近十年广东省学前教育发展的评析与展望

李思娴 郭慧明 冯鲸丹

（1. 华南师范大学 教育科学学院， 广州510631； 2. 广东省育才幼儿院一院， 广州510062）

2010 至2020 年是中国砥砺奋进、 推动学前教育事业实现跨越式发展的十年。 作为与民生福祉息息相关的重要领域， 普及普惠的学前教育有利于提高人民群众的获得感与幸福感， 改善国家人力资本水平。 十年间， 一系列政策文件有效引领了中国学前教育事业朝着普惠、 优质方向发展。 2010 年， 中共中央、 国务院颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》首次为学前教育设立专门章节， 提出“明确政府职责、 基本普及学前教育、 重点发展农村学前教育”三大目标要求。 同年， 《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》出台， 推进各级政府统筹规划， 结合实际， 以三年行动计划的形式构建“广覆盖、 保基本”的学前教育公共服务体系。 2018 年， 作为新中国成立以来首份针对学前教育发展的文件《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》出台， 指引新时代学前教育事业在公益、 普惠的基础上朝着有质量的方向迈进。

在此期间， 各地以三年行动计划为依托， 大力推进、 逐步落实学前教育普及普惠高质量发展目标，学前教育事业呈现出从未有过的勃勃生机。 回顾2010 至2020 年间广东省三期学前教育三年行动计划，总结广东省学前教育取得的发展成果与地方改革创新的特色经验， 进一步剖析当前学前教育发展困境，展望未来深化改革的方向， 有利于保障广东省学前教育事业持续健康发展， 朝实现中国教育现代化2035 的远景目标不断前进。

一、 广东省学前教育发展评析

（一）发展规模持续扩大， 普及水平大幅提升， “入园难”问题有效缓解

近年来， 广东省凭借有力的经济发展优势和得天独厚的地域条件， 吸纳了大批流入人口， 学前教育需求只增不减。 《广东省中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》提出， 学前教育事业要在解决普及率的前提下， 不断提高学前教育水平， 完善学前教育管理体制， 加快发展农村学前教育。

2011 年， 广东省实施第一期学前教育三年行动计划， 计划重点在于扩容增量。 在广东省各级政府的积极努力下， 2019 年全省新入园幼儿数达到 180.82 万人， 比 2011 年增长 32.34 万人， 增长了21.8%， 年均增长 2.7%。 2019 年全省在园幼儿数约 464.5 万人， 与同期全国在园幼儿数 4 713.88 万人相比， 广东省在园幼儿规模约占全国十分之一。 截至2020 年9 月底， 全省在园幼儿数为478.87 万人，可以说广东省在举办全国最大教育体量的学前教育， 如表1 所示。

表1 广东省幼儿园幼儿数量与毛入园率情况（单位： 万人）

除人数增长外， 2010 年至2020 年期间， 全省毛入园率也在持续大幅提升。 与2011 年相比， 2019年广东省毛入园率为111.57%， 提升了29%。 毛入园率反映的是在园人数与户籍所在地3—6 岁适龄儿童总人数的比例。 毛入园率之所以会超过100%， 一方面是因为非正规年龄组儿童入读， 另一方面也是因为部分外来人口随迁子女入园的影响。 值得肯定的是， 广东省不仅较好地满足了户籍人员子女的入园需求， 还超额完成《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》提出的“到2020 年基本普及学前三年教育”与《广东省教育发展“十三五”规划》中提到的“学前三年毛入园率达到100%以上”的目标， 学前教育普及水平实现跨越式发展。

（二）学前教育机构数量持续增加， 城市地区增长势头迅猛， 普惠性资源也显著增加

从数量上看， 截至2020 年9 月底， 广东省全省幼儿园数量增至20 720 所， 达到历史最高水平， 与2010 年相比， 增长近85.6%。 在大力发展农村学前教育的政策号召下， 2020 年广东省划拨了13.29 亿专项资金， 用于经济欠发达地区公办幼儿园和普惠性民办幼儿园的建设与改善， 着力实现每个乡镇至少办好一所公办中心幼儿园。 从城乡分布来看， 镇区及乡村地区幼儿园2019 年比2010 年增长1 989所， 增长了29.51 %， 但与城市地区幼儿园增幅相比， 差距明显， 如表2 所示。

