突发环境事件的协同治理：理论逻辑、现实困境与实践路径

李 胜

(江西财经大学 财税与公共管理学院，南昌 330013)

中国改革开放以来取得了经济发展上的巨大成就，但发展背后的环境安全与风险亦不容忽视。近年来，从天津港“8·12”事件、江苏响水“3·21”事件到浙江温岭“6·13”槽罐车重大爆炸事故等各类突发环境事件的发生，都说明必须谨慎对待风险社会中的各种不确定性，而突发环境事件正成为这种不确定性的突出表现形式。党的十九届五中全会指出，要在“十四五”时期实现生态安全屏障更加牢固和在2035年基本实现美丽中国的建设目标，并要求全面提高公共安全保障能力；习近平总书记也在《坚决打好污染防治攻坚战》中特别指出，要“着力提升突发环境事件应急处置能力”[1]。突发环境事件发生领域和类型的多样化，一方面说明引发突发环境事件的风险因素日益复杂，另一方面反映出突发环境事件治理实践中的协同短板，与环境治理中的协作失灵不无关系[2]。为此，如何加强突发环境事件的协同治理，促进突发环境事件治理体系和治理能力现代化，已成为当前生态文明和应急管理的重大理论和现实问题。

一、突发环境事件的协同治理：理论逻辑

站在人类文明的发展史上，人类的历史就是一部不断与风险博弈的历史。大约7万年前，人种中的一支——智人，开始从东非扩张至阿拉伯半岛。这支新的人种似乎表现出比其他人种，如尼安德特人、直立人或鲁道夫人，更好的生存适应性，因而在随后的时间内很快席卷亚欧大陆，直至完全取代其他所有人种，成为蓝色星球中唯一的“人类”[3]。在农业文明出现前的漫长世纪中，他们依靠采集和狩猎，靠自然的赋予为生。在经历了漫长的时间和生存竞争的洗礼后，人类逐渐学会了驯养动物和种植作物，人类开始从“食物采集者”向“食物生产者”演进。这一农业革命使食物的总量得到了增加，但少数作物的种植却让“食物生产者”失去了往昔更为丰富的食物来源，也因为作物种植的“靠天吃饭”，“食物生产者”反而比“食物采集者”更容易遭受灾荒和疾病等风险的威胁。在自然对人类的主宰性力量面前，早期的人类岩画、图腾或宗教仪轨都表达了人类对自然的敬畏和对风险的恐惧，直至工业革命的出现。

工业革命的出现，使人类拥有了更多的战胜风险的能力，也具有了不断向自然挺进的力量，成为自然的“征服者”。不断增长的能力强化着人类内心的自信(也或者是某种程度的骄傲)，并逐渐演化为人类中心主义者——认为人类是整个生物圈的中心，是唯一的伦理主体和道德代理人，具有超越其他物种的道德优越性[4]，从自然中演化而来的“智人”越来越脱离自然，成为超越自然的“地球之神”。在此之下，自然资源和生态环境遭到破坏，一些新兴风险和现实威胁(如环境污染、生态灾难和突发环境事件)不断出现。据统计，在1871—1881年和1882—1892年间，仅工业化的英国平均每年的严重烟雾事件分别达到55次和69次，其中1886年和1887年则分别达到了86次和83次[5]，而1952年伦敦烟雾事件的灾难性后果更是震惊了世界，也使各国政府和公众意识到必须加强环境污染规制，以减少环境灾害造成的财产、健康和生命损害。20世纪60年代，蕾切尔·卡逊(Rachel Carson)《寂静的春天》的发表，使环境问题作为社会政治议题开始出现在公众的视野，它“犹如旷野中的一声呐喊，用它深切的感受、全面的研究和雄辩的论点改变了历史的进程”[6]，促进了人们对传统发展路径的反思。至20世纪七八十年代，美国三里岛核泄漏事件、印度博帕尔毒气泄漏事件和苏联切尔诺贝利事件的相继发生及其引发的巨大灾难，更加促进人们突发环境事件的研究[7]，并引发了人们对风险社会和风险社会中环境问题的广泛思考。

