农村公路管理养护体制改革及市场化改革措施

摘要 文章结合农村公路管理养护合现状，总结出农村公路管理养护体制改革面临着管养资金不充足、规模化养护难实施，养护模式陈旧、不契合当前养护需求，管养人员缺失、管养工作难以高质量开展等问题，从农村公路管养政策、管理资金、养护方法、养护公司四个方面分析了农村公路管理养护体制市场化改革的条件，提出了农村公路养护管理体制改革与市场化改革的可行性措施，旨在探寻契合农村公路管理养护体制改革与市场化发展的有益路径。

关键词 农村公路;管养体制改革;市场化发展

中图分类号 F542;U418.2 文献标识码 A 文章编号 2096-8949（2022）12-0181-03

收稿日期：2022-04-08

作者简介：赵刚（1987—），男，硕士研究生，工程师，研究方向：农村公路建设、管理、养护等。

0 引言

近年来，国家逐步将农村公路建设作为重点，明确了农村公路进村入户的建设目标。为打好全国脱贫攻坚战，各省市立足脱贫攻坚任务整体层面，统筹规划与部署农村公路建设管理与养护工作，通过多项攻坚行动的实施，取得了农村公路快速建设的良好成绩。在新建农村公路数量不断增多的同时，农村公路管理养护任务越来越艰巨，在多方面管养问题限制下，农村公路管理养护难以规模化、高效化与高质量开展。因此，必须通过管养体制调整、市场化改革推进改善当前农村公路的管养现状。

1 农村公路管理养护现状分析

农村公路的养护管理涵盖两方面内容，一是养护工程，二是日常养护，日常养护工作包含小修工程及日常保洁两方面内容。由于我国推行管养分离政策，要求农村公路养护实施政企分离，因而农村公路养护大中型规模的维修逐步以“购买服务”取代了以往的直接提供，省级财政是各地农村公路养护管养资金的提供方[1]。与此同时，农村公路的日常养护资金由地方财政自主筹集，然而由于自主筹集存在难度，部分农村公路日常养护需求得不到满足，一些地区通过自主成立养护企业或依托招标筛选养护企业等方式实施小修工程的养护。日常保洁是根据道路等级由相应的市县及乡镇负责管理，县道的日常保洁由路管机构聘用群众负责，而乡镇公路则由农村合作社或公益性岗位负责。因此，群众成为了农村公路的养护主体，养护企业在日常养护方面参与度有所不足。

2 农村公路管理养护体制存在的问题

2.1 管养资金不充足、规模化养护难以实施

农村公路养护方面，养护管理资金缺口较大，各省燃油税资金部分需要用于危桥改造、水毁抢险等工程，除此之外所剩资金不足以支持全省公路大修及中修，年养护工程实施比例不足0.3%，远低于国家要求的5%，养护工程资金严重不足[2]。同时，在我国省道调整实施的境况下，部分农村公路升级为普通国省道，升级后省道的日常养护仍由县级政府负责，县级政府的养护压力未有所削减，由于财政部门资金不足，常会出现日常养护资金无法及时到位的情况。此外，自然灾害会导致农村公路严重损毁，因地方财政投入的灾毁路修复资金不足，难以及时完成灾毁路修复工作。

2.2 养护模式陈旧、不契合当前养护需求

现阶段，农村公路的养护需求有所提升，然而所应用的养护模式仍然较为陈旧，存在养护效率低下、小修养护难以及时开展的问题。农村公路的分布范围较广，具有分散分布的特征，不具备较强的灾害抵抗能力，主要是采取沿线村民就近养护的模式，负责公路养护的人员以农民居多，不仅年龄较大，并且不具备专业化养护能力，只能针对农村公路实施日常保洁，缺乏专业性的小修养护团队，公路养护中缺少充足的机械化设备，因而养护效率相对较低。同时，受到公路病害不定时发生且病害分布分散的影响，公路病害修复成本较高，一些地区常是病害达到相应数量后再集中小修，部分小型病害会逐步演变成大病害，小修变成了大修，部分地区存在重新修建公路取代公路修复的问题，导致公路养护成本大幅提升。

