乡村振兴背景下全域土地综合整治策略转型及实施路径研究

◎甘海波

引言：在乡村振兴背景下，乡村用地组织形式、用地需求发生改变，这在一定程度上给乡村土地利用带来了较大挑战。根据相关调查显示，现阶段我国农村土地利用中还存在一些问题，空间布局无序，耕地保护碎片化，资源利用率较低。虽然我国创建了土地整治制度，但是在执行中更加关注耕地数量增加、提升农用地产能，没有考虑城乡统筹、整合乡村资源、提升乡村村容等。想要有效改善这一现状，在实际工作中，需要注重全域土地综合整治工作，结合土地整治综合性特点，树立全域土地综合整治理念，通过多样化手段，培育乡村发展新业态，巩固粮食生产安全，夯实区域生态本底，进而从根本上提升土地综合整治效果。

一、全域土地综合整治内涵及价值

1.内涵。

第一，土地整治主要特点是绿色化土地整治，主要是为了建设生态农田、改善人居环境、修复受损土地、实现乡村振兴等。在乡村空间重构中，土地整治是基础内容，资源禀赋与产业机制会把土地为载体的空间重构作为支撑，重构乡村社会经济。第二，土地整治需要把新技术、新业态、新主体等要素进行融合，摒弃以地为本的整治模式，构建以人、地、业等多元要素协调发展的综合整治模式。实际上，国土综合整治，是国土整治的一种高级形式。第三，整治范围需要包括全域规划、全域设计、全域整治、整体推进；全域性土地整治中应涉及到城乡融合发展、土地整治转型等。从中可以看出，全域土地综合整治概念是有发展背景的。和以往土地整治工作相比，其对象、目标、范畴都出现了改变，打破了单一整治项目束缚，以乡村振兴、生态文明建设为理念，全域规划与设计，充分利用乡村优势资源、传统景观优势，进行村庄更新和生态修复工作，有效整合资源和做好文化传承，提升土地综合整治保障力，更好的促进全域经济社会发展、生态可持续发展。详见图1。

图1 全域土地综合整治内涵

2.价值。

第一，在功能层面。在全域土地整治中，创新了治理结构，整治形式发生了较大改变，从表象性实体结构转变成为了功能性结构，利用人地关系转型，满足多维度、多主体需求。实际上，全域土地整治工作逐渐转变成为了提升土地资源利用率、促进区域城乡融合发展的有效途径。在政府引领下，群众自治，能够提升整治决策科学性，在乡村振兴中充分发挥出价值。第二，在实施层面。全域土地整治先详细调查新农村建设、富民产业用地、乡镇配套基础设施等需求，且科学评价全域土地综合整治的潜力，以此为基础，提出全域土地综合整治。并且，通过多规合一，对整治计划进行编制。在该过程中，把城乡统筹、美丽乡村建设作为指导，根据区域优势产业、生态本底特点，对农村生活、生产、生态、空间进行布局，合理确定建设用地规模，提升规划可行性。根据村庄建设不点规划、环境功能区划调整、产业规划定位等，把魅力乡村建设作为要求，合理布局，进而更好的落实全域土地综合整治规划。在空间形态方面，适当扩大，布局更加综合，重点解决乡村发展需求和用地数量、布局的矛盾。第三，在作用机制层面。全域土地综合整治利用腾退低效用地，通过市场化方式对用地指标进行配置，提升城乡和区域内产业用地流动有序性。此外，利用整村推进、迁村并居等形式，对乡村用地空间布局进行优化，科学区分功能，如图2，可以更好的实现区域协调发展。

