土地整理与土地资源优化配置的分析

马桂波

【摘要】改革开放以来，我国对土地资源的利用十分重视，也取得了不菲的成绩。然而当前我国土地资源情况在数量和质量上都不容乐观，土地资源的状况直接关系到我国的经济发展、社会的稳定、粮食安全甚至国家安全。我国人多地少，与其他国家相比，更需要珍惜土地资源。因此，当前解决土地资源匮乏问题的最有效的方法，就是对土地资源进行优化配置。现今，我国土地市场还处于起步阶段，市场机制仍不成熟，对土地资源配置起主导作用的主要是行政和政策手段。土地整理对土地资源配置的影响是最深刻且根本的。现行的土地整理仍然存在不足的地方，对土地资源的优化配置也会产生一些不利的影响，因此需要对现行土地整理进行适当改进与创新。如何利用土地整理对土地资源进行优化配置，是政府十分关心也迫切需要解决的问题。

【关键词】土地整理;土地资源优化配置;分析

Analysis of Land Consolidation and Optimal Allocation of Land Resources

【Abstract】 Since the reform and opening up， China has attached great importance to the utilization of land resources and made great achievements. However， at present， the situation of land resources in China is not optimistic in quantity and quality. The situation of land resources is directly related to China's economic development， social stability， food security and even national security. Compared with other countries， China has a large population and a small land area， so it is more necessary to cherish land resources. Therefore， the most effective way to solve the shortage of land resources is to optimize the allocation of land resources. At present， China's land market is still in the initial stage， and the market mechanism is still immature. The administrative and policy measures play a leading role in the allocation of land resources. The impact of land consolidation on land resource allocation is the most profound and fundamental. There are still some shortcomings in the current land consolidation， which will have some adverse effects on the optimal allocation of land resources. Therefore， it is necessary to improve and innovate the current land consolidation appropriately. How to optimize the allocation of land resources by land consolidation is a problem that the government is very concerned about and urgently needs to solve.

【Keywords】 land consolidation; Optimal allocation of land resources; analyse

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2022.13.010

引言：

隨着我国综合实力不断提升，城市化发展显著提速。在这种状况下，我国土地资源略显紧缺。针对土地资源进行合理整理，可谓是意义非凡。合理整理土地资源，可进一步提升土地资源利用率。土地资源属于不可再生资源，对人类社会发挥着至关重要的影响作用。我国土地资源丰富，然而人口众多，人均土地面积极少。不可否认，我国目前土地整理整体水准有待提高。相关土地资源整理部门，未能及时更新整理理念，致使土地资源工作成效不理想。随着经济日益发展，土地资源整理尤为紧要。基于此，相关土地资源整理部门应积极革新土地整理理念，转变土地整理战略，致力实现土地资源持续发展目标。

1、土地整理对土地资源优化配置的重要意义

所谓土地资源配置可以简单地认为是为了达到一定的生态经济最优目标，依据土地的特性，利用科学技术和管理手段，对区域一定数量的土地的利用结构、方向，在时空尺度上分层次进行安排、设计、组合和布局以提高土地利用效率和土地产出率，使土地生态系统维持相对平衡，实现土地可持续利用。土地资源优化配置是指作为重要生产要素的土地，应该在市场机制主要是价格机制的导向下，配置于效率最优的生产领域。具体说来，土地资源可持续利用也就是对土地资源进行优化配置，其主要表现为土地利用达到可持续性的要求。

土地整理对土地资源配置的影响是深远的。在影响土地资源配置的所有因素中，土地整理是最根本的因素。土地整理能够直接引领土地资源配置的方向。土地整理能够对土地资源配置进行最全面的规划，即土地资源将如何配置，配置是否合理，都由土地整理项目规划设计决定，使土地资源配置有章可循，有法可依。土地整理若存在问题，必将导致低效率的土地资源配置。

2、土地整理在土地资源优化配置中存在的问题

2.1土地资源管理效率低

在城市化建设进程中，需要进一步加强对土地资源的利用，进行科学规划设计，合理配置土地资源，提升土地资源利用率。应加强土地资源的整体规划，实现对土地资源的合理化利用。土地规划不仅涉及经济理论，还影响我国经济与生态环境协调发展。现阶段，我国土地规划管理质量不高。相关工作人员对土地规划管理的重视程度不足，专业能力不高，导致土地规划管理工作效率低，不利于最大化地利用土地，致使土地资源严重浪费。

2.2投融资渠道单一，基层干部监督不严

通常情况下，对土地资源的开发整理是由政府下达相关命令，然后由相关政府部门负责落实，在此过程中需要的资金由政府提供。土地整理主要通过土地出让资金、复垦和额外的建设用地费用等融资，这些费用大多由政府通过开发大项目来支付。大项目开发可以带来很高的利润，而一些项目的负责人只考虑自身利益，收受贿赂、徇私舞弊，不利于合理利用土地资源。在现阶段新农村建设和城市建设过程中，需要合理规划，提升土地利用率，确保土地资源得到合理利用。