在如何应对环境风险和环境灾害的众多理论中，治理理论备受推崇，并被认为是对传统的统治或管理的发展和超越。治理理论的代表性人物之一罗西瑙认为，治理是一种由共同目标所支持的活动，而且这个目标未必出自正式规定的职责，也不一定需要依靠强制的力量使人服从。与统治相比，它既包括正式的政府机制，也包含各种非正式的或非政府的机制[8]。国内学者俞可平也指出，治理是一种公共管理活动和公共管理过程，它包括必要的公共权威、管理规则、治理机制和治理方式，其基本含义是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要，其目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益[9]。由此推论，治理的本质并不在于是否具有主体多元与参与协商的语义，而在于它消解了统治或管理中对“谁主谁次”的“主次关系”的格式化定位[10]，它既肯定多元主体的参与，也肯定公共政治和行政权力运用的必要性，各主体依据其各自的资源优势和专业特长在平等的关系中共同致力于满足公众的需要和增进公共利益。

作为“治理”一词的修饰语，“协同”(collaboration)指向于在跨越组织与部门边界的多重部门关系中共同协力达成共同目标，而不是以互惠价值为基础的合作[11]。为此，协同不是一般意义上的合作(cooperation)，也不是简单的协调(coordination)[12]，而是一种比协调、合作更高层次的集体行动。Andrew Green则以组织的自治程度和组织之间的沟通强度为衡量标尺，认为竞争、合作、协调、协同和控制之间是一个由弱到强的组织间关系的连续体(见图1)[13]。由此可知，作为公共机构、私人机构或个体等多方行动者一起制定、执行和管理规则，为共同面对的挑战提供长期解决方案的过程[14]，协同治理是一种更加有效的解决现代社会需求的方式，其实质是社会若干部门的社会/政治参与达到了新的水平[15]。在“On Collaborative Governance”一文中，John Donahue分析了政府依靠外部能力(depends upon external capacity)执行任务的三种途径：一是通过授权、条例或其他强加义务的方式，要求政府以外的实体履行其职责；二是通过合同、赠款、税收优惠或其他方式促使他们参与；三是通过协同治理——公司、非营利组织和其他外部代理人努力推进集体目标，不是因为他们被迫这样做或能够得到相应的报酬，而是因为参与促进了他们自己的利益提升。

图1 组织间关系连续体

不同于西方为应对日益复杂的社会问题和财政紧张而提出协同治理的现实背景[16]，国内“协同”研究的兴起，较大程度上与党的十六届四中全会(2004)提出“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公民参与的社会管理新格局”的论述密切相关，特别是与此后党的历次大会一再强调要健全这一社会管理/治理格局有关。中央认知的深化和实践的需求推动了学界对跨部门协同的研究，也使得“协同治理”成为学术研究的热门词汇。国内学界对协同治理的研究主要循着两条理路：一是在协同学的语境中研究协同治理，认为“协同治理=协同理论+治理理论”[16]，并用“synergy governance”或“synergetic governance”作为其英文翻译[17]；二是着重强调治理是来自不同部门的参与方采取集体行动的过程，采用“collaborative governance”作为其英文翻译[18]。尽管不同学者对协同治理的理解不完全一样，中西方协同治理理论兴起的现实背景也有一定差异，但善治作为一个从“追求政府良政”到“实现社会自治”，再从“实现社会自治”到“实现协同治理”演变的渐进过程[19]，协同治理对实现公共事务善治的意义仍不言而喻。

本文认为，协同治理是多元主体在跨边界的多重组织关系中平等地参与公共事务活动，并通过运用政府机制或非政府机制，以保障共同目标实现和公共利益增进的过程。它包括：(1)治理主体的多元性，多个行动者在跨越组织与部门边界的多重部门关系中一起共事；(2)治理权威的多样性，不排斥政府公共权威的运用和“同辈中的长者”的积极作用，但其他行动者亦可在治理过程中发挥其权威性；(3)主体关系的平等性，行动者之间是消解了格式化定位的“谁主谁次”的平等伙伴关系，在相互信任中根据各自资源优势和专业特长共担责任；(4)治理目标的共识性，行动者共同协力以最大限度地维护和增进公共利益。于本文研究主题而言，作为当前公共治理中的一个突出问题，突发环境事件治理面临的复杂性和不确定性，不仅迫使多方组织协调和合作网络的兴起，而且要求将有效的政策预防和风险机制作为优先应对手段[20]，也需要领导者利用正式和非正式权力创造公共价值与鼓励多方参与[21]，共同联合起来做好事件的预备、减缓、响应和恢复[22]。突发环境事件的协同治理不仅契合了中央对“社会协同、公民参与”和《“十四五”国家应急体系规划》对“构建优化协同高效的治理模式”的要求，而且契合了突发环境事件跨域性和全流程治理对多主体、多系统协作的需要，是对突发环境事件治理困境的现实回应。

