科研事业单位收入分配改革的逻辑——基于系统论的分析

韩凤芹，陈亚平

(中国财政科学研究院,北京 100142)

1 问题的提出

十九届五中全会首次提出把科技自立自强作为国家发展的战略支撑，科技创新已被提升到前所未有的新高度。不同于其他社会活动，科技创新需要依托科研人员的创造性来实现，科研人员作为知识价值的创造主体，需要建立与之相匹配的知识价值导向的收入分配激励机制来激发其创新活力。新中国成立以来，科研事业单位的收入分配制度先后经历了1956年 (职务等级工资制)、1985年 (结构工资制)、1993年 (专业技术职务等级工资制)和2006年 (岗位绩效工资制)四次大的改革，总体上推动了科研事业单位职工工资的提升，初步构建了基于贡献导向的 “固定+非固定”相结合的灵活收入分配体系。近年来，党中央国务院从工资分档、绩效工资、收入分配方式、收入管理体制、单位自主权等多个层面对科研事业单位收入分配制度改革进行了部署，出台了 《关于深化收入分配制度改革若干意见》 《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》 《关于实行以增加知识价值为导向分配政策的若干意见》 《关于扩大高校和科研院所科研相关自主权的若干意见》等一系列重要政策，几乎涵盖了收入分配制度体系的各个方面，一定程度上提高了科研事业单位收入分配的科学性。但令人遗憾的是，很多措施看似有力，但并没有真正落地。

当前科研事业单位的收入分配仍存在以下问题：一是整体收入低。根据中国科协发布的 《第四次全国科技工作者状况调查报告》，33.5%的科技工作者认为自身压力主要来源于经济收入。科研人员整体收入仍然偏低，缺乏市场竞争力。以一般社科类科研事业单位为例，科研人员的工资性收入长期处于社会较低水平，基本上是同档行政人员收入的2/3左右，远低于同类高校的收入水平。相比之下，国外主要国家和地区公立科研机构科研人员的收入水平相对较高，一般处于社会中上等水平。例如，美国国家标准与技术研究院、英国生物技术与生物科学研究理事会、日本理化学研究所、德国马普学会等机构的平均收入水平普遍比本国全社会平均收入高出1～2倍，印度科学与工业研究理事会的科研人员平均收入相当于全印度平均收入的2.8～7.8倍[1]。二是区域间、行业间和单位内部收入差距大。例如，南方科研事业单位的工资收入普遍高于北方；自然科学类的科研事业单位科研人员收入要比社会科学类的高出一倍左右，个别领域相差近十倍；单位内部编制外人员同编制内人员在人员进出机制、用工待遇、职务晋升等方面均存在较大差异，引发了 “同工不同酬”的不公平现象。三是收入不稳定。一方面，基本工资部分占比普遍较低，绩效工资和政策性津补贴经费占了大部分，普遍占到30%以上。相比之下，美英等发达国家科研人员的岗位绩效工资中，基本工资是绝对主体，绩效工资普遍只占总工资收入的2%～10%。另一方面，绩效工资来源不稳定。编内人员绩效工资主要来自竞争性科研项目的间接经费部分，编外人员收入则全部来自竞争性科研项目经费。由于项目竞争的不确定性和承担项目的周期性，直接导致科研人员收入的不稳定，甚至大起大落[2]。四是收入管理体制行政化。我国科研事业单位的收入管理体制还是沿用传统的 “行政化”管理体制，收入分配存在一定的行政等级化和资历等级化，科研人员收入与科研行为脱节，整体未实现从管理向治理的转变，科研人员整体活力不高。

