资金用于生产和创新活动[7]。近年来，大量文献就行政审批制度改革进行了研究。宏观层面的研究表明，行政审批制度改革可以减少企业交易费用[10]，提高市场企业进入率[11]，促进经济增长[12-13]。微观层面的研究表明，行政审批制度改革是决定居民创业活力的关键制度因素之一[14]，通过跨部门协调，能够提升企业的创新水平[7]、资产配置效率[15]以及全要素生产率[16]。然而在区域的研究层面，行政审批制度改革对当地企业家创业精神和创新精神有何影响，现有文献却鲜有涉及。

在中国经济向高质量发展转型的过程中，作为“放管服”改革中的重要一环，行政审批制度改革能否提升企业家的创业精神和创新精神？如果能，那么行政审批制度改革促进其提升的内在机制是什么？行政审批制度改革对企业家精神影响的政策效果是否存在差异？对这些问题的研究有助于理解政府与市场的边界，厘清提升企业家精神的内在机理，对进一步深化体制机制改革，最大限度地激发企业家创业热情和创新动力，释放市场活力具有重要的意义。

鉴于此，本文以中国1999—2015年地级市层面的面板数据作为研究样本，实证检验了行政审批制度改革对企业家精神的影响。研究结果发现：行政审批制度改革总体上促进了地区企业家创业精神和创新精神的提高。影响机制表明：一方面，行政审批制度改革通过减少企业制度性交易成本来影响企业家精神；另一方面，行政审批制度改革通过缓解企业融资约束，提高了企业家的创业热情和创新积极性。异质性分析表明：相比南方地区，北方地区行政审批制度改革对企业家精神影响的政策效果更加明显；通过对城市行政等级和地区经济差异进行分析发现，行政审批制度改革对一般行政等级城市和经济欠发达城市的企业家精神影响显著，而对高行政等级城市和经济发达城市的企业家精神不具有显著影响。

相比已有的文献，本文的边际贡献主要体现在：第一，从行政审批中心成立的视角分析了制度创新对企业家精神的影响。作为“放管服”改革中的重要一环，行政审批对当地企业家的创业精神与创新精神有什么影响？影响的内在机制又是什么？本文的研究为以上问题提供了系统性证据。第二，丰富了关于行政审批制度改革的相关研究。王永进和冯笑[7]结合中国微观企业数据，考察了行政审批制度改革对企业创新活动的影响，而本文的企业创新数据属于地级市层面，考察的是行政审批制度改革对整个地区层面企业家精神的影响，研究结果具有整体性。此外，通过对不同类型城市进行异质性分析，可以更加清晰地观察到政策实施效果的差异，便于行政审批制度改革的进一步深入。第三，丰富了企业家精神的相关研究。庞长伟和李垣[17]对制度转型环境下企业家精神进行了研究，程俊杰[18]、张敏[19]从制度变迁的角度研究了制度质量和制度环境的提高对企业家精神的促进作用，卜美文和张俊民[20]研究发现，企业家精神可以提升公司价值。本文在这些研究的基础上，从行政审批制度改革的角度考察激发企业家精神的内在机理，丰富了有关企业家精神的研究视角。

二、 理论分析与研究假设

行政审批繁杂的审批流程、漫长的审批时间、不透明的审批过程会给企业带来制度性交易成本的提高[16]，体制框架的束缚破坏了市场自由竞争的状态，阻碍了企业家创业活动的顺利开展[21]。大量时间与精力被用在与政府部门打交道的非生产活动中，会消磨企业家的创业热情和创新动力。杨其静[22]研究发现，企业游说政府可以带来资源倾斜，却会挤占企业投资建设的精力和资金。行政审批制度改革的主要目的在于加快政府职能的转变，提高政府的办事效率和服务意识。行政审批中心将政府各职能部门汇集在一起，通过将审批事项集中到“一个窗口”受理，减少了企业往返各个部门的次数和时间。鲁桐和党印[9]研究发现，良好的行政环境将减少企业技术创新的交易费用，引导企业加大创新投入。审批制度改革通过减少审批环节、简化审批程序、优化审批流程，有效降低了企业面临的制度性交易成本，促使企业将更多的资源和精力投入创新和研发活动，提升了企业家的创新创业热情。