2.3 管养人员缺失、管养工作难以高质量开展

目前，农村公路养护管理方面存在养护管理人员专业性不足、数量不够的问题。一方面，乡级公路管理机构不断减少。机构改革过程中，部分原本建立的乡镇级农村公路机构被裁撤，部分地区裁撤率高达36%。同时，由于管养人员数量严重不足，管养工作者持续超负荷工作。根据我国交通运输部门统计，截至2020年，我国农村公路管养总里程高达420万km，全国管养人员有31.5万人。[3]但管养人数分配并不均衡，部分省份农村公路管养里程数较高，但管养人数较少，人均管养里程接近50 km，远远高于全国人均管养里程13 km这一数据，因而部分地区面临着极为严峻的管养工作压力。

3 农村公路管理养护体制市场化改革的条件

3.1 农村公路管养政策逐步完善、市场化改革的政策基础逐渐完备

近年来，我国国务院、省级政府纷纷颁布了农村公路养护体制改革方面的政策文件，农村公路管理养护机制改革及市场化发展的政策基础逐渐完备。按照政策要求，各地需要有规划、分层次落实农村公路养护市场化改革任务，构建政府、市场两个主体分工协作管养农村公路的模式，可通过干线公路、农村公路建设养护工程捆绑招标的形式筛选公路建设及管养单位，并鼓励养护企业突破地区限制参与到其他地区农村公路的市场竞争之中，养护企业可与各省或乡镇公路管理机构签署长期性养护合同，或是通过招投标获得养护标的，专业性养护企业可参与到农村公路养护之中，且需要逐步提高机械化养护水平。这些政策的推出，均为农村公路养护机制的市场化改革奠定了稳固的政策基础。

3.2 农村公路管养資金逐步提升、管养机制市场化改革经费充足

自2022年起，部分地区普通公路管理机构由省级财政预算提供运行及人员管理资金，普通公路养护方面的资金供给量大幅提升。同时，国家相关文件规定，成品油税改转移支付金额中将有15%划归为农村公路养护工程资金，应按照省级标准投入市级与县级的农村公路养护资金，农村公路养护资金将会更加充裕[4]。此外，部分省份已经推行了层级化的日常养护资金筹集制度，即省级负责筹集的日常养护资金占比为50%，而市级与县级各承担20%与30%，且筹集的日常养护资金需要纳入财政预算之中，因而农村公路管理养护的市场化改革有了充足的经费保障。

3.3 养护方法不断创新、为市场化改革提供可供借鉴的经验做法

现阶段，一些地区为提高农村公路管理养护质量，不断创新优化养护方法，率先试行并创新成功，为农村公路管理养护工作打开了思路，为市场化改革提供了充足可供参考的经验。如贵州省长顺县，在乡村旅游开发过程中，将YOO1水厂至威远公路项目纳入其中，实现了乡村旅游与公路建设的一体化开展。同时，公路管养方面，吸引企业参与运营并注入资金，企业从年度收入额中拿出2%作为公路管护资金，拓展了农村公路管养资金的来源，构建了持久性且循环性的养护模式，真正实现了以管促养，以产养路。此外，也有部分地区为企业提供免费土地或采取加大财政投入比例的方式，由企业自主建设沥青拌合站，为农村公路养护提供支持，或是建设苗圃，利用培育出的苗木美化农村公路，进而节约农村公路的养护成本。

3.4 省级公路建设养护公司相继建立、养护市场化载体逐步健全

在国家政企分离要求下，各个省份对公路管理局下属企业进行了重组与合并，一些地位组建了省级公路建设养护集团公司，由此企业负责普通公路的建设及养护工作。部分省份基于公开招标方式运用，吸纳了多家养护企业参与农村公路养护。部分市级农村公路，也通过招标方式统一交付给一家养护企业统一管理与养护多个公路工程。县级农村公路采用招标方式将养护管理任务分别委托给一家或多家企业共同承担，实现了农村公路养护市场供给体系的進一步拓展。这为农村公路市场化养护模式的建立与推行提供了充分的指导。

