全过程人民民主的立法答卷

2022-06-23陈波蔡静姚嫣

浙江人大 2022年5期

陈波蔡静姚嫣

人民代表大会制度是实现全过程人民民主的重要制度载体。在第二十七次全国地方立法工作座谈会上，栗战书委员长强调指出，地方立法最有条件、最应该更好发扬民主、发挥人民群众参与立法的积极性。

近年来，浙江省人大及其常委会、有立法权的地方人大，健全民主立法机制，丰富民主立法形式，畅通民主立法渠道，使立法全过程努力做到最广泛倾听人民群众呼声、反映各方利益诉求，让出台的每一部法规都能够装满民意，在立法工作中交出了践行全过程人民民主的动人答卷。

充分发挥代表主体作用，省人代会立法渐成常态

2022年1月21日，浙江省第十三届人民代表大会第六次会议高票审议通过《浙江省公共数据条例》。省人大常委会相关负责人介绍，这是全国首部公共数据领域的地方性法规，将充分激发公共数据新型生产要素价值，为推动治理能力现代化提供浙江制度样本。

立法法规定，本行政区域特别重大事项的地方性法规，应当由人民代表大会通过。人大代表是人民代表大会的主体，代表人民的利益和意志。保障人大代表充分参与立法，发挥人大代表来自人民、植根人民的桥梁纽带作用，既有利于发挥全过程人民民主的制度优势，又有利于立法更好地接地气、察民情、聚民智、惠民生。

浙江作为数字政府建设先发地、数字化改革先行省，公共数据已成为珍贵资源。截至2021年底，浙江已归集公共数据838.5亿余条，累计共享调用511.1亿次，保障了省市县三级应用的正常运行，在助力政府决策、经济发展、社会治理和公共服务中起着关键支撑作用。

“公共数据条例草案在前期调研过程中已经充分征求各方面意见，反复研究论证，并经过省人大常委会三次审议。条例提请省人代会审议通过，是为了更好地体现人民代表大会的立法职能，是立法工作中坚持全过程人民民主的具体体现，能够通过发挥代表的主体作用，集中全体代表的智慧和力量，以更加科学的制度设计为我省的数字化改革提供更加坚强有力的法治支撑。”在2022年1月24日举行的《浙江省公共数据条例》新闻发布会上，省人大法制委员会副主任委员、一级巡视员尹林说。

人大代表通过参加大会审议与表决，直接参与行使国家立法权，这已成为我省立法工作践行全过程人民民主的重要渠道。自2020年起，省人代会已连续3年制定（修订）地方性法规。

2020年1月16日，浙江省第十三届人民代表大会第三次会议通过《浙江省民营企业发展促进条例》，这是全国首部促进民营企业发展的省级专门地方性法规，为通过地方立法保障和促进民营企业发展提供了浙江方案。

2021年1月30日，浙江省第十三届人民代表大会第五次会议修订通过《浙江省人民代表大会议事规则》，对完善人民当家作主的制度体系、推动人民代表大会制度在我省的生动实践、推进法治中国示范区建设具有重要意义。

深化代表分专业有重点参与立法工作，充分发挥代表的专业优势和特长;统筹代表议案建议办理与年度立法计划编制，及时把人民群众关心关切的事项提上立法日程;密切省人大常委会同人大代表的联系，推动代表深度参与常委会立法工作;发挥人大代表在法规草案起草、论证、调研等各环节的作用，充分听取和吸收代表意见等等，近年来，我省人大代表参与行使国家立法权的脚步铿锵有力。

如2019年省人代会期间，包括温州代表团的省人大代表王茂法在内的多名省人大代表提出有关议案，要求制定促进民营企业发展的法规。《浙江省民營企业发展促进条例》的制定就很好地回应了代表和社会的呼声，人大代表在立法中的作用得到了充分体现。

依托基层立法联系点，打通立法民意“最后一公里”

基层立法联系点是反映民情、倾听民意、汇聚民智的“直通车”，是丰富民主形式、拓宽民主渠道的具体体现。依托基层立法联系点，打通立法民意“最后一公里”，正成为我省人大立法工作践行全过程人民民主的又一有效载体。

召开全省基层立法联系点工作座谈会，省人大常委会领导为22家新确立的基层立法联系点授牌。广泛征求和听取基层立法联系点的意见，充分发挥基层立法联系点“直通车”作用。截至2021年底，各基层立法联系点对13件法规草案提出1000多条意见建议，许多好的意见建议被吸收采纳。

2022年1月18日上午，浙江省、杭州市两级人大常委会基层立法联系点，杭州市上城区“湖滨晴雨”工作室格外热闹。立法信息员徐伟麟、张秋国、孟元启、凌国光等齐聚一堂，围绕《浙江省铁路安全管理条例（草案）》和相关说明、调研提纲提出意见建议。

