制度品性和制度运行：新冠疫情防控背景下制度有效性探讨

董江爱 王贝宁

摘      要：新冠疫情防控是对一个国家治理体系和治理能力的重大挑战，是对一个国家制度的严峻考验，同时也为客观分析制度的有效性提供了有利契机。疫情防控效果是超越意识形态分歧且客观显明的，由此可成为评判制度有效性的共识性标准。本文对世界各国疫情防控效能进行对比分析后认为，防控效能存在显著差别的主要原因是抗疫制度本身和制度运行环境的不同。因此，本文从制度品性和制度运行两个方面展开对制度有效性的讨论。结果显示，制度品行和制度运行共同决定着制度的有效性。

关  键  词：疫情防控;制度有效性;制度品行;制度运行

中图分类号：R181.8        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2022）06-0010-09

收稿日期：2021-12-20

作者简介：董江爱，山西大学政治与公共管理学院教授，博士研究生导师，研究方向为基层民主与治理、政治学理论等;王贝宁，山西大学政治与公共管理学院，研究方向为政治学理论研究。

基金项目：本文系国家社科基金重大项目“新中国七十年来农村基层建制变动资料收集与数据库建设”的阶段性成果，项目编号：19ZDA124。

一、问题的提出

“凡将立国，制度不可不察也”（《商君书·一言》）。所谓制度，“就是一些具有规范性意味的，实体性或非实体性的历史性存在物，它作为人与人、人与社会之间的中介，调整着相互之间的关系，以一种强制性的方式影响着人与社会的发展”[1]制度在规范和约束人行为的同时，对国家和社会也具有建构性作用。习近平总书记指出：“制度优势是一个国家的最大优势，制度竞争是国家间最根本的竞争。”[2]但制度优势并不是抽象的存在，有效性是其具体表现方面之一。党的十九届四中全会对推进国家治理体系和治理能力现代化作出了战略部署，进一步比较不同制度有效性产生根源，有助于准确把握影响制度有效性的关键要素，同时也有利于我国制度建设的守正创新和坚定制度自信。

制度有效性是就制度功能而言的，指某种制度规范和约束人的行为的实际效力，或者是指制度目标实现的程度。由于对人的行为完全不产生作用的制度几乎不存在，制度的有效性主要强调的是“大与小”或“强与弱”的问题，并非“有与无”。因此，制度有效性是可以进行比较的，通过比较分析可以进一步显明制约制度有效性的因素，为制度的供给提供科学依据。学术界关于制度有效性的研究已取得较为丰富的成果，其主要围绕着“制度有效性的本质特征”“判断制度有效性的标准”以及“影响制度有效性的因素”等问题而展开。[3]德国学者柯武刚和史漫飞的研究揭示了有效制度的一般特征，即“一般性、意义确定性和开放性”。[4]我国学者杨雪冬建构了判断制度有效性的三类标准：第一类是制度产出标准，即制度能够提供满足社会成员基本需要的产品;第二类是制度输入标准，即社会成员对于制度的态度、要求及其表达，可概括为对制度的承认和参与;第三类是制度改进标准，即制度在一定的时空条件下进行完善的能力。[5]美国学者罗伯特·D·帕特南从社会环境及其历史方面对影响制度有效性问题研究后提出：“制度的实际绩效受到了它们运行于其中的社会背景的制约。”[6]上述理论成果进一步深化了对制度有效性问题的认识，同时也是本文重要的理论资源，但其也存在不够全面之处。例如，制度有效性的一般特征只是制度有效性的充分条件，并不是充分必要條件。因此，即使制度具有上文所阐述的一般特征，也并不一定就具备有效性;制度有效性的判断标准本身无法明确具体的的制度该如何满足有限性标准;个别研究则过于宏观，缺少对具体问题的具体分析，对改进制度建设缺少实际指导意义。总而言之，现有的制度有效性研究主要局限在一个国家范围内对制度有效性作出科学分析，并不能针对不同国家相同或不同的制度有效性进行比较。因此，无法解释相同制度在不同国家的有效性存在显著差别的原因，以及不同的制度（制度目标一致）在不同国家有效性差别的决定因素。同时，国家制度体系和意识形态同属于上层建筑，它们之间存在相互依存、相互配合的关系，因而意识形态差异不可避免地会对制度的评价产生影响，这一定程度上增加了对不同国家的制度有效性进行客观比较的难度。

