我国档案法治现代化建设：内涵界定、问题检视与实现机制

摘 要：档案法治现代化是指运用法治思维和法治方式，秉持法治建设与社会物质生活条件基础和时代发展进程同向变化的理念，而开展的档案立法、执法、司法、守法等工作的动态过程。实现档案法治现代化，不仅应以习近平法治思想作为根本遵循，还要统筹档案法规体系的立改废释工作机制，改革档案行政执法机制，准确适用法律审理涉档案件的司法机制，并健全完善档案法律法规的普法机制。

关键词：新《档案法》；档案法治现代化；依法治档

分类号：G271.3

The Modernization Construction of the Rule of Law in Archives Undertaking in China：Definition of Connotation， Inspection of Problems and Realization Mechanism

Wang Qi

（ School of Law of Nanjing Normal University，Nanjing，Jiangsu 210023 ）

Abstract： The modernization of archival rule of law in China refers to the dynamic process of archival legislation， law enforcement， judicature， law-abiding and other work by using the thinking and mode of rule of law and adhering to the concept of changing in the same direction with the basis of social material living conditions and the development process of the era. To realize the modernization of the rule of law in archives undertaking， we should not only follow Xi Jinping’s thought on the rule of law， but also coordinate the work mechanism for the establishment， reform， abolition and interpretation of the archives legal system， reform the archives administrative law enforcement mechanism， accurately apply the law to the judicial mechanism for hearing archival cases， and improve the legal popularization mechanism of archival laws and regulations.

Keywords： New Archives Law； The Modernization of the Rule of Law in Archives Undertaking； Archives Management According to Law

習近平总书记在对档案工作的重要批示中指出“要贯彻实施好新修订的档案法”[1]，这为我国档案法治建设指明了前进方向。而我国的档案法治建设虽然取得了诸多成绩，但是在立法、执法、司法、守法等方面均存在现实问题。如何从整体层面实现档案法治现代化，从而科学有效地解决实践问题，成为当前亟待解决的问题。就当前研究成果而言，档案法治理论的研究不断向纵深拓展，研究主题也越来越细致。[2-4]但是，其均忽略了对档案法治现代化内涵的界定，也无法避免单一研究视角所带来的片面性问题。因此，本文在厘清档案法治现代化内涵的基础上，检视档案法治现代化建设的问题，最后构建档案法治现代化的实现机制，力图为我国的档案法治现代化建设提供借鉴。

1 档案法治现代化的内涵界定

“档案法治现代化”可拆分为两个概念，即档案法治和现代化。所谓档案法治，是指系统运用法治思维和法治方式开展档案工作，具体包括档案的立法、执法、司法和守法等工作。档案工作的开展要以法治为主线，法治是开展档案工作的载体。法治思维根植于一定的社会物质生活条件，它是法治的灵魂，体现了法治的精神实质和价值追求，所要解决的是为什么实行法治以及如何实现法治的问题。现代化则是指一个“集大成”的过程。从哲学角度上看，现代化是指客观事物由旧的原始落后状态向新的先进状态的转化。从社会发展角度而言，现代化是一个文明概念，表示某一事物所处的前后状态，例如语言、宗教、道德、科学、技术、哲学、制度（政治、经济、法律、文化教育制度等）所处的社会状态。如今，现代化主要指人类社会正在进行的工业化、城市化、信息化、民主化、法治化、国际化等发展趋势。由此可见，现代化绝非静态概念，而是一个动态过程。

将档案法治与现代化概念进行组合，我们可以初步明确档案法治现代化的内涵，但其思想内核的厘清，还须从其形成逻辑着手。档案法治现代化具有根植于档案工作和法治工作的实践逻辑、科学的理论逻辑和深厚的历史逻辑。[5]笔者认为，档案法治现代化是指运用法治思维和法治方式，秉持法治建设与社会物质生活条件基础和时代发展进程同向变化的理念，而开展的档案立法、执法、司法、守法等工作的动态过程。档案法治是档案法治现代化的逻辑前提，现代化是档案法治现代化的重要基础。二者密不可分，相辅相成，相得益彰，不可偏废，共同推进档案法治现代化建设。

2 档案法治现代化建设的问题检视

档案法规体系是档案法治现代化在立法层面的外在表征，对其的执行、适用及遵守是在执法、司法和守法层面的集中体现，而这四个层面在档案法治现代化建设实践中均存在一定问题。