关于落地困难的原因，目前也有各种各样的说法。部分学者认为，当前政策设计不够合理，与实际情况不符。当前实行的统一化工资制度并不能与事业单位行业异质性的特点相适应[3]。汪雯[4]通过调研中央和地方的科研事业单位，发现绩效工资总量核定上存在明显的路径依赖，缺乏对事业单位不同发展阶段特点的考虑。部分学者还认为当前科研事业单位收入分配制度与其他相关制度配套不够导致制度难以落地，如赵兰香[5]提出科研事业单位工资制度要和经费保障渠道、科研项目管理方式、社会保障制度等多方面相互配套，在这些政策和制度尚未有重大突破的情况下，仅仅改变科研事业单位的工资制度，不仅难以解决现存的问题，还会带来很多副作用；韩凤芹等[6]提出中央发了不少文件，在收入分配方面逐步给科研事业单位放权，但科研事业单位收入分配改革仍未置于整个事业单位改革的大框架下来考虑。虽然状况有所改善，但每一个问题都涉及到编制、身份、职称评定、薪酬待遇以及干部提拔等问题，仅靠零打碎敲式的改革很难解决问题。还有部分学者认为科研事业单位自身的内部收入分配体系设计不够完善也不利于政策落地，如李新男等[7]提出科研事业单位仍需要进一步完善自身薪酬与组织发展相关战略；卫瑶丹[8]研究发现，科研事业单位内部薪酬差异化不足，存在平均主义倾向，薪酬资源分配未能发挥应有的牵引效果，导致薪酬制度整体激励效果不明显。

关于科研事业单位收入分配制度改革的方向，当前已经形成大量的讨论。有学者[9-10]认为应该由国家层面设计大一统的制度体系，由各部门和地方单位对照实施，这也是20世纪80年代以前科研事业单位收入分配一直遵循的原则。但是这种观点忽略了事业单位的异质性，无法适应事业单位多样发展的需要。有学者[11-13]认为科研事业单位收入分配制度改革的关键在于向科研事业单位放权赋能，该观点近年来一直在提，却一直没有真正落地。还有学者[14]认为应重点从绩效工资管理入手优化收入分配，尤其是绩效工资总量很大程度上限制了收入分配制度的有效性。

事实上，科研事业单位收入分配是一个整体，需要系统性考虑，仅仅 “头疼医头、脚疼医脚”的改革并不能从根本上解决问题，即便暂时使问题有所化解，但从长期看却会留下后遗症。一方面，收入分配本身是一个综合概念，不仅涉及基本工资、绩效工资分配，还包括一些直接或间接的政策福利，如公积金、户口、编制、住房，甚至子女上学、配偶工作等。另一方面，科研事业单位收入分配制度改革涉及人社、财政、科技、审计、监察、纪检等多个部门，需要部门之间实现有效协同，还需要与事业单位分类管理、编制管理、财政投入、人事制度、社会保障改革以及审计监察纪检与巡视等制度改革相互协调配合、统筹推进。基于此，本文首次从系统性理论的主体性、功能性、协同性、结构性和稳定性五个方面对以上问题进行解释。我们认为，当前科研事业单位收入分配存在的整体收入低、收入差距大、收入不稳定、绩效工资不绩效、管理体制行政化和内部管理机械化等问题，主要是因为事业单位收入分配改革缺乏系统性，具体表现在以下方面：科研事业单位的主体性需要进一步明确，收入分配改革的协同性有待提高，现有收入分配制度忽略了单位内外部差异性，收入分配政策稳定性亟需进一步加强。对此，要以科研事业单位自身为主体、以提升整体创新效率为目标，通过央地和各部门间协同、制度要素的结构性配置以及可预期的稳定性政策系统性推进。

2 原因分析：改革缺乏系统性

本文主要从主体性、功能性、协同性、结构性和稳定性五个方面对系统性的内涵进行界定，并基于此对当前科研事业单位收入分配存在问题的原因进行分析。

2.1 系统性的内涵

系统性强调主体与主体相协同、全局和局部相配套、渐进和突破相衔接、部分与部分相稳定、功能与机制相结合。系统性可以分为以下几个方面：

(1)主体性。一个系统必须要有主体，才能将其他要素有机衔接起来。系统内部各主体存在主次之分、重点和非重点之分，主要的、重点的就是主体的。就像飞机的发动机、电脑的CPU都是特定系统的核心主体，系统的运行也主要是依托这些主体实现。放在改革层面，也就是要抓住能够影响全局并能够真正推动政策落地实施的主体，处理好政府与市场之间的关系，链接好宏观政策与微观主体，从而使改革顺利推进。