图2 某村全域土地综合治理用地空间布局

二、乡村振兴背景下全域土地综合整治转型

1.提升农用地利用率，突出产业支撑优势。

第一，产业转型，把全产业链引入到整治范围内。在实际工作中，需要对农田地种植结构进行优化，鼓励农户利用多元化经营模式，且发挥特色产业的带动作用，促进上下游周边产业发展。与此同时，根据当地实际情况，对产业用地进行预留，增加配套基础设施用地，把产业空间拓展转型和土地转型进行融合，实现产业振兴和农民增收。第二，利用田块归并等工程，对田坎系数进行降低，对各个区域功能区分度进行增加，实现规模经营。并且，可以对农田水利设施、田间道路工程进行修剪，对水系、运输通达度进行扩大站，把基础配套工程和产业区域进行串联，提升农田地利用率。

2.优化居民点布局，构建适宜生活空间。

在全域土地综合整治中，需要注重对农村人居环境的优化，构建美丽宜居的乡村。在该过程中弄，需要坚持自愿有偿、规模可控、规范有序原则，充分利用新农村建设和旧村拆迁复垦两种手段，如图3。针对基础设施改造具有较大难度的区域，可以利用整村推进的形式，置换与优化空间布局，把拆旧区和建新区进行关联，整合生态治理工程和高标准农田建设。并且，还可以创建相关制度，整合相关项目专项资金，引导社会资金投入，为美丽乡村建设提供更多的融资渠道，以此为基础整治乡村环境，改善居住条件，改变村容村貌。

图3 某村新农村建设和旧村拆迁复垦

3.改善跨区域环境，实现生态要素重组。

实际上，土地整治是对土地利用或覆盖的空间格局、结构类型进行改变和调整，进而实现土地利用重构与转型。在实际工作中，由于地方需要、目标导向、部门利益等存在差异，没有考虑到自然生态系统、自然规律等。土地综合整治，是再调适人地关系，是再组织与再优化土地利用方式的过程，需要树立正确生态观，综合权衡，提升区域生态服务功能。

三、乡村振兴背景下全域土地综合整治实施路径

1.做好规划引领，注重顶层设计。

在乡村振兴背景下，全域土地综合整治工作需要注重维护农民权益，发挥当地集体土地资产价值，对全域资源进行统筹规划，加强整合利用力度，科学合理制定整治目标与方案，保证整治效果。而想要实现这些目标，在全域土地综合整治前，开展区域性空间规划、村庄规划之间的衔接与编制。在土地整治项目规划中，选择时需要把问题作为导向，重点解决乡村风貌退化、相关配套设施不足、土地利用效率较低、耕地破碎化等问题，保证整治项目安排科学性。与此同时，相关部门需要意识到该项工作主要是指调整原有利益格局，从整体层面做好统筹协调，对相关者的知情权、决策权、参与权等进行落实与保障。此外，在实际工作中，需要把民生利益作为切入点，把整治工作和现代农业发展、美丽乡村建设、富民产业培育等进行融合，并且需要注重乡村景观环境设计，对乡土文化进行保护，以防乡村出现同质化情况，突出地域特点，进而有效重塑生态空间、重构生产空间、重建生活空间。

2.精准实施策略，做好制度保障。

在实际工作中，相关部门需要把问题、需求作为导向，做好深入调研工作，且以此为基础积极进行探索，加强实践力度，注重政策供给，进而有效提升农村土地资产利用率。首先，现在土地整合整治项目中，需要从相关政策体系入手，其中包括总体规划、立项、设计、实施、验收等，注重过程监督与资金管理，进而提供给整治工作有力的法律保障。其次，鼓励公众参与整治工作，且对参与途径进行拓宽，不断优化和创新土地整治收益分配机制。在全域土地综合整治工作中，通过引入社会资金，能够缓解筹资压力，还可以促使群众成为整治工作实施者、监督者、收益者。在该过程中，需要创建完善的利益分配机制，提升公众参与积极主动性，明确整治收益分配形式。最后，创新规划用地指标使用制度，对存量指标进行挖掘，执行宅基地退出奖励机制。在实际工作中，针对零星建设用地、零散耕地，在整治后需要及时纳入到后背资源库，并且需要不断提升质量、完善基础设施，构建和建设用地连片使用或与周边耕地连片使用。此外，如果土地达到基本农田验收标准，可以划定成为永久基本永田。在该过程中，需要可以探索跨区域成像建设用地增减挂钩政策，在保证区域中指标不突破的基础上，对结余指标进行调剂、使用，且优先用在乡村振兴战略中。