2.1 档案立法现代化建设存在的问题

档案立法现代化要求在制定档案立法活动中应当遵循科学立法、民主立法的基本原则，遵守法定程序。立法活动要随着时代发展和社会物质生活条件的变化，及时开展立、改、废、释工作，不断提升立法质量，实现从“法律之治”到“良法善治”的转型。在我国的档案法规体系中，与新《档案法》配套实施的法规尚未及时进行制定、修改等工作，在新《档案法》实施背景下，与旧《档案法》相配套的档案法规体系面临过时的问题，亟待全面修改。[6]

2.2 档案执法现代化建设存在的问题

档案行政执法人员从深层次理解和认同档案法规体系是实现档案法治现代化的重要基础之一。档案执法现代化要求档案主管部门转变过去的管控思维，运用法治思维和法治方式开展行政执法检查工作，不断完善执法体系，提升执法效能。但是，我国目前档案行政执法工作缺乏强制力的约束，部分档案主管部门的工作人员不注重学习和研究档案法律法规，未完全形成法治思维。由此导致档案行政执法检查工作往往流于形式，习惯于运用行政手段而非法律手段解决问题。

2.3 档案司法现代化建设存在的问题

档案司法现代化是一个从传统档案司法向现代化档案司法转变的历史过程。司法机关不仅应当依据档案法规体系，对涉档的民事、行政、刑事案件进行裁判，还应当遵循法治规律，避免“机械司法”。让人民群众感受到社会公平正义，是档案司法现代化的价值追求。但一方面，我国近年来发生了多起档案造假事件，假年龄、假学历、假身份、假履历等现象层出不穷，究其根本是司法机关对这些违法行为的处罚力度不够；另一方面，档案司法工作存在法官不当援引《档案法》的问题，例如模糊援引，即没有指出案件涉及的《档案法》具体条文，而是以“根据《档案法》有关规定”的表述一笔带过等问题。

2.4 檔案守法现代化建设存在的问题

全民守法是实现法治现代化的重要保障。档案法治现代化，强调的是档案法规体系被普遍遵守。档案守法现代化代表着一种理念上的转向，即从强调普通公民作为守法对象，转向负有档案管理职责的人员以及人民群众都应当遵守档案法规体系，维护档案安全。但是目前档案普法工作存在不够精准的问题，人民群众对《档案法》的认同程度也普遍较低，需要进一步完善该工作机制。

3 档案法治现代化的实现机制

档案法治现代化建设是一项具有综合性、复杂性、系统性的庞大工程，包含档案工作的立法、执法、司法、守法等方面。因此，实现档案法治现代化，不仅要以科学思想作为根本遵循，还要仰赖科学立法、严格执法、公正司法和全民守法四个方面机制的健全完善。

3.1 以习近平法治思想作为根本遵循

习近平总书记历来重视档案法治建设问题。2003年，习近平总书记（时任浙江省委书记）会见国家档案局档案行政执法检查组一行时指出，“进一步加强档案法制建设”。[7]2021年，习近平总书记在发展马克思主义法治理论的基础上，立足于推进新时代档案法治现代化建设的战略高度，深刻关切我国档案法治建设实际，从理论与实践相结合的角度对档案工作作出重要批示，“要贯彻实施好新修订的档案法”。[8]习近平法治思想是全面推进档案法治现代化建设的根本遵循。这次档案法的修订是习近平法治思想在档案法治现代化建设领域的一次光辉实践。[9]全面贯彻落实新《档案法》，事关全面依法治国方略在档案事业发展的落地生根，直接关涉我国由档案大国向档案强国的历史性转变，是推进档案治理体系和治理能力现代化的必然要求。

3.2 统筹档案法规体系的立改废释工作机制

在科学立法和民主立法等“良法善治”目标的指引下，我国应当统筹档案法规体系的立改废释工作机制，推进档案立法现代化建设。这是决定档案法治现代化能否实现的重要前提。

首先，档案立法活动应当以“提高立法质量”为中心。档案立法机关应当不断加强和改进新时代立法工作，在立法中贯彻人民民主理念，以高质量立法促进档案事业高质量发展。立法部门应当在已有相关法规和标准等基础上，及时对其进行修改和更新。此外，档案开放工作、档案利用工作、档案馆网布局等方面法律法规的完善，也需要相关立法部门依据《立法法》和《全国档案法规体系方案》，有计划地引导社会各方面积极参与。可通过书面调研、实地走访、专题研讨等多种形式征求意见，[10]增强档案立法工作的民主性和科学性。