2.3思想认识不到位

当前，我国一些县级政府负责人对土地开发管理工作不够重视，不明白土地开发管理的重要意义，对土地开发整理的宣传力度严重不足。一些乡镇政府负责人认为土地资源开发整理就是对耕地进行平整，只关注工作进展，不注意工作质量。农民作为农业经营主体，严重缺乏对土地开发管理的了解。基层相关部门之间严重缺乏沟通交流，一味追求工作进度，忽视工作质量。

2.4土地后备资源减少，投资缺乏合理性

在土地资源开发整理工作当中，不仅要加强对耕地的保护，而且要对住宅建设用地进行重组，保证社会与生态和谐发展，为我国带来更好的经济和社会效益。现阶段，很多城镇实施了退耕还林，使得土地后备资源在不断减少。

2.5计划变更频繁

在土地开发整理过程中，需要制定一个较为长远的发展策略，然后依据此策略逐步完成相应工序。在当前的土地开发工作中，很多时候并没有制定长期的发展策略。这主要是因为土地开发整理工作计划频繁变更。有时上一项计划还没有审批完成，已经提出了下一项计划，导致很多计划还没有实施就已经终止。计划频繁变更的原因主要有以下方面。首先，前提条件不具备。大多数频繁变更的计划在制定过程中没有对相关工序的连接性充分考慮，从而导致在施工中出现问题。在土地整理工作进行之前，需要进行勘探工作。如果在施工前没有进行勘探工作，会引发一系列不良后果，从而导致项目计划难以有效落实。其次，土地开发整理工程项目资金是由上级部门拨款，而具体开发区域的确定也要和上级部门进行协商研讨才能确定。当前，一些部门为了套用资金而对开发区域居民采取强制手段，出现了划分区域和商议区域不符的情况，严重损害了开发区域居民利益。相关工作人员在进行计划的实施过程中存在先开工后报批等违规情况，土地开发整理工作难以有序进行。

2.6农村土地所有权存在的问题

（1）农村土地所有权性质模糊

我国农村土地存在所有权性质不够明确的问题。我国《宪法》明确规定：“农村和城市郊区的土地，除由国家规定属于国家所有的以外，属于集体所有。”《中华人民共和国土地管理办法》规定：“农村集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”。从法律上看，农村土地产权的主体是清晰的，即农村土地属于集体所有。然而，“集体”这个词的概念是并没有给出明确规定。集体是一个很宽泛的概念，既可以指村民委员会，也可以指乡镇政府，还可以指代国家。因此，农村土地所有权性质模糊必然会引发对所有权的争夺，致使土地整理与土地资源优化配置占用地的农民经济利益得不到保障。

（2）农村集体土地所有权立法不健全

改革开放以来，我国对有关土地管理的立法在不断改进与完善，土地法制建设也在稳步前进，成就相当显著。然而，我们必须清楚地看到，有关农村土地产权制度的法律仍不够健全。另外，土地管理相关部门执法缺乏宏观考虑。例如：有些地方管理部门单纯为了提高各自的政绩，只发展形象工程，注重眼前利益，而对于农村土地执法与产权制度改革却根本不重视。这必将导致土地资源得不到最优的配置，对经济发展产生不利影响，也无法适应对行政管理的要求。

3、完善土地整理在土地资源优化配置对策

3.1提高土地整理认识，强化监督

很多农民在土地开发整理的工作过程中会表现得很抗拒，尤其是在宅基地互换这一情况下，这是因为一些农民知识匮乏，对土地整理的认知不够。因此，政府应该大力宣传，通过多样化的渠道让农民知道土地整理的重要性，让其了解这项工作的好处。在进行工作之前，为保障工作进行得更加顺利，应该在相关地域设立有关信息的公告牌，使农民对这项工作重视起来，同时，邀请其对这项工作进行监督，避免有些管理人员借此机会以权谋私、收受贿赂。农民也可以向管理部门提出自己的意见，使工作完成得更加顺利。除了对相关群众普及有关工作的内容，更应该让相关管理人员认识土地整理的任务及目标。这样就能够稳定民心，也让所有人都知道土地开发整理的重要意义，即推动了我国农业现代化发展和城镇化发展。因此管理人员一定要在这项工作中加大监督力度，为工作的质量做出保障。