表2 广东省幼儿园数量及城乡分布情况（单位： 所）

从园所性质上看， 广东作为全国教育大省， 民办学前教育曾在一段时期内发挥着弥补公办学前教育资源不足的重要作用。 20 世纪90 年代初， 由于公办幼儿园难以满足巨大的学前教育需求， 广东省曾通过鼓励扶持民办幼儿园的发展扩大学前教育供给资源， 一度形成以民办园为主体的多元化办园格局［1］。 但以市场为主体的学前教育资源供给， 无形中加剧了“农村差， 城市贵”等教育资源分配不公平的现象。 从世界各国教育改革历程中可以看到， 由政府主导的教育服务体系是保障教育公平的有力举措， 政府有必要在学前教育事业中发挥导向与监督作用， 并适时弥补市场失灵的地方［2］。

当前， 中国政府愈加重视学前教育在社会公益事业中的地位， 积极发挥政府主导作用， 构建以普惠性资源为主的学前教育公共服务体系， 保障学前儿童受教育的权利， 满足人民幼有所育的期盼， 促进教育公平。 在2016—2020 年第二期、 第三期三年行动计划期间， 广东省在大力发展公办园的基础上，以完善普惠性幼儿园扶持政策和增加教育财政投入为着力点， 出台了《广东省普惠性民办幼儿园认定、扶持和管理办法》， 积极扶持普惠性民办幼儿园发展， 并逐步建立起学前教育生均公用经费制度， 建立学前教育专项补助经费， 集中帮扶欠发达地区发展普惠性教育资源， 有效扩大普惠性学前教育资源供给。 从2016 年至2020 年9 月， 广东省普惠性幼儿园数量已由原来的5 219 所增加至10 168 所， 普惠性幼儿园占比从30%提升至49%， 年均增长近5%， 普惠性资源显著增加。

（三）专任教师队伍不断壮大， 生师比逐年下降， 城乡生师比差异逐年缩小

截至2020 年9 月， 广东省学前教育专任教师数已增至30.8 万人， 在2010 至2020 年期间实现连年增长， 与2010 年相比， 增长了126.0%。 全省幼儿园生师比也呈不断下降的趋势， 2010 至2019 下降了25.6%， 人员配备比例明显改善， 如表3 所示。

表3 广东省幼儿园专任教师数量及城乡生师比情况

分城乡来看， 镇区及乡镇地区幼儿园生师比长期高于城市幼儿园生师比， 2010 年镇区及乡村地区生师比比城市高了近一倍， 相当于镇区及乡村地区每位幼儿保教人员需要比城市多照顾12 名幼儿， 而到2019 年城乡生师比的差距已缩小至2.6 名幼儿。

（四）教师队伍学历情况持续优化， 城乡大专及以上学历教师增长迅猛， 教师队伍学历结构渐趋均衡

2010 年至2020 年期间， 广东省学前教育专任教师中大专及以上学历的比例呈现逐年上升的趋势，年均增长7.2 个百分点。 专任教师学历的整体提升与广东省健全学前教育从业人员准入制度、 拓宽本专科层次幼儿园教师培养渠道工作密不可分。

从城乡分布来看， 2010 至2020 年期间， 尽管广东省镇区及乡村的专任幼儿教师中大专及以上学历比例每年均低于城市， 但二者差距总体上呈缩小趋势。 截至2019 年， 广东省城市地区学前教育专任教师中大专及以上学历比例为84.88%， 镇区及乡村地区学前教育专任教师中大专及以上学历比例为77.33%， 较城市低7.55 个百分点， 城乡差距处于历史较低水平， 如表4 所示。