新冠疫情在全球肆虐近三年，如何有效抗击新冠疫情依然是当前世界所有国家面临的最为紧迫和最为重要的任务。疫情防控是对一个国家制度的重大考验，从某种程度上说，其已成为不同国家制度体系有效性的表征和评判制度有效性的共识性标准。病亡病例数以及产生的医疗资源挤兑等现象均客观可见，因此一个国家疫情防控效果可以在感染率和病死率等数据中充分反映。加之在全球化背景下人与商品的跨国流动都相对频繁，一个国家疫情防控效果也可以侧面从其他国家入境筛查的结果中得到客观反映。

据世界实时统计数据显示，截至北京时间2022年5月11日10时00分，全球累计确诊新冠肺炎（COVID-19）病例超过5亿1856万例，累计死亡病例628万例，全球每天新增20多万感染病例。[7]全球新冠确诊病例超过100万例的国家达62个，126个国家病例超10万例，病死率超过1.2%，严重威胁着人们的生命安全。从统计数据中的感染率和病死率来看，中国、新西兰、新加坡和越南等国家抗击疫情效果良好，美国、印度和巴西等国家抗击疫情效果相对较差。

从世界各国抗疫表现可以发现：有些国家虽采用相似的抗疫制度，但抗疫效果却明显不同;有些国家虽采取不同抗疫制度，却都取得了较好的抗疫效果。相同的抗疫制度为何在不同国家的抗疫效果不同;不同的抗疫制度为何在不同国家的抗疫效果相同。决定制度有效性的关键因素究竟是什么;尽管制度有效性集中体现于制度运行结果，但制度运行结果是否与制度运行环境和制度本身的品性有关。为阐明这些问题，本文基于制度品性和制度运行两个维度展开分析。

二、制度品性与制度有效性

世界各国抗击疫情成效的差异性充分表明，制度自身质量对于制度的有效性至关重要。不同的制度产生不同的治理效能，这主要是由于制度自身品性的本质不同。所谓“品性”，通常是指一个人的品质和个性，而“制度品性”是指一种制度的品质和特性，换而言之就是指一种制度的好坏与否。只有“好”制度，才可能产生好的结果。如果制度品性本身存在问题，那么在其指导下的实践自然就难以取得成功。因此，首先应厘清什么样的制度才是“好”制度。“好”制度不是抽象的，而是具体的，并不存在放之四海皆准的“好”制度，应从“特殊性”中把握到“好”制度的“普遍性”。政治学中不同的制度主义流派的学者都对此有过充分的讨论，其中最具代表性的是以美国学者詹姆斯·马奇和约翰·奥尔森为首的规范制度主义者。在他们看来，具有价值正当性的制度才是“好”制度，只有体现人民意志、致力于维护社会的公平正义的、具有价值正当性的制度才能被民众自觉遵守。经验主义制度流派的学者则认为，符合客观实际且具有科学性的制度就是“好”制度，民众遵从这样的制度，就会产生较高的制度绩效。[8]因此，制度的价值正当性和客观科学性在一定程度上可以称为制约制度有效性最为重要的因素。