在国家制度环境中，影响企业创业的因素主要包括所有权保护制度、知识产权保护制度和金融市场环境等[23]。严格的知识产权保护制度能有效打击知识产权的模仿和侵权行为，知识产权保护力度的提高会增加技术垄断利润期望，减少研发溢出损失，缓解外部融资约束[24]，从而提高企业家潜在的创业动力。在金融生态环境较差的地区，可能存在保护主义盛行及政府的不合理干预过多等问题[25]，从而不利于企业开展创业活动。创新创业企业需要大量的资金支持，既可能出现缺乏资金的问题，也有可能因为资金链断裂而陷入破产的危机中。行政审批制度改革强调政策资金要直达地方、直达基层，全部落到企业特别是中小微企业，可以有效缓解企业的融资约束。中国经济体制改革的首要任务是简政放权[26]，这不仅可以提高政府效率，优化营商环境[27-28]，还可以使企业自由进入市场，平等地获取各类生产要素，提高了企业的进入率[11]。当经济体系中加入大量中小企业时，企业规模分布扭曲现象得以缓解，有助于形成良性竞争的市场环境[29]。行政审批中心的成立加强了知识产权的保护，强调金融服务实体经济，通过改善企业融资约束，为企业解决了后顾之忧。行政审批制度改革通过缓解企业面临的融资约束，营造公平竞争的营商环境，提升了企业家的创业精神和创新精神。基于此，提出本文的研究假说1。

假说1：行政审批制度改革可以激发企业家创业精神和创新精神。

近年来，中国区域发展出现了许多新的情况和问题，南北方地区差距日益成为新的关注点。南方地区在经济、社会、生态、民生领域均存在显著优势，而北方地区新旧动能转换艰难、创新驱动不足、人力资本下行趋势明显[30]。加之南北方地区不同的自然禀赋和人文环境，经济与社会因素也不尽相同，行政审批制度改革的影响效应也可能存在差异。北方地区经济体制改革滞后，经济结构不合理[31]，行政审批制度改革是体制机制改革的重要一环，审批中心的成立在一定程度上提高了审批程序的整体透明度，为企业生产经营提供便利，减少企业制度性交易成本。因而相比南方城市，北方城市行政审批中心的设立对企业家精神影响政策效果的边际贡献相对更大。

行政审批制度改革对企业家精神的影响还可能与城市的行政等级和地区经济差异有关。高行政等级的城市与经济发展水平较好的城市拥有更高的资源禀赋，且法律体系较为完善，市场化程度和营商环境更好，当地政府往往具备较强的服务意识，干预企业生产经营的动机较弱。与之相比，一般行政等级的城市和经济发展水平相对较差的城市通常体制机制改革滞后，行政审批程序繁琐，市场化进程落后，政府官员实施不必要的监管要求以及运用不适当监管工具的现象较多，企业需要花费大量的时间和精力与政府部门打交道。审批中心的成立将政府各部门汇集在一起，审批程序更加透明，政府官员的寻租行为也相应减少。华生等[28]研究发现，经济发展水平越低的地区简政放权改革效果越显著。由此本文认为，位于一般行政等级城市和经济欠发达城市的企业在行政审批制度改革中获益更多。基于此，提出本文的研究假说2和假说3。

假说2：行政审批制度改革影响企业家创业精神与创新精神的政策效果存在地域性差异。

假说3：行政审批制度改革影响企业家精神的政策效果与城市行政等级和地区经济差异有关。

三、 变量定义、数据说明与统计分析

(一) 变量定义

本文借鉴王永进和冯笑[7]、黄亮雄等[23]、程锐等[32]、李宏彬等[33]的做法，以城镇私企和个体从业人员的对数值表示企业家创业精神(Entrep)。由于发明专利和实用新型专利的创新性更强、实用性更高，本文以这两类专利申请数量的对数值表示企业家创新精神(Inno)。两个指标的数值越高，意味着当地企业家精神越高。