表4 广东省专任幼儿园教师中大专及以上学历占比情况／%

（五）学前教育管理部门职能由管理向治理转变， 落实规划引导， 学前教育质量逐步提升

教育体制机制改革与教育服务体系的发展同等重要［3］。 广东省始终紧跟国家的改革步伐， 努力破除学前教育事业发展过程中的体制机制障碍， 抓住教育改革的关键环节， 在政府职能上转变过去行政命令式的管理方式， 更多地以指引、 督导等手段落实教育治理工作。 在规范幼儿园建设与办园行为的基础上， 广东省也逐步开展学前教育改革实验， 给予各地探索提升区域学前教育质量之路更多的自主权。

一方面， 广东省以完善学前教育管理政策体系为改革抓手。 从第二期三年行动计划开始， 学前教育事业发展由量的积累转向质的提升。 2015 年， 省教育厅出台了《广东省幼儿园一日活动指引（试行）》， 通过为幼儿园提供一日活动实践操作程序和工作要点指引的形式， 规范幼儿园保教活动， 也为各级教育部门提供更专业的质量监管标准， 弥补过去教育质量监管过程中软件管理的缺失， 将学前教育质量提升工作落脚到幼儿发展［4］。 随后， 《广东省教育厅关于幼儿园管理的规范》（2016）、 《广东省普惠性民办幼儿园认定、 扶持和管理办法》（2016）、 《广东省幼儿园办园行为督导评估实施方案（试行）》（2017）等文件陆续出台， 逐步建立起指导、 评估、 督导相结合的制度体系， 系统配置管理政策资源。

另一方面， 广东省加快建立学前教育改革发展实验区， 鼓励各地探索质量提升之路。 2016 年广东省佛山市与广州市番禺区入选国家学前教育改革发展实验区， 两地通过研制学前教育机构质量评价标准， 探索适应评价标准的管理运行与教育投入机制， 为全省各地提升区域幼儿园质量工作提供有益经验。 2019 年， 广东省正式成立首批学前教育改革发展实验区， 通过鼓励支持教育强县、 教育强镇建设，优化学前教育资源配置方式， 加强分类指导， 以实验区成果辐射转化的思路， 为建立区域、 城乡优质均衡的学前教育服务体系奠定基础。

二、 广东省学前教育发展困境分析

2010—2020 年期间， 广东省通过实施三期学前教育行动计划， 基本解决了“入园难”问题， 架构起广覆盖、 保基本的学前教育公共服务体系。 但是与广东省教育体系中其他学段以及与国内苏浙沪京等发达地区相比， 学前教育仍是“短板”， 发展困境在以下三个方面较为突出。

（一）学前教育事业发展水平与经济发达地区存在较大差距

2010 年至2020 年期间， 广东省各类幼儿园总数一直居于五省首位， 2019 年园所数量更是达到19 885所， 比2010 年增加了8 724 所， 增长了78.17%。 在这十年间， 广东省在园幼儿总数也远超过苏浙沪京， 2019 年在园幼儿总数达到约 464.5 万人， 比 2010 年增加了约 187.27 万人， 增长了约67.55%。 无论是园所数量还是在园幼儿人数， 广东省的增幅远远超过苏浙沪京， 长期位居五省之首，如图 1、 图 2 所示。

图1 2010—2019 年粤苏浙沪京幼儿园园所数量情况

图2 2010—2019 年粤苏浙沪京在园幼儿数量情况

从师资角度看， 与苏浙沪京四省市相比， 广东省幼儿园专任教师数量位居首位且增幅最大。 十年间五省市生师比均呈现逐年下降趋势， 且各省市比例差距逐渐缩小。 然而， 除江苏省外， 广东省的生师比仍长期高于浙江、 上海和北京地区， 庞大的教师数量仍然不能满足广东省学前教育发展的需求，如图 3、 图 4 所示。

图3 2010—2019 年粤苏浙沪京学前教育专任教师数量情况

图4 2010—2019 年粤苏浙沪京生师比情况

尽管广东省园长与幼儿专任教师整体学历结构在十年间有所提升， 本专科及以上学历所占的比例逐年增长， 但仍然长期居于五省末位， 远远低于苏浙沪京水平。 尤其是本科及以上学历的教师比例，广东省与其他地市差距最为悬殊， 幼儿教师队伍除了在数量上远远满足不了当前的教育需求之外， 教师队伍在质量方面还有待提高， 如图5、 图6 所示。