首先，从制度价值来看，制度目标是否具有正当性直接影响着制度有效性。制度最为直接的目标就是规范和约束人的行为，美国学者诺斯明确指出：“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在約束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为。”[9]人是理性存在者，当民众发现如果一种制度的存在使得自身合法利益没有得到公正对待，或不同群体被区别对待时，民众便不会自觉遵守这样的制度，即便对违规者施以严厉惩罚，民众也只会采取机会主义态度对待此制度;相反，当自身合法利益被一种制度充分尊重时，即便这种制度会给民众带来一些不便和损失，但由于其符合利益的最大化要求，民众依然会严格自觉遵守。2020年初新冠病毒肆虐我国之时，湖北省武汉市疫情最为严重，党中央出台由国家来承担所有感染者的全部费用的政策，并保证集中全国力量救治每个患者，不遗漏一个感染者，不放弃每一位病患者，不论年龄和性别。为了及时遏制疫情，实现社会面清零，守护人民生命安全和身体健康，政府又采取了一系列“内防扩散、外防输出”的严格措施，一座上千万人口的巨型城市和几千万人口的大省被果断按下了“暂停键”。事实证明，正是由于中国共产党和中国政府始终坚持以人民为中心的发展思想，一系列抗疫政策的制度都立足于最大限度保护人民生命安全和身体健康角度，尽管这一系列政策会给人民群众的生产生活带来困难和不便，但各项严格防疫政策都赢得了人民群众的普遍支持、拥护和自觉遵守，这是我国能够取得显著的抗疫成效的根本原因。与之相反，在美国，任何一个党派都代表资本财团利益，因医疗资源紧张或支付不起昂贵治疗费而放弃治疗者屡见不鲜，大量感染新冠病毒患者因得不到及时救治而失去生命;为避免经济滑坡影响“政绩”和其所代表的财团利益，面对依旧严峻的疫情形势，美国政府无视专家反对意见，坚持于2020年4月12日解除隔离措施，强行重启经济，致使美国疫情快速反弹。在美国社会，资本原则始终居于主导地位，不同政党、地区、部门以及利益群体之间利益分歧始终存在，每一项抗疫政策的出台都难以避免受各种特殊利益的羁绊，抗疫举措最终趋向异化，导致抗疫合力难以形成。这样的制度自然很难被民众广泛遵守，美国抗疫不力也就实属必然。在新冠病毒面前，每个人都是平等的。只有每个人都能得到有效保护，才能有效地阻断疫情的蔓延。否则，一个个感染者就会撕裂一道道抗疫防线，最终导致抗疫的全局性失败。中美两国新冠疫情防控效果的差异性充分证明，制度的有效性高度取决于制度本身是否具有价值正当性。

其次，从制度功能来看，制度有效性在于它是否符合客观规律。从哲学上讲，“规律是制度的内容。制度是反映和把握规律的重要形式”。[10]按客观规律办事才能促进事物的发展，按照规章制度办事是以按规律办事为前提，然而“制度应当反映客观规律是一回事，制度是否反映客观规律则是另一回事”。[11]由于制度是人为制定的，这就意味着并非所有的制度都符合客观规律。制度是否反映客观规律或在多大程度上反映客观规律，不仅取决于政策制定者对客观规律的认识水平，还取决于政策制定者对客观规律的重视程度。例如，我国的新冠疫情防控，始终遵循着尊重科学的原则，通过国家卫健委专家组对病情、治疗转归、流行病学调查、病毒分型检测等方面的细致工作，进一步掌握了病毒的习性和传播规律，探明了病毒传播途径、确立了诊断标准、制定了疫情防控有效方案。政府出台的“早发现、早报告、早隔离、早治疗”的防控制度、对“四类人员”加速分类集中收治或隔离的工作制度、戴口罩与保持社交距离的日常防护等多项疫情防控政策均建立在科学专业意见的基础之上，这为我国成功抗击疫情奠定了坚实基础。从阿尔法Alpha（B.1.1.7）到奥密克戎Omicron（BA.2.12.1），政府根据新冠病毒毒株的变异，参考学科专家给出的专业意见，适时调整疫情防控政策，进一步巩固了我国所取得了常态化疫情防控的重大成果。作为当今世界医疗科学技术最发达的国家之一，美国的新冠病毒感染人数和病死人数却居高不下。不难看出，美国社会广泛存在的反智主义是导致美国抗疫失败的重要原因。反智主义就是对理智生活以及那些被认为代表这种生活的人抱有的怨恨和怀疑，它也是一种总会贬低这种生活之价值的倾向。[12]美国在抗击新冠疫情的过程中，反智主义盛行：对是否戴口罩、是否接种疫苗等基本的科学防疫措施存在意见分歧，众多知名科学家如美国防疫专家福奇博士、里克·布莱特等都因发表抗疫科学主张，受到民众的攻击和政府的打压。政府和部分民众对防疫专家的言论持不信任态度导致政治算计凌驾于科学之上，这注定了美国所采取的多项抗疫政策的成效甚微。由此可见，制度本身是否符合客观规律、是否具有科学性，是决定制度有效性的一个极其重要的因素。政策制定者很难具备各方面的知识，而其面对的是社会所有领域。因此，“国家意志的形成需要专业知识的参与谋划，治理体系建设和治理能力提升需要专业知识的指引支撑”。[13]中美两国新冠疫情防控效果充分证明，尊重科学、尊重科学家，是提高制度有效性的必然要求。

