巴西对华反倾销现状、原因及对策研究

霍嘉铭，韦倩青

（广西大学 经济学院，南宁 530004）

一、引言

巴西是拉美地区面积最大、人口最多的国家，经济实力居拉美地区首位。巴西矿藏、森林和淡水资源得天独厚，在其国民经济结构中，机械制造、采矿、咖啡种植和农副产品加工业部门较为发达。作为中国在拉美地区第一大贸易伙伴，巴西与中国贸易关系密切，中国亦连续11年成为巴西最大出口市场和最大进口来源国。

巴西对中国企业发起的反倾销措施，随着巴西与中国贸易关系的发展而变化。作为新兴市场国家，巴西政府重视对国内劳动密集型制造业的保护，但更具竞争力的中国产品大量涌入巴西市场，挤压巴西本土企业的市场份额。同时，巴西国内经济发展不平稳，致使政府通过对内采用进口替代、对外发起“双反”调查等方式转移矛盾，贸易保护主义倾向逐渐暴露。巴西对华反倾销具有波及行业广、涉案商品多、税率差异大，初裁不征税、复审后征税等特点。虽然其反倾销征税水平低于欧美等国对同类产品的平均税率，但调查发起频繁、征税周期长，抑制了我国相关产品出口企业的生存发展。

二、巴西对华反倾销现状

（一）巴西对华反倾销的表现

伴随着中国与巴西贸易规模的快速增长，巴西对华发起的反倾销调查数量呈同步上升趋势。据中国贸易救济信息网数据显示，1995年以来，巴西对中国发起贸易救济原审立案累计106起，平均每年对华发起4起贸易救济调查。106起立案中反倾销101起，保障措施4起，反补贴1起，反倾销在巴西对中国发起的贸易救济案件中占比95.24%，在数量和占比上远超反补贴调查和贸易保障措施。反倾销是巴西对中国使用的最主要贸易救济手段。如图1所示，1995-2005年，巴西每年对中国发起调查均在5起以内，有4年未发起任何调查。但自2006年起对华贸易救济调查数量开始激增，2006年、2008年、2012年和2013年均超过10起。有4年原审立案超过10起，2013年高达15起。106起立案中涉案行业主要集中于金属和非金属制品工业、化学原料和制品工业、纺织工业、文体工美和娱乐用品工业、钢铁工业。

图1 近25年巴西对中国发起贸易救济调查趋势

随着国际政治经济关系的变化，中国被世界各主要经济体发起贸易救济调查立案数呈上升趋势。巴西不仅是拉美地区，也是发展中国家中对中国发起贸易救济调查最频繁的国家之一。如表1所示，巴西对中国发起的调查数占巴西当年对全球调查总数的比例整体呈现上升趋势，年均占比43.4%，最高年份达100%。尽管巴西对华发起调查数在中国当年被调查总数中占比不超5%，但考虑到中国每年被调查总数基数十分庞大，这一比例也不容忽视。

表1 近五年巴西对华发起贸易救济调查数及占比情况

（二）巴西对华反倾销的特点

1.反倾销调查数量随巴西经济周期波动而波动

巴西对华反倾销调查的数量随巴西经济周期波动而波动，突出表现为巴西国内经济不景气时，发起反倾销调查的数量增多。

（1）1995-2005年的自由贸易时期。巴西政府进行了有效的经济体制改革，吸引大量外资，跻身“金砖四国”。巴西希望与同处于外贸崛起阶段的中国建立战略合作关系，故对待中国的态度以自由开放为主，每年对华反倾销调查均未超过5起，有一半的年份没有对华发起任何调查。

（2）2006-2016年的贸易保护主义时期。受全球金融危机冲击，巴西增长停滞。2009年圣保罗股市动荡造成外资大量流出，巴西经济迅速收缩，冶金、采掘和制造业等主要部门普遍裁员，巴西政府开始频繁通过贸易保护转移国内矛盾，对华反倾销调查数量自2010年起连续三年攀升，年增长率最高达180%。