(2)功能性。系统有一定的功能，或者说系统要有一定的目的性。比如，电脑是用来搜集、存储和处理各种信息和数据的，科研单位则是通过科学研究为国家经济建设服务的。

(3)协同性。系统性改革需要跳出一时一地、一部门一行业的视野局限，统筹起各部门、各层次、各个阶段的改革，做到整体兼顾、主次有序、协同推进。改革协同得好，各项改革之间就会互相促进、相得益彰，顺利实现整体性推进的效果；协同不好，各项改革之间的关系就会失衡乃至陷入激烈的矛盾和冲突，从而阻碍系统性、整体性推进。为了确保改革的协同推进，要重点把握好央地和部门之间两个方面的协同。

(4)结构性。一个系统内部由各种要素组成，这些要素之间如何配置，关系到系统运行的效率，结构性需要遵循科学性。

(5)稳定性。系统之所以称为系统，关键在其稳定性。不管是外部环境如何变化，内部如何调整，都可以形成一个稳定的有机体。放在改革层面，就是给改革注入更多的确定性，保障改革渐进式推进，在社会形成稳定预期。这里涉及到政策出台前的试点示范和评估检验以及政策出台后的系统归纳和稳步推进，确保改革政策的落地。

2.2 当前科研事业单位收入分配改革缺乏系统性的表现

(1)科研事业单位的主体性需要进一步明确。科研事业单位对外面向政府，对内面向科研人员，既是收入分配制度改革的落脚点和执行主体，也是激发科研人员积极性和引领科研人员出绩效的最终依托方。同时，从收入的角度看，科研事业单位可以统筹来自横向和纵向两个来源的收入，从整体上考量科研绩效。科研事业单位收入分配体制改革主要面向科研人员，但是必须要由科研事业单位来承接，收入分配政策要落地生根，必然也要基层单位来执行，相应的改革来配套衔接。但调研中发现，部分科研单位一把手为了避免被审计或巡视问责，大多不敢主动改革，一定程度上存在政策 “放得下，接不起”的现象。比如，一些单位并未按照中央文件精神落实科研项目绩效支出政策，未发放绩效支出奖励；有的地区放开了绩效工资总量管理，但是落到单位层面依然没有落实；有的地方提高了科技成果转化收益分配的比例，但是单位层面并未落地实施。究其原因，主要在于目前的收入分配改革忽略了科研事业单位的主体性。一方面，科研事业单位名义上是法人实体，但是受制于行政事业单位管理体制，独立法人不独立，在财务、资产、人力资源管理等方面都没有自主权。作为政策执行主体，却没有相关法律规定赋予他们相应职责。另一方面，收入分配体制虽然在不断地 “放”，但事业单位管理体制依然按照行政化的方式收紧，行业主管部门还在加强管理，审计、纪检、监察部门还是按照行政的标准在监管，限制了科研单位的积极性。具有事业单位属性的科研院所既受主管部门管理，又在预算、编制、人事、薪酬、资产等各方面受到相关行政职能部门的管理[15]。

(2)现有收入分配制度不利于整体资源配置效率。科研事业单位收入分配改革需要以提高单位整体创新效率为前提，但是，当前的收入分配制度一定程度上忽略了绩效目标和内部分配效率。一方面，当前科研事业单位内部绩效考核形式化和片面量化并存，不利于科研创新。有一部分科研事业单位缺少内部的绩效考核制度，绩效考核的规范性、科学性较差，考核流于形式。还有一部分单位考核片面强调量化，将科研人员所有的工作都围绕项目的副产物 (论文、专利、奖项)进行量化考核，导致科研活动无不以项目为中心展开，陷入 “有项目就有收入”的误区，科研实力以项目资金论英雄，项目结题科研行为也就终止，缺乏科研的长期跟踪和可持续性。另一方面，人才引进的收入配套政策忽略了内部分配效率。在绩效工资总量的限制下，引进高端人才，其他人员的绩效就会受到影响，不仅加大了内部分配矛盾，还可能抑制一部分科研人员的积极性。而且科研事业单位人员流动性较差，欠缺合理的竞争和淘汰机制，一旦带上相关帽子就受用终身，给青年科研人员的成长带来无形的压力。此外，部分新型院所为了竞争人才，在地方政府支持下出台了一系列人才引进政策，很多表面上引入了一批带有高端人才帽子的团队，团队成员年薪上百万，但是没有配套相应的约束考核机制，最后可能只作为政绩被写在墙上，真正能为当地做出贡献的很少，造成大量财政资金的浪费。同样，我国收入分配制度中多次提到年薪制、项目工资、协议工资等制度，但这些制度执行过程中如果不以明确的绩效为目标，纯粹为了吸引有帽子的人才，考核目标任务还是围绕论文、专利数量的话，也难以提高科研机构整体创新效率。

