温州环保许可改革的正向影响与存在问题及改进建议

杨书月 曹高乐 杨纪量 林学敏

摘 要：温州市针对污染源普查中发现的工业企业环评审批率低的问题，开展环保许可改革。温州市下辖的瑞安，通过改革大幅提升环评审批率，大量新建污染防治设施，信访投诉量下降，执法监管力度得到加强，但也存在环评质量不佳、监管覆盖面难确保、政策不连续等问题。对此，该文提出加强中介机构监管、修正现状环评瑕疵、加快执法数字化建设、制定深化改革政策等建议，为拓宽环评审批制度改革思路，丰富改革政策措施提供实践经验。

关键词：环评改革 现状环评 污染源普查 环保许可

中图分类号：X820.3        文献标识码：A           文章编号：1672-3791（2022）05（b）-0000-00作者简介：杨书月（1973—），男，本科，高级工程师，研究方向为环境管理。

Positive Impact， Existing Problems and Improvement Suggestions of Environmental Protection License Reform in Wenzhou

YANG Shuyue CAO Gaole YANG Jiliang LIN Xuemin

（1.Ruian Branch of Wenzhou Ecology Environment Bureau，Wenzhou，Zhejiang Province，325200 China;2.Ruian Environmental Monitoring Station，Wenzhou，Zhejiang Province，325200 China;3.Wenzhou Jieyuan Environmental Protection Technology Co.，LTD.，Wenzhou，Zhejiang Province，325400 China;4.Zhe Jiang RuiYang Environmental Protection Technology Co.，Ltd.，Wenzhou，Zhejiang Province，325200 China）

Abstract：Wenzhou carried out the reform of environmental protection license in view of the low approval rate of environmental impact assessment of industrial enterprises found in the general survey of pollution sources. Wenzhou Ruian has greatly increased the approval rate of environmental assessment through reform， built a large number of pollution prevention and control facilities， reduced the number of letters and complaints， and strengthened law enforcement and supervision. However， there are also problems such as poor quality of environmental assessment， difficult to ensure regulatory coverage and discontinuous policies. It proposes to strengthen the supervision of intermediaries， correct the defects of current environmental assessment， and speed up the construction of digital law enforcement， Formulate deepening reform policies and other suggestions to provide practical experience for broadening the reform ideas of EIA approval system and enriching reform policies and measures.

Key Words：Environmental impact assessment reform; Current environmental impact assessment; Census on pollution sources; Environmental protection permit

我国的环境影响评价制度已经有三十多年历史，已经成为环境治理的重要环节，但環评制度的有效性不足也是显著的，亟待变革。近年来，生态环境部推进多项环评改革政策，优化行政审批体制，强化环境准入。最近几年又推出了多项环评审批制度改革措施，特别是“放管服”改革力度空前，广东等地因此取得较好的改革成效。但是改革的顶层设计和基层需求还是存在一定的差距，比如分类管理名录难以满足基层管理需求，很多体量小、类型新的小项目难以找到对应的要求。加之管理不到位等原因，导致很多地方的排污单位没有办理完整的环评审批手续。基于2017年数据的第二次全国污染源普查结果显示，温州市8.4万家工业企业中有很多对象没有的完整环评审批手续，游离于日常监管的企业非常多，也给之后开展的固定源排污许可全覆盖带来诸多难题，为此，当地组织开展环保行政许可改革。该文以温州市下辖县级市的瑞安市的环保许可改革实践过程和结果为例，探讨改革对环境改善的正向作用、存在问题，并提出改进建议，为拓宽环评审批制度改革思路，丰富改革政策措施提供实践经验。

1改革概述

1.1区域概况与改革背景

温州及各县（市、区）民营经济发达，企业数量多，但规模普遍较小。以该文研究区域瑞安市为例，二污普工业源普查对象9 773家，集体与集体联营企业6家，剩余的均为私营性质企业;从企业规模看，大型、中型企业合计占0.97%，小型企业占17.89%，微型企业占81.14%;从营收情况看，全年工业总产值1亿元以上占1.22%。企业环保意识整体较弱，加之因工业用地少，企业数量多，厂房违规建设较多，或者因厂房紧挨民房而致卫生防护距离不足，导致二污普工业源中环评审批率极低。

1.2改革政策要点

2019年9月温州市深改办和生态环境局出台《温州市工业企业环保行政许可规范管理改革方案》（以下简称《方案》），推动环评审批制度改革。《方案》的政策特点非常明显，在多方面比现有政策有较大突破。

1.2.1默认现状，既往不咎

对《方案》颁布实施前已经投产的项目，允许其按现状编制《现状环境影响评估报告》（以下简称现状环评）报备，不追究其未批先建和违反“三同时”制度的违法责任。同时，按现状核定其主要污染物排放总量。

