中韩食品安全监管问题比较研究

王 玲，何玉凤，魏晨晨

引言

食品安全不仅关系着人民的身体健康，更关系着国家经济的平稳发展以及社会的和谐稳定。我国食品市场近来发生了一系列食品安全事件，消费者提出了“还能吃什么”的疑问，反映了消费者对于食品安全监管的质疑。 基于我国食品市场的现状，我国政府也加大了监管力度，逐步补充完善相关法律法规及鉴定标准等。 从1995 年颁布的«食品卫生法»到2009 年«食品安全法»的出台，从“食品卫生”到“食品安全”的概念演变，充分反映了我国在食品市场不仅关注立法理念，也在逐步重视监管模式、监管定位。 2009 年«食品安全法»的颁布也使得我国食品安全监管逐步完善，其在确立食品召回制度、提高消费者索赔标准、建立统一食品安全标准、限制食品添加剂以及确立事前安全评价等方面进行了详细的规定[1]。2015 年重新修订«食品安全法»，此次修订较好地完善了我国关于食品安全的法律法规体系，有关食品安全的法律条款数量大大增加，由最初的104 条增加至154 条。 而且此次修订对于监管体制的完善、刑事责任的规定、特殊食品的监管等内容均作出了详细的规定。 2018 年，第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议修正了«食品安全法»，推进了国家机构的“大部制改革”。同年，我国组建国家市场监督管理总局负责全国食品市场监督管理的综合协调工作；同时将食品与药品的监管分割开来，使食品监管与药品监管逐渐步入科学的管理轨道，使得我国对于食品安全的监管更加规范。

但法律的日益完善并未完全杜绝食品安全事故的发生，一方面，由于我国食品安全监管的法律体系目前还不完善，鉴定标准也相对落后；另一方面，食品安全监管主体对于食品市场的监管仍然存在一定的监管重叠、监管空白领域，不同监管部门之间沟通机制不完善，导致食品安全事故发生后不同监管部门之间相互推卸责任，而且某些监管部门也未很好地调动食品市场主体的积极性进行社会共治[2]。 针对以上情况，韩国在食品安全监管领域取得的成果值得我们在一定程度上参考。 首先，韩国通过总结在WTO 中积累的食品安全监管方面的经验，在国内形成了完善的法律体系及相关标准、准则。 当下韩国在食品安全方面有50 多部食品安全技术法规、1 000 多项安全卫生标准以及750 多项质量与包装标准，较为完善的法律体系使得其对食品市场的监管有法可依[3]。 为了更好地实施相关食品安全法律法规，韩国还颁布了与法律法规配套的实施细则及其实施令，使得食品安全立法得以落实。 其次，在执法方面，韩国具有较为完备的执法体系设置。 例如，韩国采用“类别监管为主，分段监管为辅”的监管模式以及中央、省、市、郡多级管理体制，其完善的监管体制、明确的分工，一方面，可以对全国范围内的食品市场进行更好的监管；另一方面，也可以让中央监管机构专注于制定食品安全监管政策、协调各行政部门之间的工作，及时处理食品安全事故。 最后，在社会共治方面，韩国通过鼓励参与立法、建立食品安全征信制度、提高奖励金额、完善信息公开，以及通过立法保障其他主体知情权等方式，很好地调动了食品市场消费者、企业以及行业协会的积极性。 基于上述现状，本文拟通过对中韩食品安全监管问题进行比较研究，为完善我国食品安全的法律制度、加强对食品市场的行政监管、实现我国食品安全的社会共治提供一定的借鉴。