二、突发环境事件的协同治理：现实困境

近年来，中国不断完善生态环境和应急管理制度，并对生态环境和应急管理体制进行了重大改革，突发环境事件治理的“一案三制”逐渐完善，协同治理效能得到提升，但也还存在如下亟需解决的新问题与新挑战。

(一)上下级预案间的互补性不强，污染防治专项法与突发事件应对法衔接不紧密

良法是实现社会善治之前提。良法意味着“每个法律条文都表现出存在的理性”[23]，且相关法律之间应具有内在价值与逻辑的一致性。突发环境事件治理的相关法律主要包括污染防治专项法和突发事件应对法。污染防治专项法主要涉及《环境保护法》《海洋环境保护法》《水污染防治法》《大气污染防治法》《土壤污染防治法》《固体废弃物污染防治法》和《放射性污染防治法》等，但上述法律中仅《海洋环境保护法》和《水污染防治法》对相关突发环境事件防治做了比较详细的规定。其中，《水污染防治法》以第四章整章的内容对地方政府、环境主管部门、渔业主管部门、企事业单位的水污染事故处置责任，以及饮用水安全事故和可能引发水污染事故的危化品的生产、储存做了规定；《海洋环境保护法》则体现了较好的陆海统筹防治的思想，并在第十七条、第十八条和第十九条对海洋环境污染事故的应急计划进行了规定；其他专项法律都只在个别条款中简单地原则性规定污染事故发生后应向相应部门报告或要求做好污染事件的应急准备、处置和事后恢复工作[24]，而未根据不同种类突发环境事件的特征有针对性地规定相应部门的职责和防治要求。

作为“一案三制”体系的重要组成部分，《突发事件应对法》要求各级政府和企事业单位应依据各自职责制定突发事件应急预案。从预案编制的科学性而言，国家应急预案、地方应急预案和企事业单位应急预案之间应该存在互补关系。国家应急预案一方面应着重于对超过地方范围或能力又需中央给予应对的事件进行响应，另一方面则需为地方和企事业单位的预案编制和应急响应提供指南。地方和企事业单位的预案则需在国家预案的蓝本上，对本区域、本单位的危险源进行调查、登记、风险评估，且越是基层的预案越要求编制得详细、具体和有针对性。如企业应急预案编制需要根据其行业、产品、原料和生产工艺的特点，对生产、储存、运输和废物处置等各流程的风险进行详细调查评估，找出可能的风险并提出切实可行的处置措施。但目前来看，地方和企事业单位仍存在预案编制的形式主义问题，风险评估动态性和处置方式针对性的不足，未能与国家预案形成互补的预案体系。

(二)次生型突发环境事件占比高，相关部门间的环境应急业务流程对接存在缝隙

贝克曾言：“风险社会是由现代化自身造成的。”[25]在现代化风险社会中，次生型突发环境事件已超过原生型突发环境事件，成为突发环境事件的主要形式。以广东省2019年至2021年的《全省突发环境事件应对情况》披露的数据为例，近3年来广东省共发生突发环境事件74起。按事件起因划分，其中31起属安全生产事故引起，25起属交通事故引起，8起属违法倾倒引起，3起属非法偷排引起，7起属其他事故引起。数据表明，目前大多数突发环境事件都属于次生型突发环境事件，但安全生产和交通事故的风险排查又不在生态环境部门的职能业务之内，而安全生产管理和交通部门的职能重心也非环境污染与风险的防治，业务流程上的“缝隙”使突发环境事件预防预警和应急处置的难度加大。

进一步以危化品安全事故引发的突发环境事件为例，“十三五”期间全国共发生化工和危化品事故929 起，导致1176人死亡[26]，其中2019年江苏响水“3·21”事件是近年来最严重的一起由危化品安全事故导致的次生型突发环境事件，该事件造成78人死亡、76人重伤，640人住院治疗，直接经济损失19.86亿元。但根据2018年国务院机构改革后的部门职能情况和《危险化学品安全管理条例》第六条，危化品的生产、经营、储存、运输、使用和废弃危化品处置的监管涉及应急管理部门(对应条例中的安全生产监管部门)、市场监管部门(对应条例中的质量监督检验检疫部门和工商行政管理部门)、公安部门、生态环境部门、交通部门(对应条例中的交通运输主管部门和邮政管理部门)和卫生部门等六个部门。因此，虽然多部门监管一定程度上是专业化分工的需要，但从突发环境事件全流程治理的角度上看，却对部门之间的职能融合和流程对接提出了极大挑战，提升了次生型突发环境事件的防治难度。

