标准实施评估研究——以DB42/T 1520—2019《公园城市建设指南》为例

陈琛 但倩誉 黄荣 李明 李富民

（湖北省标准化与质量研究院）

1 背景和意义

近年来，各地广泛开展标准化活动，制定了诸多地方标准，为推动地方经济社会高质量发展作出了一定贡献。随着社会发展进步，标准需要不断更新才能保证标准的适用性和科学性。通过对标准的实施效果进行评估，能够及时了解地方标准实施过程中存在的问题，并为修订完善地方标准提供科学依据，充分发挥地方标准对促进经济社会发展的作用。同时，对标准的实施效果进行评估也是贯彻落实《中华人民共和国标准化法》和《湖北省地方标准管理办法》相关要求，不断提高地方标准质量，充分发挥地方标准对经济社会发展作用的重要手段。

DB42/T 1520—2019《公园城市建设指南》于2019年10月14日发布，2019年11月15日正式实施，距今已实施2年。由于公园城市建设理论和公园城市建设情况的不断发展，开展对该标准实施效果评估工作，可及时了解标准的实施效果及实施过程中存在的问题，为标准修订完善提供科学依据，充分发挥标准对促进公园城市建设的作用。因此，标准实施效果评估工作的开展十分迫切且必要。

2 标准实施评估方案

2.1 基本原则

开展标准实施评估应遵循客观公正、科学严谨、全面准确的原则，具体包括：

（1）目的性原则。标准实施评估的目的、结论与标准化管理工作有机结合，根据需要来开展评估工作。

（2）重点性原则。标准实施评估应重点关注标准制定过程中与标准实施后社会普遍反映的问题，重点评估标准执行情况，分析标准实施的经济效益、社会效益和生态效益。

（3）公正性原则。标准实施评估应以客观事实为依据，评估工作过程应公开、公正、公平，分析所用数据和资料的客观性、代表性，通过适当的规则程序给出公正、科学的结论。

（4）广泛性原则。标准实施评估应广泛听取相关行业主管部门、社会主体以及行业专家等各方面的意见，标准实施评估的过程及结果不受任何利益相关方的影响。

2.2 标准实施评估工作内容

（1）资料收集

基于已有研究和实践经验，本研究在评估过程中使用网络调查搜集标准发布以来，各相关方宣贯、推广或实施标准的相关资料以及后续发布的其他相关文件等。

（2）调研走访

通过实地访谈、调研，与相关行业主管部门、社会主体等开展座谈，重点了解标准执行的总体情况，标准执行中遇到的困难，标准实施前后公园城市建设发展变化，获得标准实施效果的一手反馈信息。

（3）专家咨询

通过召开座谈会或信函征询等方式进行专家咨询，就公园城市建设相关问题咨询行业专家，如标准执行的技术可达性、经济可行性、阻碍标准实施的原因和改进措施等。

（4）问卷调查

基于问卷调查，从统计学角度分析标准实施后社会公众满意度，调查问卷的设计应遵循针对性、简明性和便于统计的原则，通过文献回顾、专家咨询等方式设计调查问卷，掌握需要调查的主要内容，明确指标的定义和解释，选取合理的调查方式。

2.3 标准实施评估指标体系

标准实施评估主要从标准内容质量、标准实施情况和标准实施效益3个维度进行评价，《公园城市建设指南》标准实施评估指标体系见图1。

图1 《公园城市建设指南》标准实施评估指标体系

标准内容质量评估主要从标准的规范性、适用性、先进性和协调性4个方面分析，详见表1。

表1 标准内容质量评估

标准实施情况评估应从标准推广和标准应用2个方面进行分析，详见表2。

表2 标准实施情况评估

标准实施效益应从经济效益、社会效益和生态效益3个方面进行分析，详见表3。

表3 标准实施效益评估

3 标准实施评估分析

3.1 标准内容质量评估

（1）规范性

《公园城市建设指南》编写符合GB/T 1.1—2009的基本要求，内容逻辑结构清晰、严谨，语言表述准确、简练。

（2）适用性

《公园城市建设指南》从形式、结构和内容上创新性地提出了公园城市建设的生态价值、生活价值、美学价值、文化价值、发展价值和社会价值六大价值理念，并以此统筹公园城市的规划、建设和治理，对湖北省公园城市的建设有重要的指导作用，适用性较强。