其次，立法机关应当加快修改和废止过时的档案法规。过时的档案法规会严重阻碍档案法治现代化的实现。因此，立法机关应当严格遵守“依法立法”的要求，始终坚持政治导向和问题导向，及时修订档案法规，使其与新《档案法》保持协调统一，主动提升档案工作服务经济社会发展大局的能力，为档案法治现代化的实现提供制度保障。

最后，相关主体应当做好新《档案法》的解释工作。法律未经解释不得适用。新《档案法》还存在一些原则性条款，因此我们需要进一步对其进行解释。具体来说，国家档案局应当尽快出台与新《档案法》配套实施的《档案法实施办法》；最高人民法院应当在涉档的案件审理过程中加强司法解释，统一法律适用；档案学及相关领域的专家学者应当强化新《档案法》具体条文的学理解释，为理解和适用《档案法》提供理论支撑。

3.3 改革档案行政执法机制

针对我国档案行政执法工作存在的现实问题，档案行政执法机制需要落实五方面的改革。其一，档案行政执法的主体机制的深化改革。我国应当明确档案行政执法的主体是县级以上档案主管部门，执法力量应当进一步向一线倾斜。其二，档案行政执法工作的方式方法改革。档案主管部门及其工作人员在开展档案行政执法检查工作时，应当全面坚持科学执法、严格执法的基本原则，落实人性执法、柔性执法。详言之，档案主管部门及其工作人员应当依法严格控制公权力的行使过程，对档案服务事项进行功能化分类、清单式管理，明确档案工作的服务事项，梳理形成符合“权责法定”要求的政务服务事项清单。其三，健全档案行政执法工作的监督机制，坚持“以人民为中心”理念，完善内部监督与外部监督，实现人民监督和社会监督的有机结合。档案主管部门及其工作人员应当确保公民依法有效实现知情权、参与权、表达权、监督权等各项法定的民主权利，真正实现国家公权力主体和社会主体之间的协同共治，实现权力与权利的平衡、权力与责任的平衡。其四，贯彻落实执法公开机制，加强网络监督，与人民群众进行有效的沟通协作，提升档案执法工作的透明度。其五，加强内部建设，全面提升档案行政执法工作人员的法治素养，强化其对档案法治现代化的内在认同感，令其将档案法规体系作为内心信仰、自觉接受并施行的行为规范，实现依法行政。

3.4 准确适用法律审理涉档案件的司法机制

其一，人民法院在审理涉档的案件时，应当坚持以事实为依据，以法律为准绳的基本原则。例如，司法机关应当对档案造假案件依法从严处罚，打击各类档案造假现象，坚决查处和纠正不正之风。

其二，法官应当依据新《档案法》的条文和精神对涉档司法案件进行裁判。涉档司法案件类型主要分为三种。在民事纠纷方面，主要有劳动人事争议和侵权责任纠纷；在行政纠纷方面，主要有政府信息公开和行政作为纠纷；在刑事犯罪方面，主要涉及抢夺、窃取国有档案罪和擅自出卖、转让国有档案罪等。[11]对于以上三类案件的审理，法院应当始终坚持依法裁判，并采用具体援引的方式，在裁判文书中直接载明所援引《档案法》条文的条、款、项。

其三，法官裁判涉档司法案件时应当遵循法治规律，避免“机械司法”。法官在裁判案件时不能只对涉案条文“一笔带过”，仅以“根据《档案法》有关规定”的概括形式径直作出判决。因为法律具有不确定性，不同主体对档案法律法规的条文可能会有不一致的理解。因此，法官作为裁判者，应当重视档案法律法规条文的解释工作，并强化裁判文书说理，增强裁判的可接受性。这有利于人民群众以“看得见的方式”感受到司法公正，进而增强司法权威和司法公信力。

3.5 健全完善档案法律法规的普法机制

《档案法》与社会各界密切相关，需要通过普法宣传教育让社会各界知法。因为只有先知法懂法，而后才能守法用法。提升普法宣传效果既是提升档案行政管理工作队伍依法行政能力的关键所在，也是扩大档案法规体系在行业、系统和社会影响力的重要前提。因此，在今后的一段时间里，我国应当健全完善精准普法机制，做好档案法律法规的宣传教育工作。[12]