3.注重资源整合，实现多元目标。

首先，在实际工作中想要有效解决土地破碎化问题，相关部门需要全面考虑和谋划，创建农村土地流转市场，利用政策干预，实现农用地规模经营。在该过程中，可以创建多来源投资体系，其中包括政府、企业、群众等，通过统收统支，打破土地承包经营权流转的束缚，构建现代化农业产业园区，促使土地流转成为农民增加经济效益的有效途径。其次，在新型城镇化、美丽乡村建设背景下，需要注重村庄整治。村庄整治，可以对土地利用结构进行优化，可以对农村生产条件、生活条件进行改善。因此，在实际工作中，相关部门可以利用保留、撤并、更新等模式，对农村居民点进行改造，解决脏乱差等问题，保证农村规模结构合理。并且，还可以利用中心城镇改造，实现以城带乡、城乡共荣。最后，相关部门可以树立山水林田湖草生命共同体理念，在土地整治工作中纳入生态修复工作，还原生态性土地属性，做好水土流失、荒漠化、盐碱化质等治理工作。此外，相关部门还可以构建清洁田园，注重乡村旅游发展，提升生态修复工作质量，进一步促进乡村绿色发展和乡村振兴。

4.精心进行设计，构建整治体系。

在以往土地整治工作中，主要内容涉及到农田水利工程、土地平整工程、农田防护工程、田间道路工程、其他工程，这些工作内容在目标导向、体系设计、内容、绿色化整治技术应用等方面还存在一些问题，需要结合乡村振兴战略，不断细化工程工艺、流程、方法，且做好创新实践工作。和以往土地整治模式相比，全域土地综合整治具有诸多优势，其打破了单一目标的束缚，注重乡村生态治理与乡土文化培育，目标更加多元化，景观更加生态化，环境更加友好化。因此，在实际工作中，相关部门需要精心进行设计，构建完善的整治体系。

在设计土地平整工程时，相关人员需要对项目区域地形、土壤等要素进行全面考虑，以防影响到原生土壤理化性质而破坏乡村景观风貌或导致土地退化。与此同时，在土壤修复中，需要做好调查工作，以此为基础，研判土壤回填时机、客土特性，以防土壤养分二次流失，影响到改良效果。在设计农田水利工程时，相关人员需要坚持连片治理、系统规划原则，根据各地区水资源供水能力、作物需水特性，对输水、排水方式进行确定，把老田转变成为标准化条田，有效提升用水率和滞蓄能力，促使整治区生活空间更加畅通和连续。在设计田间道路工程时，相关人员需要对乡村生产生活需求进行全面考虑，注重道路防护，以防影响到乡村景观。并且，在设计生态防护时，农田林网需要注重季相变化、树种搭配、林带方向和宽度以及间距设置等。此外，相关人员还需要注重污染处理工程设计，及时有效治理废气、污水、乡村垃圾，保证农田景观异质性，充分发挥区域生态系统服务价值。

结束语：总而言之，在乡村振兴背景下，全域土地综合整治是非常重要的，不仅可以有效提升乡村土地利用率，保证土地综合整治效果，还可以更好的促进乡村振兴战略的实现。目前，由于受到多种因素影响，农村土地利用还存在一些问题，严重影响到了土地综合整治工作的顺利开展。基于此，在实际工作中，相关部门需要转变自身工作理念，明确全域土地综合整治重要性，且结合当地实际情况，顺应乡村振兴时代背景，结合土地整治综合性特点，从多个层面入手，利用科学合理的手段，保证土地综合整治效果，进一步促进我国农业农村发展。