图5 粤苏浙沪京园长、 专任教师专科及以上学历比例情况

图6 粤苏浙沪京园长、 专任教师本科及以上学历比例情况

从生均公共经费支出角度看， 2018 年国内幼儿园生均公共财政经费教育支出最高为北京， 生均超过36 000 元， 最低为广东省， 约为4 321 元， 两者相差近9 倍。 尽管2019 年广东省正式建立全省公办幼儿园生均公用经费拨款标准， 并计划按每生每年100 元的幅度逐年提高生均公用经费标准， 但在2010—2018 年期间， 广东省生均学前教育经费投入与江苏省水平相当， 十年内虽有所增加但增长幅度较小， 始终低于浙江、 北京和上海地区， 且差距悬殊， 如图7 所示。

图7 粤苏浙沪京生均公共财政预算学前教育经费情况

（二）学前教育事业发展的财政性教育经费投入长效保障机制有待建立

广东省的GDP 居全国首位， 但2020 年人均可支配财力排在全国前100 位的城市基本集中在珠三角地区， 还有13 个地级市人均GDP 低于全国平均水平， 大部分地级市的人均可支配财力实际上与全省GDP 居全国首位的身份不相符。 广东省地处珠三角地区， 人口众多， 受教育人口基数大， 其中包括规模庞大的进城务工人员随迁子女， 这一部分人口在省内接受教育， 但中央财政尚未根据生均公用经费的标准拨款， 生均公用经费尚不能做到“随人走”， 导致地方公共公经费压力增大。

当前， 学前教育政策导向已趋于普及普惠的方向， 广东省三轮学前教育行动计划有序开展， 如期完成， 成效明显。 但由于广东省学前教育需求与规模庞大， 提供学前教育公共服务资源的压力不容忽视， 生均财政投入长期不足， 不同类型公办园、 公办园与民办园投入差距大， 城镇与农村资源配置不均等问题仍客观存在［5］。 除了继续大力推进三年行动计划， 还必须在坚持政府主导、 增强政府公共服务职能的基础上， 构建财政性教育经费投入长效保障机制， 从根本上保证广东省学前教育事业长期持续健康发展。

（三）学前教育发展区域、 城乡不均衡现象突出

广东省经济发展位居全国前列， 但省内各区域经济发展不均衡的问题十分突出。 根据2020 年全省统计数据， 珠三角地区生产总值占全省比重80.8%， 东翼、 西翼、 北部生态发展区分别占6.4%、7.0%、 5.8%， 两极分化明显［6］。 经济发展上的差距也反映在学前教育领域中， 地方经济发展水平的差异也导致了地方政府教育财政支付能力的差异显著， 进而影响不同区域普惠性学前教育事业的发展。截至2018 年， 珠三角地区已有一半地市， 如广州、 深圳、 东莞、 惠州等地的财政性学前教育经费在财政性教育经费中的占比高于全省总体水平。 与之相比， 东翼、 西翼与北部地区仅有部分地市， 如茂名、韶关、 清远等地的财政性学前教育经费可以超过全省总体水平。

另一方面， 随着新型城镇化速度加快， 学前教育城乡资源配置不均衡， “城镇挤， 农村弱”问题将会更加突出［7］。 城镇化是中国社会发展的总体趋势， 与城镇化相关的人口分布变化提升了教育资源配置的难度。 农村人口向城镇化方向流动使得农村的学前教育适龄儿童人数有所减少， 大量农村儿童涌入城镇地区。 加上农村幼儿园与城镇幼儿园教育质量差距短期无法弥补， 许多农村地区家长宁愿将孩子送到邻近的城镇幼儿园， 导致农村幼儿园的班额普遍偏低， 也加剧了城镇幼儿园大班额的情况。