一、中韩食品安全监管在立法、执法、社会共治方面的比较

(一)中韩食品安全监管在立法方面的比较

1962 年，韩国出台了«食品卫生法»，此后对其进行了45 次修订。 韩国政府不断对食品市场相关法律法规及鉴定标准等进行修订、完善，以适应市场中出现的新情况。 且韩国对于食品安全的立法较中国早很多，为了使颁布的法律取得更好的实施效果，韩国政府出台了与之配套的实施细则，形成了较全面、高效、系统的食品安全法律制度体系[4]。 例如，韩国政府为了更好地落实«食品卫生法»，通过颁布«食品卫生法实施令»和«食品卫生法实施规则»为其实施规定了详细的程序及标准[4]。 韩国关于食品安全的技术法规有50多部，随着食品市场的不断发展、新的食品安全事件的涌现，韩国在对旧法进行修订的同时，也不断根据食品市场出现的新情况制定新的法律。 针对各国政府一直关注的转基因食品安全问题，韩国及时颁布«转基因食品标识基准»，为国内转基因食品安全问题提供了法律指导，这既避免了无法可依的现象，也避免了法律与时代脱节的现象[5]。 不仅法律法规的制定体现了韩国食品监管领域的高效与前瞻性，质量安全标准同样也体现了这一点。

在食品市场的立法方面，我国于1995 年10月30 日颁布了«食品卫生法»，从此结束了食品安全监管领域立法空白的局面，2009 年2 月28日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过了«食品安全法»，使得我国食品市场有了与之相适应的法律文件。 «食品安全法»在经过2015 年的修订和2018 年的修正之后，我国食品安全监管的效果逐步提升。 为了使«食品安全法»得到更有效的落实，2019 年3 月26 日国务院第四十二次常务会议修订通过了«食品安全法实施条例»，针对我国一直以来的食品安全违法成本低、处罚与问责不到位的情况，此次修订针对我国食品市场的现状规定了落实“四个最严要求”:最严谨标准、最严格监管、最严厉处罚、最严肃问责。 在原产地环境、农产品投入、生产、加工、销售、储存、运输、消费等环节进行严格落实，以完善我国对食品市场的监管。 针对我国食品安全违法成本低的现状，该条例规定了处罚到人制度以及行政执法与公安系统强制执行措施的相互衔接制度。 我国食品安全从最初的立法空缺，到法律以及实施条例的逐步完善，说明了我国依法治国进程的推进，也反映了依法治国对于食品市场的积极影响[6]。 如图1 所示，自2014 年以来，我国的食品安全监督抽检合格率由94.70%到2021 年97.31%，其逐年稳步的提高充分印证了我国近几年食品安全监管取得的成果。 然而，随着食品市场的不断发展以及新兴食品安全问题的不断出现，我国立法领域仍然存在一定程度空白，食品市场的相关行业标准、鉴定准则等也未与国际同步，仍需要进一步完善。

图1 我国食品安全监督抽检合格率

(二)中韩食品安全监管在执法方面的比较

在食品安全监管方面，韩国也曾经存在监管重叠、沟通障碍以及互相推卸责任等情况，为解决该问题，其通过设立食品安全政策委员会作为协调机构，形成了多元化的监管体系。 为提高行政效率，避免行政执法重叠与行政执法的空白等情况的出现，韩国政府在2013 年对行政机构进行了改革，将食品医药品安全厅升格为食品医药品安全处，其下设7 局、45 科，该机构直属于总理管辖，以便于更好地协调各机构工作、推进食品市场政策的落实，形成了在食品安全政策委员会协调下，食品医药品安全处、国立农产品质量管理院、农畜产品相关机构等共同协作的监管体系，实现了对农业、加工业、运输业、贮藏业、销售业等的完整监管链条[7]。 韩国采用了类别监管为主、分段监管为辅的监管模式，设立中央、省、市、郡多级管理体制，并在各地设垂直管理机构对食品市场进行监管，推进相关政策落实。 当下，韩国在食品安全政策委员会的协调下，由农业部负责对农产品生产、贮藏、流通领域的食品安全进行管理以及安全检疫等工作；海洋渔业部主要负责食品市场中水产品的质量安全和安全检疫等工作；食品药品安全管理厅主要负责农产品的加工以及药品市场流通环节中的质量安全等工作。 通过明确的分工以及协调，在提高行政机构效率、避免行政监管重叠的同时，也可以使作为中央监管机构的食品安全政策委员会免于琐碎具体事务，而专注于对食品市场进行宏观调控、落实政策、防范重大食品安全事故的出现等，从大局上维护食品市场的稳定，促进食品市场更好发展。