凌国光首先接过了话头，说：“要加大对条例的宣传，特别在铁路口、候车大厅、高铁上等关键点位，让旅客应知尽知。”

“我是水利部门退休的，国内铁路易受洪涝灾害影响，导致铁路受损和运输中断，是否在第二章职责分工加一条，各地水利主管部门要加强对铁路沿线的江河及水利设施水情的监管，特别是在梅汛期间，发现异常，及时预警铁路部门。”孟元启紧接着说。

大家你一言我一语，反映了不少问题，也提出了许多意见建议。经过整理，向省人大常委会上报了30余条修改建议。

因为身处基层，每天都与老百姓打交道，这些立法信息员反映的意见建议十分接地气。街道居民议事会议成员、“湖滨晴雨”基层立法联系点负责人徐利民说：“作为全省全市唯一一个设在社区社会组织的基层立法联系点，立足基层是最大的特点和优势。”

基层立法联系点不仅有效地推动了精细立法、科学立法，并且正在向监督执法、促进守法、宣传普法不断深化。近年来，“湖滨晴雨”基层立法联系点功能不断拓展，从参与立法向普法守法宣教、法律法规监督延伸，与社区共建共治相融，探索实践全过程人民民主的有效形式。截至2022年3月31日，“湖滨晴雨”工作室累计就42部省、市地方性法规开展参与立法的全过程活动，组织各类座谈会30余次，提出意见建议1532条，被省、市人大采纳127条，以“小”联系点承载起推进基层民主政治建设的“大”担当。

试水“体验式立法”、立法辩论，不断提高立法质量

2021年9月29日，《浙江省快递业促进条例》经浙江省十三届人大常委会第三十一次会议审议通过。这是全国首部以促进快递业发展为主题的省级地方性法规。

在立法过程中，为确保条例内容更合理、更接地气，省人大常委会法工委经济法规处两位同志，冒着8月的酷暑，专程来到杭州市上城区金隅学府的“妈妈驿站”，实地体验快递收寄工作，倾听基层声音，掌握第一手资料，为立法决策提供参考。

“开一次座谈会，也许也能得出一样的结论，但感受不会像现在这样真切。”省人大常委会法工委经济法规处副处长褚福宝表示，体验过数十个电话的拒接、抢不到快递柜和望不到头的楼梯，站在快递小哥的立场上，才明白“投递难”三个字到底有多难，“今天的汗水没有白流，它们都会变成立法工作中的有益启示。”

而在丽水，市人大常委会则在全省范围内，首次探索将辩论机制应用于地方立法工作。在制定《丽水市城市市容和环境卫生管理条例》《丽水市物业保护管理条例》等两部涉及群众切身利益、社会广泛关注的地方性法规过程中，专门组织召开立法辩论会，邀请法规涉及的行政机关分管领导和相关负责人，以及相关利益群体代表、人大代表、律师和立法专家代表等组成参辩人员，围绕相应辩题展开立法辩论。

为确保取得实效，立法辩论重点围绕立法过程中争议较大、涉及不同利益的部分条款设计辩题。

比如市容环卫条例就选择了建筑物外立面管理、城市噪音污染治理等两个辩论项目，物业管理条例选择了拒交物业费的业主能否参加业主委员会委员选举、业主代表大会能否行使业主大会的所有权力兩个辩题。

为使每个辩题能充分辩论，在每个辩论题目之下又细化了5至6个具体问题，如市容环卫条例辩题中，对建筑物外立面整修方面，细化了包括责任范围的限定、外立面维护和日常监管责任的确定、适用代履行措施是否合适等具体内容。

同时，丽水市人大常委会还科学设置辩论流程。在辩论环节上，明确参与辩论人员的数量、发言顺序和时间，辩论主要流程分起草单位立论陈词、参会人员开放式辩论、立法专家点评和主持人总结四个阶段。在辩论时间上，每个辩题辩论时间控制在60分钟以内，分为观点阐述和补充意见两个阶段。在辩论形式上，采取开放式辩论，即不按传统做法分为正反方，参辩各方对同一议题存在相反的立场和主张即可辩论，提升互动性。如在市容环卫条例辩论会中，针对建筑物外立面管理等涉及部门职责划分的问题，城管执法、建设、街道和社区代表就表达了截然不同的观点。

“探索立法辩论，推动了人大立法工作的有效开展，促进了政府部门对立法的观念转变，拓宽了基层群众参与立法的渠道，营造了开门立法民主立法的良好氛围。”丽水市人大常委会法工委相关负责人表示，通过广泛选派参辩代表、媒体全程报道、邀请社会人员旁听等途径，以及现场针锋相对的辩论形式，直观地将立法过程中民主参与和意见表达的过程展现在公众面前，等同于上了一堂鲜活的立法宣传课，让民主立法观念深入人心。