（3）先进性

经广泛调研查阅资料，国内外均没有公园城市建设相关标准。《公园城市建设指南》作为国内首项公园城市建设标准，涵盖规划、建设、治理等3个方面，由规划要求、生态环境、公园体系、生活环境等部分组成，共引用国家标准19项、行业标准3项、建设标准5项，并且广泛吸纳了联合国可持续发展指标体系、纽约城市总体规划指标体系、英国伦敦国家公园城市指标体系、香港城市设计指引、新加坡“花园城市”建设策略以及美国LAF景观绩效评估指南（2018版）、美国LEED-ND体系、英国BREEAM Communities指标研究体系、欧盟国家绿色空间综合评价指标体系（ICC），标准技术内容具有先进性。

（4）协调性

《公园城市建设指南》内容符合国家相关法律、法规和城市规划与发展政策的要求及相关强制性标准的规定，并广泛对接国内与城市建设相关的众多标准，如GB 3838《地表水环境质量标准》、GB 50180《城市居住区规划设计规范》、GB/T 29353《养老机构基本规范》、GB 50867《养老设施建筑设计规范》、GB 50340《老年人居住建筑设计规范》、GB/T 51346《城市绿地规划标准》、GB/T 51328《城市综合交通体系规划标准》、HJ 338《饮用水水源保护区划分技术规范》、TD/T 1032《基本农田划定技术规程》、CJJ/T 85《城市绿地分类标准》、CJJ 37《城市道路工程设计规范》、JB-UN011《特殊教育学校建设标准（试行）》以及《国家园林城市系列标准》等部门文件，与相关标准广泛协调。

3.2 标准实施情况评估

（1）标准推广

2019年，咸宁市市场监管局、咸宁市自然资源和规划局、湖北省标准化与质量研究院等单位合作，以咸宁市公园城市建设工作为基础，研制了湖北省地方标准《公园城市建设指南》。2019年10月，“ISO/TC 268 2019年秋季工作会议暨公园城市标准论坛”在咸宁市举行，会上发布了国内首项公园城市省级地方标准《公园城市建设指南》。

为加强标准理论推广，北京林业大学园林学院副院长、博士生导师郑曦以“建设公园城市、传承中华基因”为主题做了演讲，ISO/TC 268秘书长埃蒂安·卡约介绍了法国城市建设中公园城市相关理念，同济大学建筑与城市规划学院规划系教授颜文涛做“迈向公园城市——国土空间规划下的生态园林建设思考”主题演讲，FIDIC国际咨询工程师联合会吉恩·多米尼克·菲利克斯讲解了可持续发展指标设计思路，中国城市建设研究院生态院王春香院长对《公园城市建设指南》进行解读，IEC智慧城市系统委员会主席迈克尔介绍了智慧城市标准。通过这次论坛发布和宣贯解读，《公园城市建设指南》标准在国际范围内被广泛认知和认可，为标准的实施应用奠定了良好基础。

（2）标准应用

2020年4月，咸宁市制定《自然生态公园城市专项实施方案》，组织市各级部门，深入基层、深入一线，围绕自然生态公园城市建设开展系列调研活动，形成一批时效性强、针对性强、操作性强的调研成果，为科学决策服务。

2020年6月，咸宁市开展自然生态公园城市体检行动，工作范围覆盖全市，对照《公园城市建设指南》的相关内容，围绕生态、生活、美学、文化、发展、社会6个方面51项基本指标，采取部门填报和第三方获取调查方式进行采集汇总，建立指标数据库。通过体检摸清家底，提出完善的公园城市体检报告，客观分析评价，对照指标体系判定标准，找出城市发展的弱项、短板，提出针对性治理对策，提升人民群众获得感和幸福感。

2020年9月，咸宁市启动《咸宁市自然生态公园城市专项规划》工作，规划按照《公园城市建设指南》的相关要求，明确自然生态公园城市近期、远期建设目标，建立重点项目库，确立时间表、路线图。规划的制定有利于推进咸宁各县市区、各相关单位对标落实，全力推进自然生态公园城市建设。