三、 广东省学前教育事业发展展望

回望三期三年行动计划的实施历程， 广东省正沿着促进学前教育公平、 普惠、 优质发展的思路，大力推进《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展若干意见》中发展目标的落实。 但广东省由于学前教育起步晚， 历史欠账严重， 短期的投入依然难以满足学前教育事业发展的需求， 相较于其他省份， 广东省学前教育仍然处于中国学前教育发展水平的第三甚至是第四梯队中。

针对现实问题， 广东省在“十四五”规划期间应该做到两手抓， 一手抓办学顶层设计与规划引导，一手抓教育教学质量提升。

（一）加强地方立法顶层设计， 保障学前教育发展有法可依

学前教育立法从本质上说， 是协调规范学前教育与社会各方面的法律关系， 从法律层面规范保障学前教育事业的发展。 与已经制定全国性专门法律的义务教育、 高等教育、 职业教育等相比， 当前中国学前教育立法层次还较低， 仅处于部门规章层面， 在教育法体系中尚未建立专门的学前教育法。 学前教育立法有利于明确政府领导职责， 推进教育治理体系和治理能力现代化， 更有助于通过强制性的法律法规条文， 回应制约学前教育事业发展中的根本问题， 特别是学前教育性质、 各级政府与不同政府部门的职责分工、 投入体制、 管理体制、 幼儿教师的身份等［8］。

2020 年9 月， 全国学前教育法草案公布， 预示着国家层面的学前教育专门法即将出台。 广东省作为全国教育大省， 学前教育事业发展面临着更为严峻的资源供给与质量保障矛盾， 除了紧随国家层面学前教育立法的步伐， 及时领会、 贯彻实施学前教育法精神， 还应充分考虑省内经济社会发展水平，借鉴国内江苏、 北京、 青岛等11 个省市相继颁布地方性学前教育条例的立法经验， 把握广东省学前教育发展中数量与质量、 公平与效率、 均衡与特色三大主要矛盾， 加快出台《广东省学前教育条例》， 保障教育公平。

（二）协调政府、 家庭、 学校成本分担比例， 建立教育发展长效保障机制

学前教育经费收入主要由财政性教育经费、 民办学校中举办人投入、 捐赠收入、 事业收入（含学费）以及其他教育经费五部分组成， 其中财政性教育经费和事业收入大致反映了政府与幼儿家庭对学前教育的投入情况［9］。 若按照财政性学前教育经费除以学前教育经费总收入的方式计算政府分担比例，事业收入除以学前教育经费总收入的方式计算家庭分担比例， 那么2018 年广东省学前教育财政经费投入1 010 万元， 学前教育经费总收入4 096 万元， 事业收入2 920 万元， 则广东省政府分担比例为24.7%， 家庭分担比例为 71.3%。 同年， 江苏省、 浙江省、 上海市、 北京市政府分担比例分别为51.74%、 48.77%、 72.75%、 66.13%［10］。 可见， 在广东省学前教育投入中， 家庭仍肩负着较大压力，学前教育成本分担结构有待进一步优化。 有研究发现， 当前学前教育事业发展的主要矛盾还表现为公共财政投入持续增加与弱势群体家庭成本负担不断加重之间的矛盾［11］。 尽管目前暂时没有专门对广东省幼儿就读幼儿园类型、 入园费用与家庭收入之间关系的调查， 但未来发展改革应着重考虑如何缓和相对弱势群体家庭的学前教育成本负担问题。

“十四五”时期， 除了继续加大学前教育财政经费投入， 逐步提高学前教育财政投入比例外， 还必须完善规范的保障机制。 有研究指出， 当前财政教育经费的超常快速增长主要是依靠各级政府的主观重视实现的， 其中财政教育经费与GDP 挂钩的约束指标以及履行政府教育职责的评价体系发挥了关键作用［12］。 例如， 深圳市近年来迅猛增长的经费投入， 截至2020 年年初深圳市学前教育公共预算投入已至72.14 亿元， 较2018 年年初的20.79 亿元， 年均增长率高达123.5%， 约占同年广东省学前教育经费总投入484.28 亿元的15%。