3.2把好选址审批关

在开发整理的过程中，质量的好坏和人员的选址会对土地开发的质量造成直接影响，因此在选址时，应当结合各乡镇实际，因地制宜，注重实地勘察，科学规划土地整理区域，对每一片产生的新增耕地全面衡量田、水、路、坡、林的合理布局，集中整理荒、废、闲，重点是挖掘土地整治的潜力，使耕地经济利益最大化。例如选址在坡度较大或者山顶处进行开发，这样工程的预算会受到很大的影响，同时质量也得不到保障。由于选址是土地开发的重要环节，在土地开发整理的过程中，相应的管理部门应当对现场进行提前考察与勘测，并收集数据，在现场对选址地点进行讨论，对坡度以及山顶等因素进行改进与克服;现场解决对土地开发有影响的因素。在选择地址的过程中，有关工作人员应当认真工作，严格要求自己，高度重视选址的地点，只有这样才能够使土地开发项目的进程不断加快。

3.3拓宽土地整理工作思路

依据现阶段实际情况，土地整理工作主要从两个方面着手，即农村整合及集镇整合。在以往的整理工作当中，主要处理方法有交叉土地类型的处理和地形高度的处理。完成这些工作之后，能够有效提高农村土地质量，更适合进行农作物种植。实际工作中，由于现有土地资源毕竟非常有限，有必要在土地整理方面进行创新，以便更好地开展工作。应根据实际情况，调整现有耕地面积，整合耕地地块，使农业生产得到更好的保障。土地整理有利于可持续发展，要将土地落实到每家每户，做好农村宅基地整顿工作。

同时，及时出台鼓励政策，使农民能够主动迁移。这种方式不仅可以使农民生活更加方便，而且有助于住房建设和公共活动。通过农村宅基地整治，可以在有限的土地上建设更多的住宅建筑。农民拥有自己房屋的产权，可以用宅基地交换楼房，这样可以防止土地整理工作受到阻碍。

3.4提高土地整理工程项目从业人员专业水准

现有的土地需要进行整理的工作项目，都需要按照相关的标准要求进行，需要相应的专业工作人员来进行质检和监督工作，不仅如此，还需要对自然资源管理部门的工作人员进行相关质检以及监理工作的定期培训。在土地开发管理方面，一定要学习更多的知识，才能够使专业技术人员的自身水平和素质得到更大的提升。在整个土地整改的过程當中，监督工作人员要不断地创新技术，与工作的管理过程要同时进步，除此之外，相关的工作人员一定要有良好的职业素养，并对开发项目工程中所有的工作人员进行定期的考核，制定合格评价制度等，让所有相关的工作人员无论是在专业知识方面，还是在职业道德素养上都能够不断得到优化和提升。

3.5拓宽融资渠道

目前，我国土地开发整理的融资渠道不够丰富，必须采取有效措施加以应对。可以与当地大型企业合作，共同开展土地开发整理工作。政府可以将土地以较低的价格出售给房地产企业，同时对土地整理建设设定相关要求。房地产企业可以在符合政府规定的前提下获得适当收益，从而解决资金问题。可以与当地企业密切合作，为希望“上楼”的居民提供合适的工作，使他们的生活更有保障。也可以将每个区域的土地整理工作进一步划分为多个项目，并在此基础上进行招标，将项目以较高的价格分配给参与招标的企业。

3.6强化竣工验收管理

在土地资源开发整理工作中，针对相关领导干部没有严格按照要求进行监督管理的问题，应当做好竣工验收工作。应结合实际情况建立相应的验收工作小组，确保验收工作的质量。应成立相关部门，逐层进行严格验收，结合实际情况，实施科学的奖惩制度，提高项目质量。

地方政府需要严格落实相关责任，避免出现浪费等情况。同时，可以加大对区域一体化、专业化生产的支持力度，采用更加先进的科技手段，提供社会化服务，促进农业现代化发展。

3.7完善农村土地产权制度的对策

建议对土地产权清晰的界定具有重要意义，其对于完善农村土地产权制度以及促进农村土地的流转都有决定性意义。一切经济主体只要明晰了产权，就能对其相应经济行为产生预期收益，而清晰的土地产权能保证交易双方处于平等的地位。要从根本上解决农村土地产权界定不明和所有权主体不实的问题，应对产权制度进行完善和改革，按照“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度要求，全面改革土地产权制度。一方面，农民可以永久有效拥有土地使用权，使土地使用权的继承和转让得到促进与发展。另一方面，要改变现行土地政策存在的二元分割的格局，使得集体土地与国有土地拥有相同的权利，相同的市场价格，避免国家土地和集体土地在所有权方面的差异化。

结语：

总而言之，我国是人口大国、农业大国，只有科学应用土地资源，合理管理土地资源，才能为经济长足发展蓄积能量。立足经济不断发展的背景，土地资源管理方式应进行及时调整，以确保土地利用形态及效果都能得到创新与发展。为此，应将土地资源管理提上工作行程，以此实现我国土地资源持续发展，为创收更多经济效益而不懈努力。

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