2021年3月，咸宁市发布《咸宁市自然生态公园城市建设三年行动方案》，方案明确了公园城市建设目标，按照《公园城市建设指南》的相关要求，制定了绿色本地保护行动、全域公园构建行动、香城绿道串联行动、公共服务提升行动、生态产业赋能行动和特色景观塑造行动等6大行动，方案的制定发布，进一步推动《公园城市建设指南》标准有效实施。

2021年4月，咸宁市发布《自然生态公园城市标准体系》，体系以《公园城市建设指南》标准为核心，彰显生态价值、生活价值、美学价值、文化价值、发展价值和社会价值。树立全域理念，溶解城市边界，整合自然景观，建好山水林田湖城生命共同体，构建全域公园城市大美格局。标准体系是自然生态公园城市建设制度的技术支撑，有效促进标准化与咸宁市公园城市建设的深度融合。

2021年9月，为了及时发现公园城市空间品质的短板和风险，提升城市治理水平，让咸宁更加宜业、宜居、宜乐、宜游，咸宁市发布首个咸宁主城区公园社区体检报告。此次体检结合咸宁自然生态公园城市建设特色，按照《公园城市建设指南》的相关要求，从生态宜居、健康舒适、安全韧性、交通便捷、风貌特色、整洁有序、多元包容、创新活力等8个维度，设置66个二级指标，构建了体系完善、条件适宜、内容全面的公园社区体检指标体系。通过公园社区体检，既发现了城市空间品质的短板和风险，同时又验证了《公园城市建设指南》标准相关要求的先进性和适用性。

《公园城市建设指南》标准发布实施后，咸宁市开展的一系列相关工作有效促进了标准的推广实施和应用。在标准引领下，咸宁市将“咸宁实践”打造成经典案例，提供可复制的经验，形成了标准化制度成果。为高标准、高质量地推进中小城市转型发展提供范例，为建设绿色中国、生态中国、美丽中国提供助力。为咸宁市推进绿色崛起战略，建设“中部绿心、国际生态城市”搭建了国际交流合作平台，咸宁知名度、美誉度显著提升。标准引领绿色高质量发展的成效显著。

3.3 标准实施效益评估

（1）经济效益分析

公园城市建设极大促进了咸宁市旅游行业的发展，2020年全年旅游总收入355亿元，占比咸宁市生产总值的23.3%，可以说是咸宁市国民经济支柱行业。全年接待旅游6840万人次，咸宁市旅游产业知名度进一步提高。同时，标准在节能减排方面也作出相应的规定，截至2020年底咸宁市单位生产总值能耗呈下降态势，“十三五”生产总值能耗下降目标顺利完成，能效的提升创造出不菲的经济价值。

（2）社会效益分析

根据《咸宁市主城区公园社区体检报告》中居民对城市建设满意度调查可知：居民对社区总体满意度为79.3%，相比于往年有所上升。可见自咸宁市进行公园城市建设以来，标准的实施及相关配套政策的落实有效地规范了城市建设及管理，提升居民生活质量、生活幸福指数以及城市形象。

（3）生态效益分析

标准的发布与实施促进了咸宁市自然生态公园城市建设与管理，进一步巩固了咸宁市高质量发展以及优良人居环境的创建，推动建成人与人、人与自然和谐共处的美好环境。

2019年，《公园城市建设指南》的发布为解决城市长期快速发展带来的城市生态环境退化、传统风貌特色缺失、生态产品供给不足等问题提供了思路。在各相关部门的努力下，标准得到一定程度的落实，城市生态环境得到显著改善。市域蓝绿空间占比、河岸林木绿化率、绿化覆盖率等均处于全国前列，2020年空气质量优良天数更是达到332天，优良率高达90.7%。全市生态环境状况指数为73.82，生态环境质量等级为良。区域水环境总体水质状况为优，主要地表水体水质符合Ⅰ～Ⅲ类标准的断面/点位比例为95.8%，比上年提高了4.3%个百分点；断面/点位水质功能类别达标率为91.5%，与上年度持平。城市集中式饮用水源地水质达标率均为100%。全年城区累计降水量2388 mm，年均气温17.3 ℃。碳排强度控制目标基本完成。

