国有企业混合所有制改革中的私权探讨

摘要：中央全面深化改革委员会提出的《国企改革三年行动方案（2020-2022年）》和国家“十四五”规划均提出“推动国有企业完善中国特色现代企业制度，深化国有企业混合所有制改革，深度转换经营机制”的总体要求，自2020年以来，中央企业层面实施了不同类型的混改探索，也取得了不错的改革成果。本文以员工持股式混改行动为例进行研究，以私权保护作为研究路径，通过对持股员工私权保护法律平衡机制方式的研究，旨在为更好地促进国有企业混合所有制改革提供理论性参考，促进国企的改革与发展。

关键词：国有企业;混合所有制;私权;保护

中图分类号：D9文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.14.061

1国企混合所有制改革的内涵

我国作为社会主义国家，经济体制遵循社会主义经济制度，公有制是我国社会属性的标志，因此巩固和发展公有制经济是我国毫不动摇的基本经济政策。《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》中明确提出：“混合所有制改革的总体要求是，形成国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，进一步完善治理机制和监管体制，提高运行效率，推动完善现代企业制度，健全企业法人治理结构，提高国有资本配置和运行效率，优化国有经济布局，增强国有经济活力、控制力、影响力和抗风险能力，放大国有资本功能，实现国有资产保值增值”。

从意见中不难看出，国家层面期望通过混合所有制改革，引入非公有资本，提升国有企业市场化运营和经营决策能力，优化国有资本管理方式，不断完善国有企业法人治理结构，从而实现国有资本效率提升，国有资产保值增值。国有企业混合所有制改革是我国国有企业改革的目标，其根本目的是盘活国有资产存量，促进国民经济快速增长，推动国有资产在经济战略中支撑作用和产业革新的指引作用。

2国企混合所有制改革国有资产的特别保护

法律对国有资产进行特殊保护。在国有企业中，国家作为出资人相较于普通企业而言处于出资人缺位的状态，而国有企业的管理者以权谋私或不作为的行为导致国有资产流失的情况时有发生。为了保护企业国有资产不流失，国家对于一切国有资产的流转与管理实行了最为严格的规范性管理。

在国有企业混合所有制改革过程中，国家使用了最严监管责任。其原因在于，与非公有投资者主体相比，国家作为出资人对于市场与资本的敏感度并不高，国有企业的竞争意识、营利目的与可持续发展性只有通过国有企业管理者实现。国有企业实施混改后，具有强烈竞争意识和营利目的投资人是否能按照国家意识强化国有资产的国家属性，是国有企业混合所有制改革中需要明确的，使用在任何国有企业管理与混合制改革中，必须遵循防止国有资产流失是的底线的要求。

为确保防止国有资产流失是的底线的筑牢，国家在立法层面上通过立法调整国有资产保护机制，通过刑事责任、行政责任、民事责任等穷尽性方式加以规制。在行政管理层面上实施国有企业混合所有制改革上实行了最严苛的审查、审批、审计的“三审”监管制度，国有资产管理机构对国有企业混改实施资本交易的“场内交易为原则、场外交易为例外”的监管原则加以行政监督。

3员工持股的国有企业混合所有制改革

员工持股制是国有企业混合所有制改革借鉴非公企业员工股权激励机制的一种新型方案，这种混改方式不仅能够使员工的工作积极性得到促进，促使国有企业的运行的稳定，并且员工持股后形成的企业与员工之间的利益具有高度的一致性，能有效提高劳动效率和资产效率，提升国有资产的价值化运转。促进国有和非国有资产形成有机结合，使得混合所有制改革与相关措施进行接轨，形成现代化的国有企业资本模式。

国资委《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》中明确将员工持股式作为国有企业混合所有制改革的一种方案。该规定中对实行持股员工的条件设定为“参与持股人员应为在关键岗位工作并对公司经营业绩和持续发展有直接或较大影响的科研人员、经营管理人员和业务骨干，且与本公司签订了劳动合同”。同时对持股员工的退出程序加以规定：“持股员工因辞职、调离、退休、死亡或被解雇等原因离开本公司的，应在12个月内将所持股份进行内部转让。转让给持股平台、符合条件的员工或非公有资本股东的，转让价格由双方协商确定;转让给国有股东的，转让价格不得高于上一年度经审计的每股净资产值。”

国资委的《意见》虽然对于员工持股式的国有企业混改提出了路径和方案，是国有企业混合所有制改革的“指挥棒”，但该意见总的思路厘清上依旧从行政管理上出发，对于员工持股人的私权保护或者对公私平权上的考量略显不足，同时加之司法角度的依据缺少，会对实际操作中员工私权机制的保障造成真空，引发争议。

4员工持股式混改中的私权保障

4.1股權平等是私权确立的原则

股权立足于股东资格，公司、股东、第三人等之间，是现代企业制度产生各种法律关系的来源，同股同权，所有股东按照其所持有的股份享有对应的权益，免受不平等的待遇是现代法治社会的基本认同。国有企业混合所有制改革，“混合”的“改革”的前置条件，而“混合”在私权保护下更突出的是平权原则的确认。如果平权理念在国企混改中不能有效体现和保护，难免会被理解成为改革空谈，同时也会对职工持股模式产生影响。

4.2权益自由的私权保障的体现

在国有企业混合所有制改革试点中，开展员工持股式改革的积极性并不高，其主要原因是员工对持股存有疑虑，很重要一点是对于持有国有企业的股份后是否能像证券市场持有股票交易一样自由和便捷，是否对于前置规则因政策的变化而发生交易变化。因而，建立相对自由的权益性保护制度成为员工持股私权的保障的具体体现。