行政审批中心的设立是行政审批制度改革的重要内容，是一个地区深入开展“放管服”改革的标志，因此本文选取地级市是否成立了行政审批中心(Ac)作为核心解释变量，若当地成立了行政审批中心，则该变量取值为1，否则取值为0。值得一提的是，行政审批中心在各地级市的称谓各有不同，但其性质均为当地政府行政审批制度改革的重要举措，因而本文将其统一认定为行政审批中心。

控制变量方面，本文在回归方程中控制了以下变量对企业家精神的影响：地方财政支出(Expend)、固定资产投资(Invest)、居民储蓄(Save)、人口数量(Popu)、教育支出(Edu)以及居民住宅投资(Land)。变量的具体定义和度量方法见表1。

表1 主要变量的定义与度量方法

(二) 数据说明

本文使用地级市数据来验证行政审批制度改革对企业家精神的影响，原因是地方政府在改革中拥有很大的自主权[13]，且地区层面的企业家精神更能反映行政审批制度改革政策效果的整体性和差异性。本文的样本包括全国所有地级以上的城市，地级市行政审批数据通过各审批中心官方网站、百度百科以及新闻检索得到，企业家创业精神与创新精神、各控制变量来源于中国研究数据服务平台(CNRDS)数据库以及《中国城市统计年鉴》。在剔除数据严重缺失的城市后，最终获得290个城市1999—2015年的面板数据。主要变量的描述性统计见表2。

表2 主要变量的描述性统计

(三) 统计分析

从表2可以看出，企业家创业精神(Entrep)、企业家创新精神(Inno)的均值分别为12.6211和6.6865，但从两个变量的最大值和最小值来看，不同地级市企业家精神的差异较大。是否建立行政审批中心(Ac)的均值为0.8697，其他控制变量的描述性统计结果与已有研究基本保持一致。

四、 实证研究结果

本文采用双重差分模型来检验行政审批制度改革对企业家精神的影响，模型设定如下：

Entrepi,t/Innoi,t=α+β1Aci,t+β2Controli,t+Province+Year+εi,t

(1)

其中，下标i表示地级市，t表示时间。被解释变量为企业家创业精神(Entrep)和企业家创新精神(Inno)，核心解释变量为当地是否建立行政审批中心(Ac)。在控制变量中，本文控制了地方财政支出(Expend)、固定资产投资(Invest)、居民储蓄(Save)、人口数量(Popu)、教育支出(Edu)以及居民住宅投资(Land)对企业家精神的影响。另外，我们在回归中还控制了省份固定效应(Province)和年份固定效应(Year)，εi,t为随机误差项。为了保证回归结果的稳健性，本文所有检验的标准误均为异方差聚类稳健的标准误。

(一) 基准回归结果

表3为本文的基准回归结果，第(1)列至第(3)列为行政审批中心的设立对企业家创业精神的影响，第(4)列至第(6)列为行政审批中心的设立对企业家创新精神的影响，其中，第(1)列和第(4)列仅加入了核心解释变量，第(2)列和第(5)列加入了核心解释变量和控制变量，第(3)列和第(6)列在此基础上控制了省份和年份固定效应。由基准回归结果来看，行政审批中心设立(Ac)的回归系数显著为正，表明地区行政审批中心的设立提升了当地企业家的创业精神和创新精神，初步证实了行政审批制度改革能够激发企业家精神，假说1得证。

表3 基准回归结果

(二) 稳健性检验

1. 平行趋势检验

使用双重差分法时，实验组和控制组必须符合同质性假设。本文主要考察行政审批中心成立前实验组和控制组是否具有相同的变化趋势，即设立前年份的估计系数是否显著，如果不显著，则表明该双重差分模型通过了平行趋势检验。在表4的回归结果中，第(1)列和第(4)列为加入审批中心成立前三年变量的回归结果，第(2)列和第(5)列为加入审批中心成立前四年变量的回归结果，第(3)列和第(6)列为加入审批中心成立前五年变量的回归结果。由回归结果可以看出，政策实施前年份变量的估计系数均不显著，平行趋势假设成立。

表4 平行趋势检验

表4(续)