“好制度”并非是指某一种单一制度，而是指具有合正当性和科学性特征的一类制度。制度本身是否具有正当性和科学性，对于制度的有效性有着根本性意义：一种制度只有坚持人民利益高于一切的价值原则、充分尊重每一个生命、平等对待每一个社会成员，才具有正当性，由此制度才能获得人民的广泛支持和擁护，才能经受得起任何一种危机的考验;一种制度只有充分尊重实际、尊重科学，才能在其指导下实现制度成效，获得人民的信任，实现社会力量凝聚和团结。世界各国应对新冠疫情效能的差异，充分揭露出决定制度有效性的两个关键要素。需要注意的是，只有制度实现合正当性与合科学性的统一，它才是有效的。只具备单一的正当性或科学性的制度，都很难在实施的过程中获得成效。正如黑格尔所说：“一个国家制度不能停留于要求应当有某种东西实现，不能停留于希望某种东西将会实现，不能停留于对可能妨碍这种东西的一些情况进行限制。只有当一种国家制度使实现的东西就是应当实现的东西时，它才名副其实。”[14]换言之，只有制度的正当性与科学性获得统一，才能使“实现的东西”和“应当实现的东西”取得一致。

三、制度运行与制度有效性

有人曾形象地形容，在面对新冠疫情大考时，中国是“闭卷”考试，而其他国家都是“开卷”。其他国家可以在充分借鉴中国的成功经验的基础上出台抗疫政策，然而在中国卓有成效的政策举措却很难在他国产生同样的抗疫成效。由此可见，制度本身质量和品性只是决定制度有效性的前提和基础，而制度的生命在于实施，能否得到切实执行和遵守也是决定制度有效性的重中之重。换言之，即便是再“好”的制度，如果不能得到严格执行和广泛遵守，也很难带来明显的实际成效。因此，制度运行环节是决定制度有效性的又一关键因素。