(三)环保型社会组织发育不成熟，社会参与突发环境事件治理的渠道和能力有限

不同国家间的案例比较分析发现，治理较为成功的突发事件一般都建立了吸纳企业、社会组织、专家和社会公众等市场主体和社会主体参与的包容性治理机制[27]。根据《突发事件应对法》对突发事件公民参与的规定，公民参与的形式主要包括为“应对突发事件工作提供物资、资金、技术支持和捐赠”“向所在地人民政府、有关主管部门或者指定的专业机构报告”等，其中第四十九条特别指出“要求具有特定专长的人员提供服务”，但原环保部部门规章《突发环境事件应急管理办法》(2015)却未在此基础上就如何提高公民参与的能力，以及参与的权利与义务、方式与途径等内容做出进一步规定。为此，一般公众又往往缺乏处置复杂污染物质需要的专业技能，因而也限制了公民参与突发环境事件治理的积极性。

在社会组织参与方面，据民政部《2017年社会服务发展统计公报》，2017年我国各类社会组织共计76.2万个，但环保类社会团体仅6000个、环保类民办非企业单位仅501个，与“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”尚有一定距离。除数量上的发展差距外，在参与途径、参与能力和权利保障等方面，环保组织也同样面临着一些障碍。尽管2014年修订的《环境保护法》赋予了环保社会组织“参与和监督环境保护的权利”，环保组织可以通过参加听证会、提出意见建议、进行投诉举报和提起环境民事公益诉讼等途径参与环境保护与治理。但与国外环保组织不仅热衷于科学研究、志愿活动，也热衷于政策倡议不同，中国环保组织参与政策倡议和环境公益诉讼的积极性较低[28]，而且满足2014年《环境保护法》规定的能够提起环境公益诉讼条件的社会组织在全国总共不过700余家[29]，因而极大地限制了环保组织参与的广度和深度。

(四)非对称环境风险发生概率高，协同治理的责权利分配和信息共享机制不完善

非对称环境风险是指由于信息不对称或决策权力与决策后果承担、风险承担与风险补偿间的不平衡，而使得环境风险和收益在不同个体、群体或区域间呈现的非对称分配状态。罗尔斯在其经典著作《正义论》的开篇指出：“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。”尽管对于何为正义或不正义人们通常纷争不已，但正如罗尔斯所言：“一个社会体系的正义，本质上依赖于如何分配基本的权利义务，依赖于在社会的不同阶层中存在着的经济机会和社会条件。”[30]因此，非对称环境风险的本质是决策权力与决策后果承担、风险承担与收益分配的非正义性。根据突发环境事件协同治理的决策权力与决策后果承担、风险承担与收益分配的维度，非对称环境风险可分为“强决策参与-弱后果承担”型、“弱决策参与-强后果承担”型、“高风险承担-低收益分配”型和“低风险承担-高收益分配”型等四种类型。

如在江苏响水“3·21”事件中，涉事企业和中介机构通过刻意瞒报硝化废料或出具虚假失实评价报告获利，却将环境风险与安全隐患留给了邻近居民和社会，而邻近居民和社会却未相应获得其“应得”的风险收益或风险补偿。同时，突发环境事件的协同治理要求不同主体应具有合理的决策参与权，但从涉事企业长期违法超时贮存硝化废料，最长贮存时间甚至超过7年，并曾因非法偷运、偷埋危险废物被追究刑事责任等违法行为可知[31]，邻近居民和社会对涉事企业危险废物处置的知情权和决策参与权并未得到充分保障，却在事件发生后不得不承担企业违法违规决策的危害后果。由此可知，由于责权利分配和信息共享机制不完善，非对称环境风险普遍存在于突发环境事件协同治理过程中，并进一步影响了主体之间的信任、协同与合作。

三、突发环境事件的协同治理：实践路径

《“十四五”国家应急体系规划》提出要“深化体制机制改革，构建优化协同高效的治理模式”，并提出到2035年“形成共建共治共享的应急管理新格局”的发展目标。为此，必须针对突发环境事件的协同治理困境，有针对性地从系统、整体、协同的角度推进突发环境事件治理现代化。