1.2.2突破导则，简化内容

现状环评文本无需严格按照环评技术导则编制，仅需列出项目基本情况、主要生产设备、污染防治设施、存在问题及整改措施清单等信息，内容比完整的环评报告表大幅缩减。

1.2.3允许承诺，容缺备案

对项目污染防治措施不具备达标排放能力，或者不符合现行环境功能区划、城乡规划、土地利用总体规划的，可由业主承诺限期整改，或者承诺搬迁或调整的前提下现予备案。

2 改革带来的正向影响

2.1 未批先建案件持续减少

改革期间全市关停企业2 718家，豁免企业156家，通过环评网上登记备案项目479个，获得本次改革备案的7 771个，环评执行率大幅提升;基于改革成果如期完成排污许可证核发与排污许可登记工作，实现排污许可全覆盖。因环保许可比例的提高，环境执法部门对环评未批先建和违反“三同时”制度的违法案件立案数量持续减少，案件数量从改革前2017年的274件逐年下降至2021年的10件，合计处罚金额从2017年的1 133万元下降至2021年的206万元。

2.2污染防治设施新增较多

该次改革获得备案的项目中，需建废水污染防治设施509个、占6.55%，需建废气污染防治设施3 701个、占47.62%，需建固废（危废）设施的4 987个、占64.17%，需建设或采取噪声污染防治措施的565個、占7.27%。环评备案前，这些项目的污染防治设施绝大多数未建成或建设不完整，备案后按承诺陆续完成设施建设，废水、废气委托有资质的机构进行了监测，危废委托转运处置，并相继组织开展“三同时”验收，对区域环境的影响程度显著降低。

2.3信访投诉量呈现下降趋势

改革建成完善大批染防治设施，污染物排放减少，扰民问题得到有效疏导，涉水、涉气信访投诉量从2017年的485件、2 629件，下降至2021年的203件、956件，尤其涉气信访件从2020年的1 377件快速下降，与改革推进时间相吻合，同时与新增涉气污染防治设施数量较多的情况相符。

2.4执法监管力度得到加强

2.4.1执法监管重点发生变化

项目环评未批先建和违反“三同时”制度的情形往往同时发生，一般也会同时立案。改革前的2017年，因未批先建与违反“三同时”制度而立案查处的案件数量占案件总数的86.7%，处罚金额占69.63%;到改革结束后的2021年，此类案件数量占比进一步减少至13.89%，处罚金额的占比也减少至29.49%，而对未按照规定使用污染防治设施、逃避监管方式排放大气污染物等违法行为的查处情况持续增加，执法监管的重点从“手续有没有”逐步转变到污染防治是否到位，排放是否达标上来。

2.4.2执法监管方式逐渐正常化

当几千家企业均未批先建和违反“三同时”制度时，容易出现检查一家连带查处多家的现象，此时这种震慑反而会束缚执法人员的正常执法监管行动，陷入法不责众的怪圈。这次改革给执法监管人员松开了手脚，不会再面临“查一家连一片”的困境，可以按正常流程上门检查其污染防治措施是否到位、按证排污是否到位等，对轻微违法行为可按规范减轻处罚力度。

2.4.3执法监管基础进一步巩固

改革中加大了法律法规宣讲，很多人因此了解到更多环保法制和基础知识，也有很多人因为有了合法出路而比以往更加关注企业自身的环保工作，环保意识整体上得到提升，环保法治建设基础得到提升。改革中，该市自行设计开发了辅助软件，用于环评数据采集、环评报告审批、项目整改计划管理、环评机构监管等，同时方便项目备案事后监管，为执法监管信息化建设打下基础。

3 存在问题

3.1突击式推进后，现状环评的瑕疵逐渐暴露

改革过程有35家中介机构从事现状环评编制业务，有的原本并非从事环评业务，有的机构其编写人员并未在本地，人员能力素质参差不齐，一些环评内容存在瑕疵。环评队伍能力不足，环评质量参差不齐的问题，在其他地方也普遍存在，需引起管理部门高度重视。

3.2管理对象数量激增后监管覆盖面较难确保

改革前真正的监管对象数量大约三四百家，改革后数量激增了七千多家，执法人员人均监管对象一下子从约5家增至约135家，目前管理模式下，监管覆盖面显然难以确保。项目审批事后监管制度不健全、管理不到位问题也是其他地方需要解决的问题。

3.3政策不连续可能导致未批先建项目再次积累

改革所采取的很多政策在改革之后自动失效，比如改革对象无须进行厂房产权及合规性审查，改革后所有项目仍需审查，而存在两证不全问题的项目仍然较多，很可能导致改革后又有很多项目被挡在环评审批门槛之外，难保不会出现未批先建项目的再次积累。

4改进建议

4.1加强中介机构监管

总结改革中对环评机构监管的经验，建立中介机构能力与信誉评价机制，评价内容以环评文本编写质量为主，综合考虑调查过程，定期评价后向社会公开，切实提高行业自律，推动行业良性发展。

4.2分类完善环评内容

对现状环评中的瑕疵进行分类，区分问题类型，属于系数引用错误和其他不影響产排污变化的情形，支持企业通过项目“三同时”验收予以解决;涉及产能或产排环节遗留的，根据实际情况和条件进行项目技改，重新编制技改环评后报。

4.3加快执法数字化建设

以改革中探索的信息化建设为基础，加快推进环境执法数字化，通过加装工况监测、自动监测设备，开发对应的辅助管理软件，注重大数据应用，适当增加管理人员，切实提高监管效率，确保监管覆盖面。

4.4延续和深化改革政策

深入研究延续改革政策的可行性，针对地方特有和掣肘环评审批制度改革的问题，制定深化改革的系统性、长期性政策，最大限度减少与环评无关的前置条件。

参考文献

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