新时代深化财政预算执行审计的思路

2022-06-15曾蔚重庆市审计局

审计月刊 2022年3期

◆曾蔚/重庆市审计局

进入新时代新阶段，审计工作面临的发展环境发生了深刻变化，党中央国务院进一步明确了审计的职责定位和使命任务，对审计工作提出了新的更高要求。习近平总书记强调，要一体推进问题、规范管理、促进改革，既“治己病”，更“防未病”。同时，随着财政体制改革的加快建立和预算管理制度改革的不断深化，财政预算执行审计的环境、观念、思路也面临前所未有的挑战。我们必须关注我国经济高质量发展阶段财政工作的特点和政府财政职能变化，转变审计观念，调整审计思路，突出审计重点，不断深化财政预算执行审计工作。

一、转变审计观念，明确“四个目标”

党的十八大以来，党中央加快推进财税体制改革，不断深化预算管理制度，建立与社会主义市场经济相适应的公共财政是我国现阶段及今后一个时期财政改革的目标。十八大报告指出“加快改革财税体制，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系”；十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“实施全面规范、公开透明的预算制度。审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”；十九大报告进一步提出“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。

财政预算执行审计要适应形势发展，按照构建现代财政体制的要求，树立“四个观念”。一要牢固树立大局观。审计必须紧紧围绕完善社会主义市场经济体制和健全公共财政体系的大局，坚持全面审计、突出重点的工作方针，将经济社会发展的热点问题和领导关心的难点问题纳入审计范围，揭示问题，规范管理，更好地为改革和发展服务，促进依法治国和反腐倡廉。二要坚持新发展理念。要坚持求真务实、一切从实际出发，用发展的眼光看待财政体制改革中出现的新情况、新问题，既要使审计工作适应不断发展的新形势，又要通过审计促进各项改革措施的推进和完善，实现创新发展、协调发展、绿色发展。三要树立正确的权力观。要正确处理好监督与服务、监督与被监督的关系，坚持服务是宗旨、监督是手段，充分发挥审计监督为经济发展服务的作用，做到依法审计、文明审计。四是坚持人民至上理念。坚持以人为本、关注民生，加强对涉及群众切身利益的公共服务领域和专项资金的审计监督，促进各项惠民政策的落实，增强政府提供公共服务的能力。同时，积极推行预算执行审计结果公告制度，进一步保障公民的知情权，使社会公众更加广泛地参与监督政府公共事务管理。

在此基础上，明确审计目标：一是促进规范预算管理，维护财政运行秩序；二是促进依法行政，提高政府管理效能；三是促进完善机制体制，提高财政资金使用绩效；四是促进财政体制改革，完善公共财政制度体系。

二、明晰审计思路，实现“五个转变”

（一）调整审计重点，从“收支并重”向“以支出审计为主”转变。一方面，关注支出结构合理性。根据建立公共财政基本框架的要求，分析财政支出结构是否合理，预算支出是否着力支持国家重大发展战略和重点领域改革，提高保障和改善民生水平，财政“越位”或“缺位”的问题是否解决或缓解，以促进财政资源高效配置。另一方面，关注财政转移支付资金规范性。要将财政转移支付资金作为支出审计的重点，从资金源头、渠道、投向等方面，监督资金的使用、管理和分配，以促进资金安全并发挥效益。

（二）拓展审计深度，从预算拨付使用向预算分配管理审计转变。财政预算执行审计应以预算资金流向为主线，监督预算资金在不同层面的分配管理情况。重点检查年初预算分配，财政支出标准体系是否完善，相关的支出标准和预算定额是否科学合理，以强化对预算编制的监督，促进财政支出标准化建设；重点检查追加预算是否合理，是否存在非税收入安排执收部门返还的问题，以强化预算约束；重点检查专项资金投向和分配的合理性和规范性，是否存在下达不及时、安排超过实际需求、分配不规范等问题。延伸部门单位要重点检查部门预算支出特别是对重点专项资金的分配管理，是否存在因项目储备不足、支出政策出台滞后、资金审核分配链条长等造成分配不及时、不合理等问题。通过审计，约束预算分配行为，减少预算执行的随意性，维护国家政令统一和法规政策的严肃性。

（三）转换审计视角，从查错纠弊向财政资金绩效审计转变。财政预算执行审计必须强化对公共资金使用效果的审计监督，既要关注财政收支的真实性、合法性，又要关注资金使用的效益性、经济性和效率性，使有限的资金发挥最大的效益。审计中注意把握“四个角度”：一是从满足社会公共需求和促进各项经济政策执行效果的角度，围绕社会关注的热点、难点问题和与人民群众利益相关的政府性专项资金开展审计，揭示资金管理和使用中存在的截留、挤占、挪用等问题，促进依法理财和各项惠民政策措施的贯彻落实。二是从政府公共管理的效能和效益角度，对财政部门和管理财政性资金量较大的部门单位执行效果进行审计，揭露分配秩序混乱、资金使用分散等导致政府效能低下，行政权力失控或不作为、乱作为造成的公共资源配置不当、管理不善、利用率低下等问题，以及由于体制不顺、职责不清造成的行政管理成本过高、资源浪费过大、行政效率低下的问题，促进政府及其职能部门树立“绩效观念”。三是从政府建设性资金的经济效益和社会效益角度，对政府建设项目进行审计，揭示投资决策不科学、投资论证不充分、资金使用不合规或损失浪费等问题，分析评价项目的投资效益，促进政府科学决策，遏制“政绩工程”“形象工程”，提高资金效益。四是从财政体制改革成效的角度开展绩效审计，重点加强对政府采购、国库集中收付制度执行等审计，了解现状、揭示问题、提出建议，促进各项改革措施的落实和完善。