2018 年3 月，第十三届全国人民代表大会第一次会议批准了国务院机构改革方案，由国家市场监督管理总局承担国务院食品安全委员会的具体工作，负责我国食品安全监督管理的综合协调，这一举措使得我国食品安全监管体制更加完善。我国食品市场的监管也形成了涵盖农业、加工业、运输业、贮藏业、销售业等完整的监管链条。 但在具体监管的过程中，各部门衔接以及协作上仍然存在一定问题，不同部门依据不同的法律进行执法的情况依然存在，导致食品安全隐患，尤其生产加工环节安全隐患较为突出。 首先，当下我国仍存在行政执法重叠导致对食品安全犯罪处罚程度较轻、食品安全行政执法与刑事司法间存在脱节以及地方保护主义观念深厚等问题。 对地方政绩的考察虽然逐渐摆脱了以经济发展为唯一指标，但是经济效益仍然占主导地位，进而可能导致地方政府为了保证当地的税收，对当地的违法食品企业开绿灯，助长不法食品企业的不正之风[8]；其次，政府的“以罚代管”行为，也未能有效阻止违法企业及时地悬崖勒马。 随着国家市场监督管理总局的成立，各行政机构间的相互协调有了很大的改善，但是行政部门仍然存在对市场等多头分段管理、执法重叠等问题。

韩国对食品市场监管逐步完善的经验对完善我国食品安全监管具有一定的参考意义。 在食品市场的监督上我国也施行国家市场监督管理总局统一监管并协调各行政机构间的相关工作，但当下仍然存在行政机构相互推卸责任以及“以罚代管”等情况。 韩国通过立法对食品市场的重复监管以及共同执法的情况进行了详细的规定，使得行政机关在食品安全执法过程中有法可依，同时也解决了执法重叠以及不同行政机关沟通障碍等问题。 所以我国应当针对当下存在的食品安全监管重叠等问题进行全面的法律规制，改善我国食品安全监管的现状、提高监管质量。

(三)中韩食品安全监管在社会共治方面的比较

在实现食品安全的社会共治方面，韩国政府很好地调动了国内研究机构、高校、企业、消费者、行业组织的积极性，让公众科学地了解食品安全问题的存在原因及解决办法，鼓励公众积极参与社会共治，完善对食品市场的监管[9]。

在调动食品市场最大的主体——消费者参与食品安全共治的积极性方面:一是韩国政府为了解决消费者参与食品市场社会共治中信息不对称的问题，建立了农产品信息网站，及时公布食品市场的相关信息，供消费者查阅、了解。 而且对于在食品市场出现的食品安全问题以及解决的进展情况，韩国政府相关部门也会在其官方网站及时更新。 二是在立法过程中积极鼓励消费者参与，增加消费者的参与感，一定程度上提高了消费者日后积极参与食品市场社会共治的积极性；同时，设立了专门的举报电话以及网站，并且为举报者提供了丰厚的奖金报酬(最高达100 万韩元)[10]。

韩国政府认为，在食品市场企业是第一责任人，也是食品市场监管的最重要主体之一，调动其对于食品市场的积极性，对于提高产品质量、实现食品市场的稳定运转具有积极的作用。 韩国政府鼓励企业积极参与立法，建立企业食品安全征信制度，并完善食品安全征信网站。 一方面，对于安全质量有问题的企业通过征信网站进行公示，使不法企业暴露在公众的视野下，在更好地督促其改进的同时，也通过其信誉受到的不良影响而增加其违法犯罪成本，使其不敢再犯；另一方面，征信制度的建立也可以对信誉良好的食品企业在网站进行公示，可以对企业形成良好的广告效应，通过征信网站对企业的食品安全质量做最好的“证明”，既节约了企业的广告费用，又提高了消费者对企业的信任程度，也使得食品企业更愿意提高其食品质量、更愿意将企业的食品安全信息共享，积极参与食品安全的社会共治。 同时，韩国政府也积极调动在政府与企业、消费者间发挥桥梁作用的行业协会、民间组织的力量参与食品安全的社会共治。 行业协会与民间组织通过参与立法，制定与完善相关的鉴定标准等准则并推进其落实，协助政府更好地对市场进行监督。