咸宁市公园城市建设极大地降低了能源消耗，进一步缓解城市资源能耗压力，选择了一条绿色的发展道路。咸宁市作为自然生态公园示范城市引领了新时代城市建设发展的新方向、新方法、新路径，推动城市转型、可持续发展，更好地满足人民日益增长的美好生活需求，增强城乡居民的获得感和参与感。

4 标准实施的问题及建议

4.1 标准实施存在的问题

（1）标准化协调机制有待完善。公园城市标准化建设作为一项系统工程涉及众多部门和单位，涉及面非常广。但是，公园城市标准化工作机制没有完全建立，工作经费、人员、机构建设等没有得到充分保障，影响了部门职能的发挥，造成《公园城市建设指南》的实施和应用不够理想。

（2）标准化意识有待加强。标准化是战略性思维的高地，标准化意识是实现标准化理念的关键。但推行公园城市标准化的重要性还没有被全社会所认识，广大干部群众对标准化还不了解，一定程度上影响了《公园城市建设指南》标准效益的发挥。

（3）标准实施效果初显但力度不够。《公园城市建设指南》发布实施以来，咸宁市在市域蓝绿空间占比、城市公园服务半径覆盖率、公交站点覆盖率等方面在12个试点城市中排名靠前。但是在风貌特色、公服设施等方面还存在一定短板，在整洁有序、多元包容等方面还有待提升改善。咸宁公园绿地500m服务半径覆盖率84.15%，与《公园城市建设指南》城区公园绿地服务半径覆盖率≥90%还有差距；公园分布不太均衡，集中分布在人口密集的中心城区、温泉城区，无网格化，呈碎片状；部分郊野公园、湿地公园建设品质、便捷程度和管理水平参差不齐，与中心城区公园差距明显。

（4）标准化贯穿城市管理全过程的“软实力”还不强。咸宁市的公园城市建设案例参与了ISO/TC 268试点，在城市管理体系建设方面已经尝试导入《公园城市建设指南》标准，但是时间还不长，还没有在政府部门间形成联动效应，管理效益还不能显现，资源、资金、人才、技术的最佳配置还没得到有机结合，因此虽然有优越的自然资源和历史文化遗产，但是还是没有形成知名度高、号召力强的城市“软实力”。

4.2 标准实施的建议

（1）建立高效合理的标准化工作机制。基于公园城市建设所涉及的面广，尤其是不同政府管理部门之间的交叉内容较多，建议下一步成立公园城市标准化建设专班，将标准中的指标内容对照咸宁市建设实际，将已经完成、未完成的指标进行归纳总结，形成下一步工作建议，明确各相关部门的任务。尤其对于未完成的指标，借鉴其他城市经验进行梳理，避免走弯路浪费人力、物力和财力。

（2）加大标准宣贯力度，积极引导社会广泛参与。积极推动社会广泛参与到公园城市的建设过程中，通过报刊、电视、网络等多种渠道宣传，加大人民群众对公园城市标准化工作的了解，提升对公园城市标准化工作的支持，及时回应群众关切，把提高群众的生活幸福度作为衡量公园城市建设质量的重要指标。

（3）积极参与国家和国际标准化工作。积极推动咸宁市政府参与城市可持续领域国家标准研制。通过研制相关标准，促进咸宁市公园城市建设经验在国家层面得到扩大和认可。国外方面则是和ISO/TC 268保持联系，定期在工作会议上讨论我们的公园城市发展案例，让与会其他国家技术专家印象深刻，从而能够在适当时候提出新国际标准提案。

（4）加强政策支持和资金保障。进一步加强公园城市建设和相关标准化活动的政策支持和资金保障，尝试成立工作专班，安排专人负责组织协调工作。为公园城市的建设提供一定的资金保障，用于购买技术服务以及参加国内外标准化活动，加大对城市基础设施建设投入和城市管理投入，鼓励社会资本参与到公园城市的建设和运维。