2. 滞后控制变量

鉴于行政审批制度改革的政策效果可能存在滞后性，本文用所有控制变量滞后一期来进一步检验。由表5中第(1)和第(2)列的回归结果可以看到，行政审批中心设立的系数分别为0.110和0.093，均在5%的水平上显著为正，与基准回归结果一致。

3. 工具变量法

在经济发达的地区，企业家创业精神和创新精神相对更高，有可能更加主动地设立行政审批中心。因而本文采用工具变量法，来解决可能产生的内生性问题。2004年，《中华人民共和国行政许可法》正式施行，本文借鉴以往文献的做法，将2004年以前是否设立行政审批中心的虚拟变量作为工具变量。这是因为过去的制度与当前制度存在一定的相关性，而过去行政审批中心成立的初衷并不是提升当地的企业家精神，因此不会对当前该城市的企业家精神造成直接的影响。回归结果如表5第(3)至第(6)列所示。

表5的回归结果中，第(3)列和第(5)列第一阶段回归结果中工具变量的系数为0.245，在1%的水平上显著，且其F值为29.14，通过了弱工具变量检验，说明工具变量的选取较为合理。第(4)列和第(6)列回归结果的估计系数分别为0.213和0.291，均通过了显著性水平为5%的统计检验。工具变量检验的结果进一步验证了行政审批制度改革可以有效激发企业家精神。

4. 安慰剂检验

企业家的创业精神和创新精神除了会受到地方行政审批改革的影响，还可能受其他因素的影响。为排除这些因素的干扰，本文将各地区行政审批中心设立的时间提前三年进行安慰剂检验，如果行政审批中心变量的系数仍然显著，则说明企业家精神的提升并非受益于行政审批制度改革，而是其他政策或随机因素的作用结果。表5中第(7)列和第(8)列的回归结果分别是0.080和0.088，在统计上均不显著，表明地区企业家精神的提高确实来源于行政审批制度改革。

表5 稳健性检验

五、 影响机制分析

(一) 行政审批制度改革与制度性交易成本

中国渐进式的行政审批制度改革可以推动经济增长，其微观机制是减少了企业的交易费用[13]。一个城市行政审批中心的成立，可以有效缩短审批程序、优化审批流程，减少企业的制度性交易成本。本文借鉴已有文献的做法，用一个城市上市公司的管理费用、财务费用与销售费用之和与企业总资产的比值来刻画该城市的制度性交易成本。如果行政审批制度改革能够通过降低企业的制度性交易成本提升企业家精神，我们可以预期，一个城市制度性交易成本越高，通过行政审批制度改革降低制度性交易成本的收益越大，提高企业家精神的效果越明显。

本文对所有城市制度性交易成本取虚拟变量，如果制度性交易成本大于中位数则赋值为1，否则赋值为0，记为System。构建是否成立行政审批中心与制度性交易成本的交乘项Ac×System，由表6第(1)列和第(2)列的回归结果可以看出，交乘项Ac×System的回归系数分别为0.029和0.027，分别在1%和5%的显著性水平上正向影响企业家创业精神和创新精神。该研究结果表明，行政审批制度改革对企业家精神的提升在制度性交易成本更高的城市中更为有效。由此我们可以认为，在制度性交易成本较高的城市中，行政审批制度改革通过多部门联合办公，简化了审批流程，为企业减少了制度性交易成本，进而提升了企业家的创业精神和创新精神。

(二) 行政审批制度改革与企业融资约束

“十四五”规划强调，当前应在稳定杠杆率的同时引导金融企业合理让利，使中小微企业融资更便利，融资成本做到稳中有降。完善金融市场的融资环境是国家层面影响企业创新的重要制度环境[7]，进一步推进“放管服”改革，解决中小微企业融资难、融资贵的问题，营造良好的融资环境，对于激发市场活力、弘扬企业家精神具有重要的意义。因此，本文从融资环境的角度来考察行政审批制度改革是否通过融资环境的改善提高了企业家精神。具体地，本文以金融机构贷款余额的自然对数将整体样本划分为融资约束低和融资约束高两组，并分别进行回归，回归结果见表6第(3)列至第(6)列。