对广东省而言， 如何利用好、 分配好有限的学前教育财政资源， 保证教育经费的持续稳定增长，需要尽快明确各级政府的教育支出职责， 依据区域经济发展水平建立合理的投入分担机制。 此外， 还应建立健全资金有效利用的评估机制， 建立专门的监督机构进行资金的专项管理和审核， 避免重复资金使用而造成资金浪费； 应定期将学前教育财政资金支出信息在政府网站上向民众公开， 接受社会的监督， 保障财政资金流向的公开化、 透明化。

（三）坚持公平发展的政策导向， 促进学前教育优质均衡发展

政策制度在规范学前教育发展的同时， 也在引导未来教育发展的走向。 2020 年11 月， 《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标的建议》提出， “十四五”时期要完善普惠性学前教育保障机制， 强化各级地方政府在普惠性学前教育制度建设和资源供给方面的主责。

在学前教育快速普及的过程中， 政府应当坚持促进教育优质公平发展的理念， 防范地区发展差距不断拉大以及重点建设、 扶强扶优的倾向， 树立均衡发展的政策导向［13］。 扭转长期以来形成的重点建设的非均衡发展观， 调整教育财政经费投入结构， 提高教育资源使用效率， 真正公平地对待每一所幼儿园。 在教育资源配置上尽可能向薄弱地区、 薄弱园和困难群体倾斜， 形成以公平为导向的教育管理和投入制度。

鉴于广东省省内区域、 城乡学前教育发展不均衡的现象， 政策应更加注重对欠发达地区、 农村地区的未来发展进行整体规划， 除了加大教育财政投入对硬件设施设备进行完善外， 也应重视办园理念、组织管理保障、 教师素质等软件方面的特别支持［14］。

（四）加强学前教育改革发展实验区与课程示范项目建设， 辐射改革成果

提升学前教育质量离不开经验示范推广的途径， 学前教育管理部门应在区域管理层面与幼儿园课程建设层面着力， 通过点面结合的方式带动区域整体教育质量的提升。

一方面， 广东省省内多个地方已在学前教育管理模式上进行了改革探索， 内容涉及区域学前教育质量评估、 教育督导、 集团化办学等方面。 例如， 广州市番禺区、 佛山市建立的区域幼儿园保教质量评价标准与监测体系， 在保基本的前提下， 完善以质量评价为依据的教育资源分配制度， 激发幼儿园发展积极性； 深圳市罗湖区打造的行政、 教研、 培训、 督导四位一体管理模式， 建立行政督导联席会议制度， 以及全国率先组建学前责任督学专职化队伍， 有效提高政府部门管理的联动性， 强化了过程性教学质量监测。 加强学前教育改革发展实验区建设， 总结经验， 及时推广， 充分发挥区域示范带头作用， 为后续制订与完善广东省学前教育管理体制提供有益的经验参考。

另一方面， 促进幼儿园园际间教育均衡发展， 需要的不是统一模式、 统一教学风格的幼儿园， 而是鼓励各所幼儿园在不违背国家整体教育方针政策的前提下， 因地制宜， 充分认识自身优势与不足，发挥幼儿园主体的办学能动性， 建设科学适宜、 丰富多样的学前教育课程， 满足幼儿和家庭的多样化发展需求。 2020 年， 广东省在全省范围内铺开“新课程”科学保教示范项目， 鼓励前期有一定课程实践基础的幼儿园作为领衔园， 自发组建课程研究实践团队， 搭建教育部门、 教科研机构和高校、 幼儿园协同互动平台， 重点围绕国内外典型课程模式、 幼儿园游戏活动、 五大领域教育等研究热点进行实践探索。

广东省经济十年来的快速发展， 不断扩大的财政支持与政策帮扶为学前教育现代化创造了有利的契机。 站在新的十年历史起点， 从“幼有所育”迈向“幼有善育”， 仍需要各级教育管理部门、 广大幼教工作者乃至家庭共同努力， 坚持科学保教理念， 破解教育改革发展中的难题， 推进学前教育朝着公平、普惠、 优质发展的方向实现新的跨越。