首先，价值共识是在制度运行层面影响制度有效性的一个重要因素。任何一种制度都自身蕴含着特定的价值取向，很难做到“价值中立”或者“价值无涉”，这会导致社会公众的价值追求与一种制度所内含的价值取向是否一致的问题产生。当社会成员在制度的价值目标上存在严重分歧时，这一制度很难获得社会公众普遍地、主动地遵守，从而严重影响到制度有效性。反之，当社会成员在制度的价值目标上达成共识时，社会公众会更加积极主动遵守该制度，从而制度目标得以充分实现。例如，集中医学观察、居家隔离、戴口罩、勤洗手、保持必要社交距离等措施都是有成效的防疫措施，但社会公众不免为此牺牲一部分的“自由”。在我国，广大人民群众都有对生命的敬畏之心，为了自身和他人的生命健康，愿意为此牺牲一小部分的“自由权”和“隐私权”，这就使各项抗疫的科学举措能够得到较好地遵守。人民至上是中国共产党最核心的执政理念，获得广大人民群众理解和支持的防疫制度有效阻断了病毒的传播。正因如此，我国的抗疫制度才能在较短的时间内取得巨大的成效。而那些抗疫成效不佳的国家尽管也出台了不少有益的抗疫举措，但遭到自由至上主义者以扼杀其“自由”为名的坚决反对，民众纷纷走上街头抗议政府限制“自由”的抗疫政策。由此看出，价值多元化导致抗疫政策难以达成社会共识是美国及某些西方国家抗疫失败的又一重要原因。总之，制度是约束人、规范人的，当价值追求与制度所内涵的价值目标一致时，社会公众就会自觉主动遵守制度规定，不论是否有人监督;但是如果人们的价值追求与制度所内含的价值目标不一致，二者甚至相矛盾的话，社会公众就很难自觉遵守该项制度。因此，制度的价值目标在社会层面是否能达成共识，这极大地影响着人们对其的态度，进而制约着制度的有效性。

其次，规则意识是在制度运行层面制约制度有效性的又一重要因素。所谓规则意识，是指人们遵循人类社会生活中各种必要规则的自觉的意识、观念和心理状态。[15]在现代社会中，社会关系具有匿名化和非人格化的特征，要保持社会健康有序地运行，就需要制定各种制度来规范人的行为。通过制度建构人们的行为边界，能够很好地维护社会的良好秩序。而规则意识是保证制度运行的内在条件，拥有规则意识的民众会更加自觉严格地按章办事，无论制度“好坏”，也无论是否有他人的监督。世界各国抗疫成效的悬殊，充分折射出规则意识对制度有效性的重要性。例如，美国众多民众认为，政府公布的各项抗疫举措侵犯了自身的自由和人权，因此通过各种行为以表达不满，甚至组织起来进行抗议示威，并将抗议日常化。这使得防疫举措不仅是在抗议活动中得不到遵守，在日常生活中也没有得到认真对待;而在我国，某些地方早期也存在“一刀切”式的封闭式管理模式，虽然遭到不少群众的反对，但这种反对是以正当渠道合理合法来表达诉求的。更为重要的是，当个人的诉求没有被接受和认可的时候，群众通常会以大局为重，严格遵守政府各项防疫政策。只要存在相应的制度，即使这种制度可能存在或多或少的缺陷和不足，群众在表达着自己的诉求的同时，依旧会遵守这一制度直到它被修改或废除，这才是真正意义上的规则意识。“一个合格的现代公民，应当在常识的意义上自觉不利用规则漏洞谋取不当私利”，[16]更不会践踏体现社会公平正义的制度规则。因为规则意识并非基于自我的中心性立场，其核心是平等化他者意识，反对自我利益优先性的行为逻辑。通常看来，由于西方国家有着更为发达的市场经济，因而民众的规则意识会更加强烈。其实更为准确的说法是，只有符合其自身利益的制度才得到其很好的遵守。各个国家民众规则意识的不同，导致了人们对抗疫政策态度的差异显著，进而影响着抗疫制度的有效性，这也是导致世界各国抗疫效果悬殊的一个重要原因。