韩国政府在立法时对信息公开进行了明确的规定。 其通过立法确保企业、消费者等主体的知情权，鼓励各个主体积极参与食品市场安全共治，韩国«食品安全法»第24 条第二款规定，相关中央行政机关负责人在制定食品安全政策时，应向经营者、消费者等利害当事人提供相关政策信息。明确的法律规定为韩国食品市场的信息透明提供了很好的保障，从法律上保障了食品市场消费者、企业等主体的知情权，调动了消费者、企业等主体参与食品安全社会共治的积极性。

当下，随着经济的迅速发展、科学技术的不断进步，我国食品市场也在不断适应变化，有关食品安全的立法不断完善，但是并未完全杜绝食品安全事故的发生。 例如，我国基于单一监管模式，针对日益复杂的食品安全问题，出现了监管不周的情况。 尤其面对我国中小企业众多的现状，政府很难对所有中小企业一一监管。 政府单一监管所带来的成本高昂、监管资源紧张等问题也逐渐涌现。 在我国，作为食品市场主体之一的企业，是控制食品质量安全最重要的参与者，但基于我国国情，企业一直以被监管者的身份被动地接受监管，未发挥其在食品安全监管方面的作用；食品市场的另一主体——消费者基于维权信息不透明、维权成本高昂以及维权渠道不完善等因素，导致其参与食品安全共治的动力不足，在食品安全监管中参与度低。 同时，我国也存在很多行业协会，但是其并未在食品安全监管方面积极发力，其自身在运行过程中也存在诸多问题，我国也未制定行之有效的规章制度对其进行指导与约束，导致其未能很好地发挥作为政府与企业、消费者之间桥梁的作用[11]。

二、韩国食品安全监管经验对我国的参考价值

(一)完善我国食品安全监管立法

近年来，我国食品安全监管市场的法律体系得到了很大的完善，食品安全监管市场开始走上了真正意义上的有法可依的法治道路，但是食品安全法律体系仍有不断完善的空间。 具体有以下几个方面。

1.建立完善的食品安全法律法规体系，使食品安全监管做到有法可依

随着我国食品安全法律体系的不断完善，国内关于食品安全的立法不断增多。 基于此，应及时对现有法律进行整合，建立门类齐全、结构严密、内在协调的食品安全法律体系[12]。 随着科技与经济的不断发展，食品市场也不断涌现出新的产品种类。 为了适应食品种类的不断更迭，法律条文也应与时俱进、及时更新，确保食品市场的监管有法可依。 各地方人大也应出台相关的地方性法律法规，以指导、落实地方性食品市场监管的行政执法，有效落实«食品安全法»的具体规定。

2.及时补充、更新我国的食品安全标准

当下经济全球化与区域经济一体化是全球经济发展的趋势，食品市场也不断涌现出新技术、新产品，必须不断完善食品安全标准，才能更好地维护食品市场的秩序。 同时，转基因技术与食品添加剂等技术的发展，为食品市场带来了极大的不确定因素，为了消除不确定性因素，必须及时进行立法规制，及时完善相关鉴定标准等准则。

3.促进食品质量安全法规、标准国际化，建立与国际接轨的食品安全法律法规体系[13]