（四）下沉审计重心，从审计一级预算单位向二、三级预算单位转变。经过多年审计，一级预算单位的财政财务管理不断规范，而二、三级预算单位，尤其是有资金二次分配权的单位，资金资产管理使用的违法违规问题还比较突出，需加强审计监督，防止问题从一级单位向二、三级单位转移。

（五）提升审计高度，从揭示微观层面的问题向研究宏观层面的问题转变。财政预算执行审计将为人大和政府加强预算监督和管理提供重要依据。审计中应跳出注重微观层面问题的思维，向宏观性、整体性、建设性方面发展。牢记“国之大者”，关注重大经济政策的贯彻落实，关注财政改革和经济运行中存在的普遍性、倾向性问题。要提高参政意识，注重分析政策、体制、机制和制度层面的问题，从制约权力和促进完善法规制度、规范预算管理、完善公共财政制度的角度提出意见和建议，发挥审计“治己病、防未病”的作用。

三、深化审计内容，突出“六个加强”

（一）加强对重点部门的延伸审计，着力于强化权力运行的监督制约。现行体制下，部分部门单位具体组织预算执行，分配管理公共资源。财政资金在部门单位的管理、分配和使用直接关系政府职能的实现，体现财政资金的使用效益。应加强对重点部门资金分配、管理、使用情况的审计监督，规范预算管理和资金分配行为，强化权力运行的监督和制约，提高财政资金使用效益，促进中央和地方宏观政策措施的贯彻落实。

（二）加强上下级财政审计联动，着力于把握预算执行整体质量。实行“分税制”财政管理体制后，上下级政府之间的财政分配关系更为紧密，再者，国家实行转移支付制度，调节区域经济发展的不平衡，经济欠发达地区、贫困地区大量社会事业发展主要依赖上级转移支付资金。对下级政府财政的审计是本级财政预算执行审计的纵深，有利于维护国家政令统一，全面掌握预算执行整体情况。

（三）加强重点专项资金审计，着力于提高资金使用绩效。为保障社会公共事业需要，支持各项改革和经济社会协调发展，政府在农村农业、教育科技、社会保障、公共卫生、环境保护等公共事业和基础设施方面，投入大量专项资金。专项资金的投向是否准确，使用是否合规，绩效是否良好，直接影响到党和政府各项决策的效果和成败，关系到纳税人的权利和人民群众的根本利益。因此，专项资金审计是财政预算执行审计的重要方面，加强专项资金审计，揭示体制上的不完善、制度上的不健全和运作上的不规范，有利于维护人民群众利益，推进经济社会协调发展。

（四）加强重大建设项目审计，着力于保障项目资金安全有效。随着公共财政制度和投融资体制改革的推进，近年来各级政府在公共服务领域投入大量的建设性资金，而基本建设又是腐败的高发领域，资金滥用乱用、损失浪费等问题时常发生。因此，对重大建设项目审计也是财政预算执行审计的重点。加强建设项目投资决策、建设管理、资金使用和投资效果的审计，有利于促进政府科学决策，提高项目投资效益。

（五）加强政府债务和隐性债务审计，着力于防范经济风险。近年来为改善基础设施和投资环境，发展地方经济，在地方财力有限、事权财权分配不规范等情况下，地方政府以各种公司、基金的名义“合法”融资、“合理”借钱，若不加以监管控制将隐埋经济风险。因此，加强对政府债务和隐性债务规模、结构和融资成本的监控，监督债务使用去向和效益，分析评价债务承受能力和偿还能力，有利于为政府宏观管理提供经济预警。

（六）加强国有资产（资源）审计，着力于资产效益有效发挥。国有资产（资源）与财政资金虽然形态不同，但都是公共资源，同属国家预算管理范畴，而目前预算管理较多关注资金管理，较少关注资产（资源）管理，因此，加强国有资产（资源）的监督也是审计机关的重要职责。加强对行政事业资产（资源）的监督，有利于维护国有资产的安全、完整和有效使用；加强对土地、矿产、行政收费、特许经营权、知识产权等有形和无形公共资源的监督，有利于提高公共资源管理水平，促进公共资源配置优化；加强对国有资产管理、企业改制和股权转让的监督，有利于防范国有资产处置并购中的腐败和资产流失。

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