最后，制度执行力也是在制度运行层面制约制度有效性的一个重要因素。制度执行力直接反映着一个国家的治理能力，其是指“体现为法律、规章、条令、政策、办法、合约、协议的制度的被执行落实方面的强制力、执行效力及执行力量。”[17]当制度制定出来后，就需要相关部门、单位和组织来执行和落实。制度执行是制度制定和制度遵守之间的中介环节，如果这个环节缺乏必要的力量，制度要求和约束就不能有效传导给社会公众，从而很难获得其对制度的积极遵守。任何一种制度，无论其是否实现了合正当性和合科学性的统一，如果只是停留在“写在纸上、挂在墙上、说在嘴上”，而得不到严格执行和落实，制度目标就不可能实现。世界各国抗疫成效的差异，制度执行力的差别也是其中一个非常关键的原因。以中美两国为例进行比较分析，中国政治权力体制特点是“一中有多”，即“东西南北中，党政军民学”，党是领导一切的，但同时也强调不同部门、不同地方的分工协作;而美国的特点则是“一分为多”，国家权力分为行政权、立法权和司法权，它们相互制约和相互监督，[18]同时，各州政府也拥有立法、司法、行政诸多权限，“联邦政府的权力系以一州政府无法单独行使者为限。”[19]疫情防控涉及医疗、交通、公安等多个部门和各个地方，当任何一个部门或地方掉链子，疫情防控都可能“破防”，因此需要各个部门、各个地方的密切合作，协同配合，以形成抗疫合力。在中国，中央政府一旦出台抗疫政策，各部门、各地方都能闻令而动，不作为或“积极”作为的都会被追责，这种制度执行力充分保障着我国国家治理体系的优势转化为治理效能的优势，能够在比较短的时间内就取得抗疫的重大战略成果;在美国，联邦政府出台一些抗疫政策时，需要平衡党派、财阀、部门和地方多方利益诉求，如需国会批准，那将是一个会耗费时日的过程;各个州政府又拥有相当的自治权，联邦政府出台的抗疫政策可以被选择性执行，甚至完全被“悬置”起来。一些国家因“权力分散”而无法在全国范围内执行统一的防疫政策，最终导致了公共卫生危机和抗疫失败。

“好”制度，只是制度有效的前提条件，未必一定有效。制度是否有效，不仅取决于其自身的品性和质量，而且也与制度运行的文化环境、公民规则意识和政治体制密切相关。在一个价值多元化的社会，社会公众对相关问题是否具有价值共识，这决定着相关制度获得的接受广泛性程度。制度自身是规范和约束人的，缺少建立在对制度本身正确理解基础上的规则意识，就会导致民众以机会主义态度对待任何一种制度。而相关部门、单位和组织对制度的执行和落实，架起了制度制定和制度遵守之间桥梁，这是提高制度有效性的重要保障。

四、结论与讨论

制度的制定是为了推进各项工作的顺利进行。缺少制度，民众的行为就很难得到规范和约束，从而无法在根本上保障工作正常开展。制度的有效性表征着制度目标的实现程度，缺乏衡量制度有效性的客观指标体系，不仅使得同一国家、部门、组织中不同制度的有效性难以比较，而且使得不同国家、部门、组织中相同制度的有效性也难以比较。制度是公共权力的具象化，有较为强烈的意识形态色彩，同时制度的有效性直接影响政治的合法性，这使得该问题的研究变得更加困难。因此，本文基于全球抗击新冠疫情的背景下，总结分析决定制度有效性的几个最为重要的因素如下：

第一，制定某项制度，是为了解决某一问题或达到某一目的，而能在多大程度上实现制度目的和意图，与其制度本身的质量关系密切。在价值目标上，是以谋取特殊利益（个人利益）还是公共利益为制度目标，这将极大制约着制度意图的实现。不公正的制度很难有效规范和约束人的行为，从而终将导致制度失败;在制度功能上，如对需解决的问题和要实现的目的缺乏应有的认识，就会使得制度对人行为产生错误引导，最终导致制度实施失败。因此，为了保证人为制定的制度具有价值正当性，需要有一个能够真正代表人民利益的执政党，以避免政策制定被各种特殊利益控制和操纵;为了保证制度具有科学性，就需要政策制定者尊重科学，及时将“最佳科学成果转化为公共政策”。[20]避免“在政策制定中，各种利益集团会有意识地利用科学的不确定性和知识空白来达到符合自身利益诉求的社会目标。”[21]