(一)加强专项污染防治法与突发事件应对法的衔接，增强治理法制的协同性

党的十八届四中全会提出“建设中国特色社会主义法治体系”，“体系建设”意味着构成“体系”的“部分”与“部分”之间相互协同与配合，而不是毫无联系的“孤岛”。因此，推进突发环境事件协同治理，必须健全突发环境事件治理的法律体系，加强专项污染防治法与突发事件应对法的衔接。同时，还需根据新的治理任务和时代要求，加强污染物专项控制立法(如温室气体减排法)和生态敏感区、重点功能区的法律建设(如黄河保护法)，加强对中国本土环境治理经验(如环境督察、生态红线等)的规范化总结和法治化建设，并加强这些专项法律与突发事件应对法的衔接，以为突发环境事件协同治理提供基于业务连续性的基础性法律体系。

增强突发环境事件治理法制的协同性，还需把握不同主体之间的利益平衡。突发环境事件治理涉及不同区域、部门、群体之间的利益，有时彼此利益之间还存在比较激烈的冲突。这也使得如何妥善协调各方利益并使之制度化，成为协同治理必须考虑的重要问题。从实践上看，协同治理的触发不仅需要有现实压力的驱动，还需要有具有权威性的主体进行引导。党的十九届六中全会将“坚持党的领导”作为党百年奋斗的一条基本经验，“党的领导”使中国有望避免由于利益集团之间漫长博弈而产生的效益损耗。为此，须对不同主体的利益诉求及已有法律之间的冲突进行系统性调研，再由立法机关或具有行政立法权的主体进行重新修订。在此过程中，必须充分发挥党的统筹协调功能，促进不同群体之间的对话与合作，避免“部门立法”带来的掣肘和“碎片化”问题，使党的主张、国家意志和多元主体的利益有机统一，从而提高法制建设的科学性、合理性和代表性。

(二)强化突发环境事件韧性治理和业务连续性管理，增强治理系统的适应性

在全球风险社会的扰动下，诱发突发环境事件的风险因素越来越多样化，突发环境事件跨区域边界、跨部门边界和跨时间边界的特征突出[32]，突发环境事件治理越来越需要多元主体之间的协同合作。与此同时，重大突发环境事件易引发物资抢购、谣言、恐慌等次生危机，甚至造成系统功能的崩溃。为此，必须加强突发环境事件治理的业务连续性管理和系统韧性，强化系统面对复合型灾害场景和跨域性突发环境事件的适应性和恢复力。

业务连续性管理(business continuity management)是指为保护系统安全和各方利益，通过识别对系统业务的潜在威胁(风险)、提升系统韧性和应急效率而采取的相关举措的管理流程，其原则是确保各项业务持续的、不中断的运营[33]。业务连续性管理要求把事前预防业务、事中处置业务和事后恢复业务连接起来，从而形成突发环境事件的整体预防、系统控制和综合治理，构建起覆盖全过程的协同治理体系。其中，事前预防业务最重要的是要将《突发事件应对法》确定的“预防为主”的原则具体化、操作化，建立源头预防的具体业务流程，如风险评估、环境影响评价、污染防治、安全生产、信息公开等；事中处置业务则要体现“预防与应急相结合”的应对原则，主要包括突发环境事件信息报告、监测预警、应急资源调配、应急协调、社会秩序维护等；事后恢复业务则主要包括对突发环境事件的责任进行追究及损害后果进行恢复和救济，具体包括突发环境事件问责、诉讼、补偿/赔偿、身体/心理康复等。

适应性不是被动的适应风险和灾害，而是指在软硬件设施的规划、建设、管理上要具有适当的超前性，如通过建设绿色廊道和防灾公园、统筹应急避难场所和疏散救援通道，主动为风险和灾害让出空间，形成覆盖全面、重点突出、布局合理、相互配合的防灾减灾救灾空间和立体式分级疏散救援体系，主动增强系统适应人类社区发展和风险变化的需要。特别是，要加强预案编制和上下级预案之间的互补性，建立从风险预防到应急处置和事后恢复的全过程应急系统。随着人类行为对自然的深度干预，引发突发环境事件的风险越来越多样和不确定，过去那种基于经验的风险预测和“形式化”的预案编制愈来愈满足不了现实需要，近年来多个地方发生的危化品爆炸事件即说明了这点。因此，在制定应急预案时要增强其动态性、科学性，明确本地风险源和风险事项，建立有针对性的应对措施和常态化的风险管理与考核制度，及时向社会报告重大危险源的相关信息，提高政府、企业和社会的应急响应能力和效率。