4 农村公路养护管理体制改革与市场化改革的可行性措施

4.1 依托改革提高质量、引入多元方式促进市场化养护改革

面对农村公路养护实施供给侧结构性改革的不断深化，各个省市应立足区域实际情况，在市场配置资源的基础上，充分发挥政府部门的统揽作用，为农村公路日常养护机制改革及市场化发展提供充足支持，打造一个政府与市场分工合作的新型农村公路管养模式。各个省份应结合自身农村公路养护管理实际出台农村公路绩效考核办法，明确具体的考核标准，合理确定考核项目，并对各个管护项目给出具体的分值。同时，还应科学编制农村公路养护指导手册，对下属市县负责农村公路养护监管的主体交通运输部门的职责履行提供有力指导，确保其针对管辖范围内农村公路养护给予严格的监督与考核，以此提升农村公路养护的全面性、有效性。农村公路日常养护管理考核标准可参照表1编制。

4.2 创新以产养路模式、拓展农村公路养护资金供给途径

贯彻与执行中央发布的文件精神，从成品油税费改革转移支付金额中划出15%提供给农村公路养护，在普通公路总养护资金当中，适当提高农村公路养护工程资金的应用比例。同时，还应对省级、市县级各个层级的财政资金划拨的及时性给予严格监管与督促，要求各级财政足额、按时支付农村公路养护资金，确保通组硬化路日常维护资金充足。此外，还可为国有公路养护企业参与农村公路沿线经营性资源与资产开发提供机会，通过开发权合理转移，加快产业园区及乡村旅游开发等项目中农村公路建设管养的一体化开展，基于以产养路模式创新优化确保农村公路养护具有充足的资金基础。

4.3 捆绑组合公路养护工程、基于多元途径扶持养护企业发展

应引入公路建设养护工程组合搭配的形式，由市级交通运输部门、县级政府作为主体，将农村公路建设及相应时段内的养护捆绑组合，将普通国省干线及农村公路两种类型的养护工程搭配到一起，捆绑不同县之间的农村公路养护工程，与专业化养护企业签订长期养护合同，引导专业化养护企业积极参与到农村公路日常保洁工作之中，定期为农村公路提供专业化养护。此外，地方政府还可为国有养护企业提供部分土地或房建资产，或在农业机械设备支持领域将机械化设备引入其中，对养护企业给予发展扶持，从而保障农村公路养护实现市场化发展。

4.4 打造养护信息化平台、基于机制完善保障养护质量提升

农村公路日常养护的过程中，需要对“以奖代补”的机制进行完善，构建科学系统的信用评价机制，优化调整绩效考核约束机制，并制定完善可行的市场准入与退出机制，基于制度保障对农村公路管养市场化行为加以规范，确保管养市场的规范性与公平性发展。同时，还应注重于打造养护信息化平台，促进养护数据化管理能力提升，依托养护信息化平台实现养护数据的快捷检索查阅，并定期进行养护工作回访，及时发现与整改问题，构建闭环管理流程，确保养护企业信用评价机制得以顺畅实施，打造一个信用良好、长效发展的农村公路管养市场发展环境。

5 结语

国家交通部门重点关注的农村公路管养体制改革，与农村交通出行的便利性有直接关联，决定着农村经济能否快速发展。为此，农村公路管养机制改革与市场化发展的过程中，要科学推进、务实开展，应依托改革提高质量、引入多元方式促进市场化养护改革，创新以产养路模式、拓展农村公路养护资金供给途径，捆绑组合公路养护工程、基于多元途径扶持养护企业发展，打造养护信息化平台、基于机制完善保障养护质量提升，从而推进农村公路管养机制的逐步改革，加快市场化发展进程，驱动新农村建设工作的高效开展。

参考文献

[1]米正能. 农村公路管理养护体制改革及市场化探索[J]. 科技经济导刊， 2016（5）： 195.

[2]曾凡洪. 农村公路养管体制改革的新模式分析[J]. 城镇建设， 2020（5）： 166.

[3]王飞. 吴江市震泽镇农村公路养护管理体制改革的案例研究[D]. 成都：电子科技大学， 2016.

[4]王婧. 农村公路养护管理体制存在的问题分析和对策探讨[J]. 科技风， 2017（12）： 105.