随着世界经济一体化和国际贸易的发展，一些国家的食品质量安全法规、标准逐渐得到其他国家的认可，不同国家倾向于达成统一的食品质量安全法规、标准，这在经济高度一体化的地区表现得尤为明显。 因此，我国食品质量安全法规、标准应尽快与国际接轨，使我国食品质量安全法规、标准和世界先进的法规、标准保持同步，以促进我国食品安全立法的国际化发展。

(二)完善我国食品安全监管执法

2018 年，我国重新修正了«食品安全法»，并组建了国家市场监督管理总局，负责食品市场的监管、协调等工作。 食品安全监管在不断完善，但是行政执法重叠、执法效率较低、发生食品安全事故后各部门相互推卸责任的情况仍然存在，基于此，食品安全监管执法条文仍需要继续完善。 应当明确各行政部门的执法依据，避免各部门依据不同的法律进行执法；明确各行政部门在执法重叠领域的联合执法准则，防止重叠执法以及出现食品安全事故后相互推卸责任的情况，更好地指导食品安全的共同行政执法。 具体有以下几个方面。

1.划定、明确各行政机构的监管范围，细化监管的具体措施

食品市场的监管涉及“从农田到餐桌”各个领域，涉及对农业、加工业、运输业、贮藏业、销售业完整的监管链条，在实际行政监管过程中很容易出现重叠监管的情况。 据此应当制定重叠监管联合执法的规定，详细制定联合执法细则，防止行政部门在重叠执法领域不作为，造成行政监管空白，进而发生食品安全事故后相互推卸责任的情况。 同时，应当细化分工领域以及具体职责，明确规定行政机构的监管事宜，避免行政执法的空白与重复。

2.树立事前预防为主的监管理念

食品安全事故频发与我国在食品市场“以罚代管”的执法方式有一定关系，对此行政部门应当对食品安全的事前预防以及事后处理做出明确的规定。 要改变事后监管为主的态度，树立以“事前预防为主，事后处罚为辅”的监管理念并完善事前预防的行政执法细则，通过不定时的抽检、完善食品备案登记、关键环节设置食品安全员等方式进行具体落实；同时要加大处罚力度，增加企业违法犯罪的成本，使企业不敢轻易逾越法律的红线[14]。

3.加大对于流动摊贩、小作坊等食品安全的监管力度

随着经济的发展以及我国城市化进程的推进，流动摊贩的数量增长迅速，为食品市场带来了更多的不稳定性因素。 由于其数量多、流动性大、覆盖范围广的特点，必须加大对其监管力度。 通过设立小规模商贩登记机构、规定其原料的进货渠道、对其不定期检查等来完善监管。 设置罚款、责令停产停业、吊销营业执照、行政拘留、刑事处罚等严密而具体的处罚方式，加大处罚力度，通过增加其违法成本使其不敢逾越法律的红线。 建立流动商贩征信制度，在处罚不良商贩的同时在征信网站公布其相关信息。 对于违法情节严重、不及时改正的商家可以强制其退出食品市场，同时对于信用良好的流动商贩对其在网站进行公示，通过奖惩结合的方式对商家进行监管。

(三)完善我国食品安全社会共治

1.引导舆论机构、新闻媒体发挥积极作用

通过其消息渠道的多样性、传播的广泛性、报道的及时性，为我国实现食品安全共治贡献力量。舆论监督机构与新闻媒体对于食品市场是一把双刃剑:一方面，其可以及时地披露食品市场的不法行为，防止危害后果的扩大；另一方面，某些舆论机构、新闻媒体为博关注而故意夸大事实的行为对食品市场的稳定与信誉带来了威胁。 所以对于这样的舆论机构、新闻媒体，政府要对其不法行为完善处罚措施，通过完善行业规则规范其虚假披露的行为，避免其为博热度、吸引观众眼球而故意夸大事实、扭曲事实。 对舆论机构与新闻媒体要加强引导，通过其对信息传播的及时性、公正性、公开性，完善对食品市场的监管，推进食品安全共治的实现。