(3)收入分配改革的协同性有待提高。科研事业单位收入分配体制改革涉及科技、财政、人社、审计、监察、纪检等多个部门，收入分配制度要和经费保障渠道、科研项目管理方式、社会保障制度、纪检监察制度等多方面相互配套，在这些政策和制度尚未有重大突破的情况下，仅仅改变科研事业单位的工资制度，不仅难以解决现存的问题，还会带来很多副作用。目前来看，各部门依然倾向于单向发力，发现一个问题就出一个政策，各出各的招、各走各的道，形成不了合力。对执行过程中与法律或其他部门规定有无冲突和可能产生的影响考虑不周，没有对政策的合法性合规性以及与其他部门的政策规章制度进行充分协调，以致政策无法落地。

比如，目前科研项目间接费用虽然可以用于发放科研人员绩效，但依然受限于绩效工资总额管理。如果某机构已经达到绩效工资总量上限，即使有科研人员取得更多科研成果，机构无法也不敢给予更多绩效。这也导致绩效工资反映不了绩效，被科研人员戏称 “吃绩效大锅饭”。当前，中央、地方各项改革中往往采用 “一项一策” “一人一策”的方式，局部突破绩效总量控制的 “天花板”，但这些散点式突破受制于其他部门的管理限制，并没有真正解决绩效工资政策激励机制不充分、不健全的问题。又如，收入分配制度改革实际落地过程中依然存在审计、纪检和监察等部门 “不认账”和 “翻旧账”的问题，导致很多政策难以落地。调研中有科研人员反映，目前一些政策还存在模糊地带，单位自身不敢制定过于具体的办法，制定的办法越细，审计、纪检、监察和巡视等部门揪的问题越多。

(4)现有收入分配制度忽略了单位内外部差异性。我国科研事业单位多种多样，按照不同的分类方式可以分为不同的类型，具体分类如表1所示。

当前，所有事业单位实行统一的基本工资制度，绩效工资在总量控制的框架下根据单位人员结构和承担的任务等确定。这种单一的工资制度忽视了科研事业单位与其他单位的差异性，也忽略了科研事业单位内部的差异性。科研事业单位涉及几十个行业，分别隶属于中央、省、市、县、乡五级政府，在研究性质、功能定位、财政来源、市场化程度等方面也面临完全不同的情况，目前对科研事业单位全都实行一种岗位绩效工资制度，带来了很多问题和矛盾。同一单位内部不同身份、不同岗位的科研人员对收入分配具有不同的诉求，实行统一的收入分配制度，也不利于科研单位内部稳定。尤其是目前很多事业单位由于业务发展的需要，长期使用编制外人员，而当前各项收入分配政策都主要面向编制内人员，单位编制内、编制外人员在岗位设置、人事管理、编制管理、工资收入、社会保障等方面难以统一，容易引发单位内部矛盾和问题。同时，当前的科研事业单位收入分配制度改革主要集中在高端人才、高技能人才和单位负责人等少数个体上，不利于单位内部制度的整体设计。

表1 科研事业单位的分类

(5)收入分配政策稳定性亟需进一步加强。一方面，科研事业单位收入分配改革进入深水期，中央和地方政府都在积极摸索，一个个政策相继出台，改革不断在深入的同时也使得社会公众难以把握改革底线，不利于稳定社会预期。调研中有科研人员反映，旧政策还没学完，新的政策又出台了。很多单位对政策拿不准，维持现状的比较多。另一方面，部分政策本身难以落实，导致后续 “查漏补缺”的政策相继出台，改革的稳定性难以保障。