（3）2017年至今的高度不确定性时期。2017年巴西国民经济回暖，巴西采取贸易救济的动机减弱，2017—2020年巴西对华反倾销调查数维持在每年1—3起。然而2020年下半年“新冠”疫情在全球范围暴发，不确定性使巴西国内供需两端均明显走弱，为保护本国工业，巴西政府的对华反倾销数量继2008年金融危机之后再次出现激增迹象。据中国商务部预警提示数据库显示，自2021年1月至10月初，巴西对华贸易救济调查多达18起，且大有延续之势。

2.反倾销调查涉及行业范围广，产品种类多

巴西对华反倾销立案行业分布集中于金属和非金属制造业。如表2所示，1995—2020年，巴西对华反倾销立案的行业分布十分广泛，我国制造业中的主要部门均不同程度受到波及。金属制品工业是遭受反倾销调查立案最频繁的行业，共计22起，在总立案数中占比20%；其次是非金属制造、化学工业，均立案13起，在总立案数中占比均为12%。上述三大行业立案数之和为48起，接近总立案数的一半。钢铁行业、纺织行业、橡胶制品行业立案数占比分别为8%、7%和7%。巴西对华反倾销涉案产品种类不断增多。从2000年以前只有保温瓶、铅笔、玩具、磁铁等简单消费品，逐渐向分工链的上下游延伸，发展为包括聚酯纤维纱线、铝板、汽车玻璃、碱性耐火材料、轮胎等工业中间品和制成品，鞋袜、洗浴用品、陶瓷餐具等消费品。2021年1—10月，中国生产和制造的无缝钢管、高碳钢丝、大蒜、眼镜架、汽车玻璃、圆珠笔、摩托车轮胎、汽车轮胎等不同材料、不同用途、处于价值链不同位置的产品纷纷进入巴西的反倾销调查名单中。

表2 1995-2020年巴西对华反倾销立案行业分布图

3.反倾销征税税率差异较大，征税周期长

如表3所示，巴西对华反倾销征税以从量税为主；税率差异大，包括不同类型产品之间税率差异大和针对同一产品不同涉案企业税率差异大两个方面；征税周期长，超80%的涉案产品终裁征税周期为5年。税率差异方面，对消费品征税普遍高于工业品及原料品；产品技术密集程度越高，征税水平越高，如以千克计重的精密医药设备的反倾销税是钢丝等工业原料的30倍以上。对同一产品征税水平存在明显不利于中国的国别差异，如巴西外贸委员会执行管理委员会（GECEX）2016年第126号决议中对中国所有玻璃餐具出口商及生产商征收1.7美元/千克的反倾销税，该税率是同一决议中对阿根廷涉案企业的11倍、对印度尼西亚涉案企业的9倍。对同一产品征税近半存在企业差异，如2021年对中国生产的铅笔征收反倾销税，针对不同企业的税率差异最高达到15倍之多。除个别产品仅征收6个月的临时性反倾销税外，巴西对中国反倾销征税周期普遍长达5年。征税周期会随着巴西公共利益需求变化而调整，如2021年“新冠”肺炎疫情中巴西对中国防疫物资进口需求激增，原定对中国出口的一次性注射器征收税率为3.99美元/千克、为期5年的反倾销税，已暂停1年征收。但无论税率高低、征税周期长短，都会严重损害中国涉案行业对巴西的正常出口。

表3 2016—2021年巴西对华反倾销征税主要产品

4.不同生产部门对反倾销态度受利益相关影响较大

巴西不同生产部门对于反倾销的态度截然不同，主要受到行业自身发展水平、在中巴双边贸易中的参与程度等因素影响，特定部门对中国的外贸依赖度有时起决定作用。据中国海关统计，1995年以来，我国向巴西出口的主要贸易品包括早期占主导地位的纺织服饰、鞋帽、塑料制品等传统的劳动密集型产品，和近年来占比持续上升的钢材、机电产品、有机化学品等我国具有比较优势的工业品；我国自巴西进口的主要产品为铁矿石、大豆、原油、皮革、食糖等初级农矿产品。这就造成了巴西国内农牧、制糖、采矿业等高度依赖中国市场的出口优势部门非常注重维护与中国的友好伙伴关系，极力反对对华发起“双反”调查。而巴西国内机电、化工和运输设备制造部门作为同中国贸易中的进口竞争部门，长期以来面临着中国生产的相关贸易品挤压巴西市场的压力，因此这些部门的生产商力主对华采取反倾销措施，希望将中国出口商和产品排挤于市场之外，以维护自身产业地位。