2.调动消费者参与食品安全共治的积极性

在食品市场，消费者一直处于弱势地位，信息的不透明、维权成本高、维权渠道不完善等特点导致我国消费者参与食品安全共治的积极性低[15]。所以为了调动消费者参与食品安全共治的积极性，首先，要解决食品市场的信息不对称问题，对此，政府要完善信息获取渠道，建立专门的信息获取网站及时地将食品信息发布在网站上，以便公众知晓。 借鉴韩国行政机关及时将食品安全事件及其后续的处理事宜在官方网站公布的做法，使得消费者实时地掌握食品安全信息。 其次，在立法时鼓励消费者参与立法，提高其参与感，通过其积极参与立法，使我国食品安全法律得到进一步完善。 借鉴韩国经验，我国在制定食品安全政策时，向企业、消费者、行业协会等有利害关系的当事人提供政策的相关信息，通过立法保障，调动其参与食品安全共治的积极性。 最后，基于消费者维权成本较高、维权回报低的现状，必须加大消费者参与食品安全监管的奖励力度，提高消费者举报食品违法等情况的奖励金额，为消费者设立专门的消费者举报热线[15]。

3.提高企业参与食品安全共治的积极性

我国长久以来实行单一的监管模式，企业一直处于被动监管的位置，并没有主动地参与食品安全共治，所以调动企业参与食品安全的社会共治是一项双赢政策。 调动企业参与食品安全的社会共治，使企业转变自身定位，将其市场被监管者的定位转变为市场监管主体之一的定位。 在完善立法时，要引导企业积极参与、献言献策:一方面，通过企业的参与使我国食品市场的法律制度更加完善；另一方面，使其对食品市场更有参与感，提高参与食品市场社会共治的积极性。

4.完善行业协会、民间组织参与社会共治的工作机制

在韩国等食品市场治理理论完善的国家，大多已将行业协会、民间组织参与食品安全共治作为一种理论共识，并认为食品市场中应当有政府的有效监管及第三方专业机构的介入[16]。 我国在调动行业协会、民间组织的积极性上，首先，政府要给予行业协会、民间组织参与食品安全共治的空间，改变一直以来单一监管的监管理念，授予其制定行业规范、检查食品安全状况等权利，发挥行业协会和民间组织在食品安全监管中的作用；其次，国家在完善食品市场的相关立法时，要引导行业协会、民间组织积极参与，鼓励其积极行使提案权与建议权以完善我国立法，通过行业协会在食品市场中的独立地位，监督企业等主体的落实；再次，完善行业协会运行过程中的行业准则，规定具体职能范围与具体权限，使行业协会、民间组织在一个适当的运行空间，通过明确的行业规则与职能权限，积极参与社会共治，引领消费者、企业参与食品安全的社会共治[16]。

三、结语

近年来，我国食品安全问题受到的重视程度不断提升，在历年的3·15 晚会中，曝光了许多食品安全方面的隐患。 为了确保人们能吃到干净、卫生、健康的食品，我国在立法、监督方面投入了大量的人力、物力。 从2019 至2021 年这三年的食品安全抽查合格情况来看，合格率一直稳定在97.30%以上，综合治理取得了明显的效果。 虽然取得了较为理想的成绩，但是在监管立法、监督执法、社会共治等方面依然存在各种各样的问题。针对以上三个方面出现的问题和不足，我们提出了相应的改进建议:针对食品安全监管立法不足的问题，从完善食品安全法律法规体系着手，更新食品安全标准，并对现有法律进行整合，完善食品安全法律体系。 针对食品安全监管执法不力的情况，划定、明确各行政机构的监管范围，细化监管措施；树立事前预防为主的监管理念；加大对于流动摊贩、小作坊等食品安全的监管力度。 针对食品安全社会共治不足问题，充分发挥舆论机构、新闻媒体等的宣传和引导作用；调动消费者和企业参与食品安全共治的积极性，发挥行业协会、民间组织的作用，形成社会共治的工作新局面。