第二，制度只有得到遵守才能发挥作用，否则就是“一纸空文”，无法产生任何实际效果。影响人们是否会遵守一种制度的因素众多，其中有三个方面格外重要：其一，制度价值的目标是否得到民众普遍认同，当制度价值目标得到普遍认同时，外在要求会内化为内在要求，遵守制度规定就成为了民众自发且自觉的行为，反之民众则会采取机会主义对待。其二，现代公民的规则意识是否得到普及，当公民都具有较强的规则意识时，民众在通过合理途径表达着自己诉求的同时，仍会严格遵守施行的制度，否则任何一种好制度都可能不被遵守，从而很难获得好的成效。其三，负责制度执行的相关部门、单位和组织等是否切实承担责任，制度只有被严格执行和落实时，才有助于增强全社会遵守制度的积极性和自觉性，否则制度很难产生实际的成效。因此，在制定出“好”制度的基础上，还需要聚焦制度运行领域，切实消除制度运行制约性因素，以提高制度的有效性。

第三，制度是公共权力的具象化，制定制度过程的民主化是其题中应有之义，这同时影响着制度品性和制度运行两个方面，进而影响着制度有效性。制度制定过程的民主化，不仅可以防止特殊利益（个人利益）对公共利益的僭越，避免制度沦为谋取私利的工具，守护制度价值目标的公平公正，而且可以获取更多相关信息以保证决策的科学合理、避免决策失误;制度制定过程的民主化，不仅可以促进信息的对称化，实现对民众的教育，增进人们对其的认同，还可以提高民众对制度对现代社会的重大意义的认识，进一步增强制度意识。因此，提高制度的有效性，需要不断提高制度制定的过程民主化程度，通过规范公共权力的运用、拓展民众参与渠道、提高信息公开的质量，以保证制度品性及制度有效运行。

在和新冠肺炎病毒的较量中，中国能取得决定性胜利和重大战略成果，这充分彰显了我国制度的有效性和显著优势，也为坚定制度自信提供了坚实支撑。同时在抗疫过程中暴露出我国的制度体系的短板和不足，亦可进一步完善国家制度体系指明了方向。习近平总书记指出：“这次應对新冠肺炎疫情，暴露出我国在重大疫情防控体制机制、公共卫生体系等方面存在的一些短板，要加快构建关键核心技术攻关的新型举国体制，不断完善我国公共卫生体系，切实提高应对突发重大公共卫生事件的能力和水平。”[22]这一论述对于提高制度有效性有两点重要启示：其一，国家制度是一个完整的系统，需要各个层级和多个方面的制度相互支持、相互配合，其中任何一种制度存在不足，最终都会影响整个制度体系的质量和运行效果;其二，科学技术发展水平在相当程度上制约着国家制度体系的质量，需要依据科学技术的发展，持续推进科学与价值的协商融合，不断提高制度建设的质量。无论制度品性还是制度运行，都并非恒定不变的。因此，要在“破”与“立”过程中，持续提高制度建设质量和制度运行的效率，以保证制度的有效性。

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System Character and System Operation： Research on Institutional Effectiveness in the Context of COVID-19 Epidemic Prevention

Dong Jiang’ai，Wang Beining

Abstract：The prevention the COVID-19 epidemic is a major challenge to a country's governance system and governance capabilities，a severe test of a country's system and a favorable opportunity for objective analysis of the effectiveness of the system.The effect of epidemic prevention is beyond ideological differences and objectively obvious，which can become a consensus criterion for judging the effectiveness of the system.Based on the comparative analysis of the effectiveness of epidemic prevention in various countries，this paper believes that the main reason for the significant difference in prevention efficiency is the difference between the anti-epidemic system itself and the operating environment.So this paper discusses the effectiveness of the system from the two aspects of institutional character and system operation.Facts have proved that the character of the system and the operation of the system together determine the effectiveness of the system.

Key words：contain epidemic;system effectiveness;system character;system operation