根据前述国资委《意见》的规定，员工所持国有企业股份不能退股，只能按照《意见》进行转让，且设置了复杂的转让前置条件。虽然这一制度设计的目的是保护国有资产保值增值，但在实际运作中，极易造成一旦持有了国有企业股权，则无法行使自由权益的错觉，会对员工的持股积极性产生极大的影响。

从理论上看，国有企业混合所有制改革中，国有股权转化成为员工个人股权，是经过严苛评价与价值评估的，同时员工是支付了国有股权对价的，是合法的股权交易行为，因而根据《民法典》的规制原则，对于合法获得的权益应当享有法律所赋予的权益，包括权益处分的权利。从现有规定上看，对于员工持有的股权进行交易型转让是有明确的规定，但如果国有企业出现业绩下滑或其他因素导致员工对于持股意愿丧失，且因外部因素无法行使股权转让活动时，如何保障员工私权权益，是需要关注的，笔者建议可以借鉴股权回购制度来加以规制。原因在于，员工所持股份是支付对价所获得的，而国有企业根据当期股权净值资产价值回购员工所持股权，并未造成国有资产流失，甚至在某种意义上来看，是保护了国有资产。

4.3厘清管理权与私权的冲突

国有企业混合所有制员工持股式改革中需要注意的是，员工持股改革并不等同员工股权激励制度，两者在权益取得方式上有明显的不同，因此对于员工持股改革中必须明确厘清管理权益与股权权益的边界，防止公权与私权的冲突发生。

国有企业的管理权来源于国有出资人缺位，国有企业的运行与管理是由行政权赋予的代理权而具象行使的，这种代理权由于公权的赋予变得过于强大，因而在管理国有企业中管理权威被过分扩大，极易形成内部人控制问题。而进行国有企业混改后，非国有企业股权持有人势必会与内部控制人发生权力制衡的冲突。在员工持股式中，员工之所以出资购买国有企业股份，是基于对国有企业的长远发展的审视，因而持股后，对于国有企业的发展是希望具有强烈的话语权和决定权的，这也是私权的具体体现。但作为国有企业的管理者而言，强大的企业管理控制权并不希望受到股权权利的干扰，因而极易产生管理权与私权的博弈与冲突。加之，员工受制于企业管理体制，行政管理体制会使得员工私权行使会受到一定程度影响，特别是员工作为普通劳动个体，在劳动关系中处于相对弱势的一方，即使获得了一定的股权权益，但对于企业的经营与管理的话语权是否有决定性的突破，还是值得考量的。因此要厘清管理权与私权的边界性，防止权利冲突导致的国有企业利益损害是制度设计者需要思考的，同时也是平权原则的一种体现。

5完善员工持股式国企混改中私权保护的建议

员工持股式国有企业混合所有制改革，是国有企业改革的一项重要举措，是一个系统的制度设计，应当以法律形式加以保障股权各方的利益，形成有效的保障屏障，使得各方的权利义务明晰，确保这一改革措施能够真正吸引员工参与，同时保障国有企业的发展具有活力和创新性。

5.1及时修订《企业国有资产法》

《企业国有资产法》是国有资产保护的专门法律，是一切企业国有资产管理与运营的法律指引，该法自2009年施行以来，已有12年未曾修订。作为国有资产管理的根本法律，已经不能适应国有企业混合所有制发展的需求，需要进行全面的修订。特别是在《宪法》《民法典》等上位法律颁布施行后，应当及时将冲突性法条进行修订，同时增加员工持股的专门章节，使得法律具有明确的指向性。

5.2突出平权性保障条款的设计

自国有企业混合所有制改革概念提出以来，开展了多种多样的改革尝试，但实现国有企业良性发展，国有资本保值增值的原则始终没有改变，与国有企业展混合所有制经济从根本上并不矛盾。不论是单一产权的国有独资公司，还是国有控股公司或其他形式的国企混合所有制企业，皆是公有制的实现形式。不应仅从国有资产流失与否单方面加以特殊保障规制，应当在此基础上制定各方资本平权性保障的制度加以同等对待，使得国有资本和其他资本在企业内部相互融合，共同发展。

5.3明确私权受损的救济途径

员工持有国有企业股权，能够享有股权带来了权益，是法律赋予的权利。但作为普通劳动者，与内部控制者或者国有资本的公权力相比较，还是处于相对弱势的地位。一旦受到利益强势方不法侵害后，开展救济的途径并不是清晰的。除了在制定规章制度来防止持股员工免受强势主体的不法操控，保障持股员工的合法权益，增强员工持股安全性外，必须制定完整的事后救济措施和途径。除司法救济外，法律还应制定前置于司法途径的救济途径，如应在《公司法》《证券法》《企业国有资产法》等法律法规中明确规定员工持股的条件、持股的范围、股权结构、持股方式以及持股平台等相关条款，同时增加救济性兜底性条款，维护好员工持股的正当权益。

6结语

总而言之，我国对于员工持股在国企改革中，已经形成了一些建设性的探索经验，许多中央企业的员工持股式混改已经取得了可借鉴模式，如何使得这种混改模式有章可循，切实保护各方利益得到，应当加快完善相关法律体系，优化员工持股制度，通過合理的管理以及制度的建设，能够使企业与员工的经营活力得到增强，提升我国的员工持股积极性，通过员工股的资金投入方式来为国企发展注入新的血液，推进国有企业改革，实现国有资产的保值增值与个体权益加之最大化的共赢。

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作者简介：魏珂，男，湖北武汉人，研究生，法学硕士，武汉工程职业技术学院经济贸易学院副院长。