三、巴西对华频繁发起反倾销调查的原因

（一）中巴两国主要贸易品竞争性较强

中国和巴西两国同为发展中大国和新兴市场经济国家，目前均处于工业化中后期和经济崛起转型阶段，这意味着两国在国际市场上将保持较长期的竞争关系。2020年，中国和巴西各自向世界出口的前五类产品中都有机械和机器设备，分别占中国全年总出口的17%和巴西总出口的5.6%（数据来源 ：Trading Economics。 https://tradingeconomics.com/countries）。钢铁产品、交通运输设备、矿物燃料、石油、塑料制品等均是两国向世界市场出口的重要贸易品。中国产业门类更完整、工业水平高，加上不断增强的科技实力和一直以来的廉价劳动力成本优势，使得我国上述重点出口商品具有较强的出口竞争力，在世界市场中占有率较高。而巴西国内存在工业化进程缓慢、政局稳定性不足、中小企业抗风险能力弱等问题，使得其制造业企业在与中国企业的竞争中处于劣势地位，为保护本国相关产业，巴西频频对中国采取反倾销措施。

（二）巴西国内经济恶化触发保护主义

巴西在21世纪初依靠大量出口大宗商品创汇的经济红利已经式微，其国内经济状况恶化是贸易保护主义逐渐高涨的根本原因。一是经济增长缓慢。受限于经济转型艰难和投资乏力，金融危机后巴西GDP增速低迷，2009年、2014年、2015年和2020年均为负增长，近十年年均GDP增长只有0.24%。二是饱受“中等收入陷阱”问题困扰。由于经济改革不彻底，目前巴西依然存在严重的贫富分化、失业率高企、基础设施落后和腐败等问题，人均GDP自2015年后一直低于10000美元，彻底落入中等收入陷阱（世界银行2020年设定的高收入国家人均GDP收入标准线为12055美元）。三是疫情使巴西经济雪上加霜。疫情导致巴西国际收支恶化，面临百年以来最严重的经济衰退之一。据巴西地理与统计研究所（IBGE）估算，截至2020年7月，巴西已有780万人因疫情失业。许多部门失业严重，却又缺乏合理的产业政策和就业保障措施以弥补劳动者的利益损失。综上三点，巴西转向贸易保护主义以寻求利润补偿。

（三）中国在市场地位认定上长期遭受歧视

在反倾销调查中，中国作为没有获得市场经济地位认可的WTO成员，通常是被反倾销发起国采取“替代国方法”的目标对象。非市场经济地位的认定逻辑主要有：该国商品和要素价格并非由市场供求决定，而是由政府或“国家资本主义”控制；政府对涉案商品的价格管控抑制了该商品的正常价格形成机制；用第三方尤其是具有市场经济地位的第三国的同类产品或要素价格可以更好衡量涉案商品的正常价值。认定过程缺乏制约，且不公开透明。尽管《WTO议定书》第15条到期后，WTO成员不应再对中国实施反倾销“替代国方案”，但巴西在这一问题上跟随美、澳等西方发达国家立场，继续否认中国市场经济地位，在调查中国产品时采用印度、韩国等人力成本明显高于中国的第三国作为替代国，严重高估涉案产品价值，使反倾销立案更易成立，在倾销幅度计算中也获得了更大的自由裁量权，这对中国出口企业和产品是显失公平的。