(三)积极完善社会参与和专业性人才建设，增强治理力量的社会性和科技性

2003年怒江“反坝行动”后，环保组织和专业人士在环境治理中的作用越来越受到政府重视，但治理体系的行政主导色彩仍然较重，市场主体和社会主体参与的程度严重不足。因此，未来仍需进一步提升社会参与的能力和积极性。一方面，要完善政府环境信息公开和企业环境信息披露制度，信息内容应包括社区所要面对的危险、事故发生时应采取的应急安全措施、事故后必须及时提交报告等；另一方面，要在对社会组织进行分类管理和鼓励环保组织发展的基础上，通过政府购买服务等方式提升环保组织的参与活力与能力，并积极发挥司法的主观能动性，简化环境公益的诉讼程序，放宽环保组织提起环境公益诉讼的资格条件限制，有效审理突发环境事件中的环境纠纷与损害赔偿，促进多元协同共治格局的形成。

同时，要加强专业性人才队伍的建设。天津港“8·12”危化品火灾爆炸等事件说明，随着科技的广泛运用、信息技术的发展以及要素流动的日益频繁，突发环境事件的风险因素、事发环境以及相互之间复合效应越来越复杂，如果处置不当不仅可能对环境造成不利影响，而且可能造成严重的人员伤亡和财产损失。因此，现代突发环境事件的治理具有极强的专业性，需要有多学科、多领域的专业技术人才支撑。但从目前来看，相应的专业技术人才仍面临总量不足和区域分布不均的双重难题，专业性的应急救援队伍也尚未在各级政府普遍建立[24]，难以满足对事件有效预防、快速响应和恢复重建的需要。为此，一方面需逐步在各级政府内部建立专业性的应急救援队伍，另一方面也需在高风险企业和社会层面加强人才队伍建设，并加强相关科学技术的研发。各级政府也要建立统一的专业人才队伍信息库，以便在急需时可以在相应的区域范围内进行人才队伍的快速调配，满足危机及时响应和应急处置的需要。

(四)优化突发环境事件治理的组织体系和权责设置，增强治理机制的整体性

中国在SARS事件后不断加强各类突发事件的应对工作，且于2005年首次公布《国家突发环境事件应急预案》，使突发环境事件治理开始纳入制度化的轨道，并在2014年修订的《国家突发环境事件应急预案》中确定了“统一领导、分级负责，属地为主、协调联动，快速反应、科学处置，资源共享、保障有力”突发环境事件治理原则，规定由“环境保护部负责重特大突发环境事件应对的指导协调和环境应急的日常监督管理工作”，从而明确了突发环境事件治理的行政主管部门。然而，突发环境事件风险因素的多样性及危害后果的跨域性，使得突发环境事件的风险预防、应急处置与事后恢复仍需不同区域、部门以及企业和社会的协同合作才能完成，但风险预防、应急处置与事后恢复等业务之间的衔接不畅及权责体系的“碎片化”，仍极大地影响了突发环境事件治理的效率。

为此，2018年机构改革整合了生态环境部和应急管理部的职能，但现有组织结构的设计对横向部门之间的协调与合作缺乏具体的规定，当突发环境事件发生时主要还是依靠党政主要负责人或上一级政府进行指挥与协调。实践也表明，宽泛的以“上下对口”的方式确定每一层级的政府及其组成部门的权责，并不是建立协同治理组织体制的有效方式。因为每一层级的政府所拥有的资源是不同的，这也就决定了不同层级政府应急能力的不同。如果不能在更具体的层面上对各级政府进行“确权”和“确责”，则必然导致上级政府通过行政机制将几乎所有的治理责任下压到基层，而基层在面对众多上级部门下压的多任务时，难以避免的因资源限制而产生“选择性执行”，从而使突发环境事件治理的责任难以落实到位。因此，优化突发环境事件治理的权责体系和组织设计，一方面各层级政府及其职能部门需在多主体协商的基础上确立各自的防控职责和相应的业务流程与绩效要求，并在内部确定不同岗位和人员的具体职责；另一方面需推动生态、应急、卫生、公安及交通等多部门之间的对话与合作，加强对危化品、重点企业和重点园区等高风险领域的协同监管，不断提高跨部门交流、融合及协同治理的能力。