表6 机制分析的回归结果

表6的回归结果中，第(3)列和第(5)列为融资约束低的样本组，第(4)列和第(6)列为融资约束高的样本组。在融资约束高的样本组中，估计系数分别为0.123和0.128，均在5%的水平上显著为正；在融资约束低的样本组中，估计系数在统计上不显著。该研究结果表明，行政审批制度改革通过改善企业融资约束提升了企业家的创业热情和创新动力。

六、 异质性分析

(一) 南北方地区差异

南北方地区因存在不同的自然禀赋和人文环境，行政审批中心设立的动机也不尽相同。行政审批制度改革对企业家精神的影响是否存在南北方地区性差异？本部分对这一问题进行考察。

由表7可以看出，南方地区行政审批制度改革对企业家精神的回归系数在统计上不显著，北方地区的回归系数均在1%的水平上显著为正。该实证结果表明，行政审批中心的成立对企业家精神的影响存在南北方地区性差异，在北方地区，行政审批制度改革能够更有效地提升企业家精神。

表7 南北方差异

(二) 城市行政等级

行政审批制度改革对企业家精神的影响存在地区异质性，那么对于不同行政等级的地级市，是否存在不同的政策效果？为考察这一问题，本文将各省省会城市与全国四个直辖市列为高行政等级城市组，其余地级市划分为一般行政等级城市组。在表8的回归结果中，第(1)列和第(3)列为高行政等级城市组，第(2)列和第(4)列为一般行政等级城市组。由回归结果可以看出，行政审批制度改革对一般行政等级城市的企业家精神影响显著，对高行政等级城市的企业家精神不具有显著影响。

(三) 地区经济差异

进一步地，本文依据城市人均GDP的中位数，将整体样本分为经济发展水平高和经济发展水平低两组，来考察行政审批制度改革对企业家精神的影响是否与地区经济发展水平有关。在表8中，第(5)列和第(7)列为经济发展水平高的样本组，第(6)列和第(8)列为经济发展水平低的样本组。可以发现，行政审批制度改革显著促进了经济发展水平相对较低的城市企业家精神提高。其中可能的原因是，对于高行政等级的城市以及经济发展水平较高的城市，市场化程度较高、企业营商环境较好，行政审批制度改革对企业家精神提升的促进作用有限。而对于一般行政等级的城市以及经济发展水平较低的城市，行政审批制度改革对企业家精神提升的边际贡献更高。

表8 地区经济差异

七、 研究结论与启示

受新冠疫情影响，市场主体特别是中小微企业还在恢复元气中。营造良好的市场环境，进一步简政放权对于激发市场活力、提升企业家创业精神和创新精神具有重要的意义。本文在理论分析的基础上，利用1999—2015年中国290个地级市的面板数据，实证检验了行政审批制度改革对企业家精神的影响。研究结果发现：(1)行政审批制度改革总体上促进了当地企业家创业精神和创新精神的提高。(2)行政审批制度改革通过减少企业制度性交易成本来影响企业家精神，并通过缓解企业融资约束提高了企业家的创业热情和创新积极性。(3)相比南方地区，北方地区行政审批制度改革对企业家精神的影响更加显著。(4)行政审批制度改革对一般行政等级城市和经济发展水平低的城市企业家精神影响显著，对高行政等级和经济发展水平高的城市企业家精神影响不显著。

李克强总理指出：“深入推进‘放管服’改革，不仅要让市场主体生存下去，还要增强市场主体的活跃性。所以转变政府职能很重要的是要把市场主体应有的权限给他们，让他们去发挥。”因此，基于本文的研究结论得到如下启示：(1)进一步转变政府职能，简政放权。对于审批环节，进一步减环节、减材料、减费用、减时限，优化政府各部门的工作流程，减少企业制度性交易成本，为企业减负。(2)缓解企业融资约束。对于一般行政等级的地级市以及经济发展程度相对较低的地区给予政策上的倾斜，采取财政支持与税收优惠等方式破解企业融资难、融资贵的问题。(3)营造良好的市场竞争环境。继续深化“放管服”改革，保护知识产权，维护市场经济公平公正，为企业免除后顾之忧，激发企业家的创业热情和创新动力。