（四）中国企业应诉不积极引发蝴蝶效应

在已发生的对华反倾销调查中，至少有50%的中国企业不应诉或“判决缺席”。面对反倾销调查，是否应诉带来的结果截然不同。许多中国企业由于维权意识淡薄、不愿承担跨境诉讼成本、无法承担过长应诉时间对于企业运营的影响，应诉态度不积极，被动等待同行其他企业应诉，最终导致整个行业陷入被动，甚至由于反倾销征税过高被逐出市场。1994年美国对中国大蒜发起反倾销调查，由于没有企业应诉，导致最终裁定中国大蒜出口企业必须缴纳376%的高额反倾销税，中国大蒜从此退出美国市场。受此影响，巴西、韩国、南非、加拿大分别于1995年、1999年、2000年和2006年对中国出口的大蒜采取反倾销或特别保障措施。中企在巴西对华反倾销中消极应诉，无异于助长巴西抵制我国出口贸易，还会向其他国家释放不良信号、引发蝴蝶效应，未来对中国出口产品发起贸易救济措施的国家可能持续增多。

（五）中国企业在巴西缺少文化融入与伙伴支持

中国是典型的东亚文明国家，而巴西是拉美葡语文化代表，两国政体、社会文化差异大，巴西民众对中国的了解程度远低于中国民众对巴西的了解程度。拉美地区劳工更重视家庭和闲暇、劳动生产率低下，工作效率高的中国籍劳工往往更受雇主欢迎、获得更高报酬，易引发本土劳工不满。在巴西的华人企业长期以来忙于经营、获利丰厚，但与当地居民文化交流较少，社群融入程度低，在拉大与当地居民贫富差距的同时，有可能给当地居民造成不合群或文化封闭印象，加剧本土居民的歧视。文化上对待中国和中国企业问题的不友好氛围，使得在巴西的中国企业面对反倾销调查时，鲜有巴西本土企业、行会或新闻媒体愿意伸出援手，造成中国企业孤立无援局面，间接助推了巴西频繁对华采取贸易救济措施。

四、巴西对华反倾销调查的对策建议

（一）完善立法，为应对反倾销调查提供法律保障

《中华人民共和国反倾销条例》公布于2001年11月26日并自2002年1月1日起实施，最后一次修订于2004年3月31日，距现在已过去17年，期间国际贸易形势和各国采用的贸易救济手段和壁垒已经发生较大变化，因此中国应当适时修订《反倾销条例》和《反补贴条例》中已不适应当前中国与主要贸易伙伴国双边贸易发展新特征、新需求的内容。需加快《反倾销法》立法进程，为我国企业反倾销提供更为有力的法律保障，并制定一系列贸易救济措施应对的配套实施细则，使我国新时代反倾销立法对标WTO宗旨规则和国际贸易惯例，既要体现公平、公开、透明原则，具有可操作性，又要真正起到保护国家利益、保护产业安全和维护公平贸易的作用。

（二）积极磋商，维护中巴双边贸易公平有序发展

外交部和商务部需明确在应对贸易救济中的引领地位和相应职权，积极履行监督指导义务。应持续与巴西深化沟通机制，使其尽快承认中国的市场经济地位；构建以中巴企业为主、两国消费者为辅的交流渠道，凝聚巴西消费市场对我国出口产品的需求共识，形成中企遭遇反倾销调查时的有利舆论环境。加快与巴西签订自由贸易协定（FTA）进程、争取促进巴西加入RCEP，以贸易投资互信带动民间互信，强化命运共同体和合作共赢意识，推动国际贸易治理新格局的共建共享，反对单边主义和贸易保护主义。我国政府应制定更科学合理的产业政策，引导调节出口规模和结构，以减轻与巴西出口产品在世界市场中集中竞争造成的贸易摩擦隐患。在FTA谈判中，尊重巴西核心利益诉求，避免无序贸易，但也要坚决抵制巴西采取进口最低限价、强制进口保险、许可证壁垒等阻碍自由贸易的行为，防止其贸易保护主义思想朝贸易救济领域蔓延。