3 系统性推进科研事业单位收入分配改革的政策建议

自党的十九届五中全会以来，我国就把 “坚持系统观念”作为改革和发展必须遵循的一个重要原则，这一原则同样适用于科研事业单位收入分配制度的改革。尤其是在当前科技自立自强的新发展阶段，之前单兵突击、 “碎片化”的改革已经行不通，需要坚持系统观念，全方位、全领域和全纵深地加以谋划。具体改革逻辑如图1所示。

图1 运用系统性理论推进科研事业单位收入分配改革的逻辑

3.1 以科研事业单位为主体构建收入分配双层治理体系

明晰科研单位作为独立事业法人的身份，针对不同类型科研事业单位的权责通过法律加以明确。对科研事业单位在选人用人权、经费使用权、科研人员待遇和职称晋升、科研团队考核评估等方面充分放权，明确赋予各科研事业单位收入分配自主权。强化 “抓两头放中间”，抓战略目标和定位的确立以及考核评估的执行,不介入科研机构的内部运行管理。允许科研院所自行确定自主创收部分的绩效分配额度与方式，成果转化收入、兼职或离岗创业收入不纳入绩效分配总量。以科研事业单位为主体，对外执行好各类收入分配制度，对内要配置好各类创新资源。同时，赋予单位一把手更多裁量权，强化内部治理，推进建立党委领导下的院/所长负责制，推动建立内部激励约束机制，在工资待遇方面给科研人员提供充分稳定的保障。

3.2 强化科研事业单位收入分配的创新绩效目标导向

强化科研事业单位自身的人、财、物资源配置主体责任，推动建立创新质量和贡献为核心的绩效考核评价体系，建立知识价值创造导向的收入分配制度，激发科研院所和广大科研人员的创造性和积极性。进一步改革绩效工资总量制度，对于戴帽子的人才给予一次性补贴，将其薪酬和绩效奖励从绩效工资总量中剔除。推动科研事业单位内部建立符合自身特点的绩效考核办法，以创新绩效为导向对科研团队进行严格的定期考核。加强诚信的引导和制度约束，加大惩戒力度。

3.3 进一步推动科研事业单位收入分配改革过程中的央地和部门协同

一方面，强化央地之间的协同。逐步理顺中央与地方在科研事业单位收入分配中的关系，找准中央和地方的职责与定位。中央政府应承担更多顶层设计的、区域协调的收入分配职责，指明改革方向的同时给地方政府放权；地方政府承担本地区内科研事业单位收入分配调节责任。中央与地方要各安其位、各负其责、上下协同，促进科研事业单位收入分配制度改革整体效能的最大化。另一方面，强化各部门之间的协同。要建立更高规格的跨部门协调小组，重构收入分配制度改革部际联席会议制度，人社部门尤其要强化与审计、纪检、监察等部门之间的沟通与协同，建立部门沟通和信息共享平台，推进工资制度与其他各类相关的其他制度衔接，协同出台收入分配负面清单。

3.4 面向不同单位分类施策

要明确不同类型科研院所的核心使命和任务，尊重不同性质科技创新活动的特点和规律，对科研院所进行分类定位，制定差异化的组织管理、资源配置、科技评价、用人制度、绩效评价制度等，然后制定相应的收入分配制度。具体问题具体分析，探索 “一所一策”，因地制宜、因时制宜，及时、动态制定相关配套政策，不能一个文件定终身。对于从事基础性公益性研究的科研单位，应以财政稳定支持为主，试行年薪制，给予科研人员长期稳定的收入，使其没有后顾之忧。对于面向市场的科研单位，应鼓励其从市场中获取收入，并取消其横向收入工资总额的限制。推动单位内部实现编制内外人员同工同酬，将编制内外人员放到一个共同的制度下管理。

3.5 提高收入分配制度改革政策的稳定性和渐进性

首先，在出台政策之前要全面深入地调查研究，选择不同类别单位进行试点和示范，积极总结成功经验与失败教训，加强政策实施效果评估，保障出台政策的成熟性和战略性，避免简单以文件替代改革。其次，政策出台之后要密切关注科研事业单位和科研人员的反应，对难作为和不作为的单位进行深入调研，搜集并梳理政策难以落地的原因，加快整改，形成政策良性自循环机制。扎实做好政策草案的意见搜集、反馈和修改工作，切实掌握科研事业单位和科研人员发展需求，确保政策具备方向指引作用的同时能够落地实施。