第一，找准档案普法宣传对象。档案普法工作应在对全民进行档案法规体系宣传教育的同时，将档案主管部门的领导干部及工作人员作为重点对象。例如，各地可以采取座谈会、知识竞赛、专题讲座、培训班、业务指导、实地调研等方式强化档案主管部门的领导干部和工作人员的法治思维，同时也要注重提升广大人民群众的档案法治意识。

第二，丰富档案普法宣传教育素材。档案普法工作不仅应当采取发放普法宣传资料等传统方式，还应当与时俱进，组织制作兼具宣传价值和实用价值的档案法治文创宣传品。例如，各地可以组织编写普及新《档案法》的通俗读物和宣传册，以生动形象的方式传递档案法律知识，并在普法宣传活动期间向人民群众免费发放，推动新《档案法》的原则和精神融入人们的日常生活和法治实践，让新《档案法》走到群众身边，走进群众心里。

第三，认真落实“谁执法谁普法”档案普法责任制。各地政府可以制定档案普法责任制清单，健全上下贯通的普法责任落实机制，把档案普法工作成效纳入档案主管部门工作考核体系和精神文明考核范围。各地法治宣传教育部门应当重视档案普法责任制的评估评议工作，建立统一的法治宣传教育考核评估指标体系，探索建立档案普法效果第三方评估机制，从而提升档案普法工作效果。

第四，创新档案普法宣传教育形式。档案部门既要充分利用电视、广播、宣传墙、书刊、报纸等传统媒介，又要积极借助现代信息技术诸如网络、现代远程教育系统等新媒介，全方位开展档案普法宣传教育活动。各地应当通过媒体报道、评论言论、理论文章、学习读本、短视频等多种形式，综合运用各类融媒体手段和平台，推动新《档案法》的原则和精神深入人心。

4 结 语

新《档案法》的实施标志着我国档案法治现代化建设迈上了一个新台阶，是推进档案治理体系和治理现代化的重要法治保障。本文既从理论上厘清了档案法治现代化的内涵，又通过检视我国档案法治现代化建设的实践问题，全方位构建了档案法治现代化的实现机制。各级档案主管部门及其工作人员在今后的工作中，应当以习近平法治思想作为根本遵循，以习近平总书记对档案工作的重要批示为行动指南，运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾，推动档案法治工作形成科学立法、严格执法、公正司法和全民守法的新局面，为实现档案法治现代化贡献智慧和力量。毋庸置疑，档案法治现代化的实现不可能一蹴而就，它是一项具有综合性、复杂性、系统性的庞大工程。本文对该问题仅作了初步分析，档案法治現代化的意义、功能、方法等其他相关问题还有待学界进一步系统、深入、细致地探讨。

*本文系国家社会科学基金一般项目“中国传统‘不应为’律及法治本土资源继承研究”（项目编号：19BFX035）阶段性研究成果。

注释与参考文献

[1][8]国家档案局印发《通知》要求认真学习贯彻习近平总书记对档案工作重要批示[EB/OL].[2022-05-05]. https：//www.saac.gov.cn/daj/yaow/202107/4447a48629a74bfba6a e8585fc133162.shtml.

[2]赵春庄.论档案治理的法治化建设——以新《档案法》为背景[J].档案与建设，2021（9）：43-45+42.

[3]邓君，常严予，钟楚依.基于立法技术视角的新《档案法》解读[J].档案管理，2022（1）：47-50.

[4]姚明.我国档案利用的法治化空间探讨与展望——基于新《档案法》和国外档案立法的分析[J].档案学研究，2021（6）：52-57.

[5]张文显.习近平法治思想的实践逻辑、理论逻辑和历史逻辑[J].中国社会科学，2021（3）：4-25.

[6]王琦.新《档案法》实施背景下档案法规体系建设的困境与出路[J].档案与建设，2021（1）：12-17.

[7]省局办公室.省委书记习近平会见国家档案局档案行政执法检查组一行[J].浙江档案，2003（4）：4.

[9]赵欣.习近平法治思想为档案法修订提供了根本遵循和行动指南——写在新版《档案法》施行之际[J].兰台内外，2021（3）：4-5.

[10]重庆市档案局.机构改革背景下的档案法治建设实践与探索[J].中国档案，2020（4）：22-23.

[11]张健，余文春.《档案法》司法适用实证研究（1988—2019）：图景与法理[J].档案学通讯，2020（5）：91-98.

[12]赵屹.论档案工作法治化与标准化[J].浙江档案，2020（3）：10-13.