（三）政企联动，形成反倾销风险防范和应对矩阵

建立和完善“政府—行业协会—企业”三位一体的反倾销风险防范模式。政府方面，将企业保护工作前置化，建立反倾销信息共享中心，定期公告可能遭遇反倾销的行业或产品，在被发起调查的第一时间组织相关企业进行问卷填写、应诉证据收集和抗辩策略分析；利用出口退税及财政拨款，设立反倾销调查应诉共同基金，缓解中小企业应诉成本压力。行业协会方面，在成员中开展反倾销应对方法培训，帮助企业提高自我保护意识和维权能力；遭遇立案后，组织有能力的企业积极应诉，为其提供问卷填写、律师聘请服务。在出口企业方面，应加强自主创新能力，摆脱“廉价取胜”的红海竞争局面，对研发设计、工艺流程、品牌营销进行综合优化，在保证产品符合国际标准的同时，提升产品附加值，降低由于产品价值过低而被认定为倾销行为的风险；对于个别已经具备内部化优势的企业，可以鼓励其在巴西进行直接投资建厂，减少贸易摩擦的消极影响。

（四）培育人才，建设反倾销应诉专业法务团队

我国反倾销法律人才相对不足，相关人才的培养是我国法律队伍建设中的薄弱之处。政府部门应牵头举办贸易救济法务沙龙，邀请在反倾销应对中经验丰富的WTO成员法律专家来华交流分享反倾销立法与应诉实践，供我国法律部门吸收借鉴，提升我国反倾销理论水平。鼓励有条件的高校试点“葡萄牙语+国际商法”全日制双学位，设置涉外法务会计专业；鼓励国际商务硕士、国际贸易学硕士选修对我国发起反倾销调查的除欧美以外的主要国家语种，如西班牙语、葡萄牙语、印地语等；培养熟悉涉外法务、精通小语种、具备会计成本核算能力的复合型人才。定期组织一批优秀法律从业人员选送巴西参加有针对性的脱产培训和见习实习，使其在掌握当地语言基础上熟悉当地行业行规、交易惯例、应诉技巧等，有效为在巴华人企业提供反倾销法律服务。

（五）沟通民心，以文化外交护航中巴经济往来

疫情当前，中国政府和中国在巴企业应当积极参与抗疫、给予巴西医疗物资捐助，充分发挥医疗外交、文化外交和民间沟通对于双边关系增信释疑的作用。中国政府应加强与巴西的文化、教育、卫生领域沟通合作，讲好中国故事，对于无中生有、抹黑中国形象的言论和新闻，及时予以澄清和抵制。以设立孔子学院、举办文化沙龙、鼓励双向留学等方式，积极输出中华优秀文化，增加中华文化在巴西的影响力。引导和鼓励在巴中资企业和华人华侨积极融入当地社会，在提升经营效益的同时，承担社会责任，为改善巴西当地民生做出适当贡献。以人文交流带动中巴民心相通，为中国企业应对巴西反倾销调查提供更有利的文化软环境。

五、结语

巴西频繁对华发起反倾销，背后的原因是复杂的，其中既有保护本国国内幼稚工业的原因，也有在经济下行背景下意图转移国内矛盾的企图。巴西对华反倾销调查数量呈现出随巴西国内经济周期波动的阶段性特点，涉及行业范围广、涉及产品种类多，征税周期长，使得中国许多出口产品失去了原本并不违背WTO规则的价格优势，在巴西市场中的份额受到较大影响。巴西商务部和巴西外贸委员会作为反倾销调查的执行和裁定机关，在大部分反倾销调查中否认中国企业市场经济地位。这些不公正待遇严重威胁了我国企业在海外的盈利和生存，也成为我国企业“走出去”和外贸高质量发展的障碍。

新冠疫情褪去尚需要一段时间，在国际贸易缓慢复苏的同时，中国的反倾销应对之路任重而道远。我国政府和行业、企业层面需要凝聚共识、同心协力，完善相关立法和出口监管体系，设立反倾销应诉基金；企业需要依靠自主创新实现出口产品在价值链中的地位攀升，避免相互压价造成集体被判定为倾销的危机。同时我国还需要培育反倾销应诉人才队伍，并鼓励中国在巴企业积极融入当地文化社群，形成应对反倾销的合力。