新城镇化背景下流动儿童义务教育入学困境与出路*

朱海涛

(徐州工程学院学报编辑部 江苏 徐州 221000)

2001年“两为主”(以流入地政府为主、以公办学校为主)政策的实施使流动儿童因“户籍”困扰的入学矛盾得以缓解。2014年以来，随着《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》《2019年新型城镇化建设重点任务》等“新城镇化”系列文件的相继出台，特别是相关文件中提出对不同类型城市①人口准入的分类“调控”，在不同程度上影响了流入地政府对流动儿童义务教育政策制定和执行的导向，流动儿童义务教育入学问题也随之呈现出新的“症候”。本文将以文献研究切入，沿着从问题的表象(“症候”)到问题本质的叩问，再到问题的解决方案这一逻辑思路依次展开，在新城镇化背景下尝试以教育综合改革理念作为破解困局的新思路。

一、研究回溯：流动儿童义务教育入学问题研究综述

目前国内关于流动儿童义务教育入学问题的研究主要集中在以下几个方面。

(一)城市类型对流动儿童义务教育入学问题的影响研究

近年来，研究者开始关注不同类型城市中出现的流动儿童义务教育问题的差异性。例如有学者针对超大、特大城市，指出超大、特大城市农民工子女携带率低，大中小城市携带率高，教育洼地效应明显[1]；当前特大城市流动儿童问题面临困境主要是由教育政策与城镇化政策、地方政府之间利益的冲突造成的[2]；流动人口总体分布表现为强烈的大城市偏好[3]；等等。研究者从城市发展视角，对流动儿童义务教育问题加以审视，分析困境形成的原因，并提出具体建议，但已有研究的城市类型多聚焦于超大、特大城市，近年来也有少数学术论文开始从对特大、超大城市的关注转向对大城市(I、II型)的关注[4]。

(二)财政政策对流动儿童义务教育入学问题的影响研究

随着中央财政拨付力度加大，地方政府财政投入相对减少，义务教育在教育财政拨付问题上存在“挤出效应”的现象[5-7]；义务教育财政制度经历“以县为主”和“新机制”两次改革，教育财政政策不断调整，义务教育生均财政拨付比例不断上升，财政拨付的结构不断优化[8]；基础教育投入重心上移，地方政府事权与财权匹配逐步得到完善[9]；中央应进一步优化义务教育转移支付结构[10]；就流动儿童义务教育经费而言，中央政府负担比例偏低，政府负担层级重心偏低，流动儿童义务教育经费“可携带”政策力度有待加强等[11]；“钱随人走”②政策下的财政责任超过95%落在流入地政府，中央补助力度和指向性与“奖励金”政策相比反而减弱，在某种程度上属于一种“逆向补贴”[12]；“两为主”政策施行以来，随着政策的推进，研究者开始从国家财政政策视角关注财政政策对教育政策的影响，研究流动儿童义务教育入学困境问题，特别是地方政府事权与财权不匹配问题对流入地政府积极性的挫伤，以及对流动儿童义务教育入学问题的影响。

(三)关于流动儿童义务教育入学问题的城市个案研究

对于流动儿童义务教育问题的研究，以某一城市为个案的研究较少，即便研究提及某一城市，也多是在研究某一类型城市流动儿童义务教育中以某一城市作为案例，如2015年珠三角9个城市群随迁子女就读公办学校占比不足50%[13]。研究者对流动儿童以城市、区域的个案研究，始终没有间断，但近年来关注城市多为东部沿海超大城市、特大城市，对大城市(I、II型)虽也有关注，但以此类城市作为个案研究的文章很少。

总之，近年来在新的城镇化背景下，流动儿童入学问题的研究既涉及城市发展、教育财政问题，也涉及教育公平问题；流动儿童义务教育入学困境，表现出不同城市的差异性，与不同类型城市对流动人口的吸引力有关，也与国家城市发展政策密不可分。我国义务教育在取得巨大成就的同时，流动儿童义务教育入学问题在不同区域、不同类型城市之间的差异性，成为新的城镇化背景下对不同类型城市的又一关注点[14]。从宏观视角，国家新的城市发展政策对不同类型的城市发展规划，影响流动儿童“两为主”政策的落实；从微观视角,财政政策作为调节教育政策的杠杆，在教育政策的推进过程中起到至关重要的作用，同样也影响着地方政府对教育政策落实的态度及效果。在国家新的城镇化政策背景下，其“困境”显现出以城市分类为特征的差异性的新“症候”。

二、表象分析：新城镇化政策背景下流动儿童义务教育入学的新“症候”

无论是改革开放初期，农村富余人口流入城市，因户籍问题而引发流动儿童义务教育入学问题；还是2014年以后，以城市分类为特征的流动儿童义务教育入学问题的新“症候”，都与我国城镇化政策息息相关。由于流动人口向城市聚集，流动儿童义务教育入学问题主要集中在“超大”“特大”“大城市(I型、II型)”等城市中。流动儿童义务教育入学问题，表现在两个层面：一是流入地政府的应对举措，二是流动儿童义务教育入学的落实效果。政府的应对举措，既有积极的一面，也不可避免存在消极的一面。新城镇化政策背景下流动儿童入学问题新的“症候”主要表现在：“隐性”限制流动儿童入学，表面上解决了城市流动儿童义务教育入学问题，却带来“留守儿童”问题；以“购买民办学校服务”形式回应“两为主”政策，在积极解决问题的同时，留有教育质量不稳定的隐患；“两为主”政策的强制推进，虽然落实了流动儿童义务教育入学问题，但却挫伤了流入地政府的积极性。

(一)“隐性”限制流动儿童入学，部分流动儿童成为“留守儿童”

2014年国家出台的《关于调整城市规模划分标准的通知》将我国城市划分为五种类型，同年在《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》中，对城市发展作了新的规划，限制“超大城市”的人口规模。“超大城市”纷纷执行严苛的流动儿童义务教育入学政策，出现了“以教控人”“高筑入学门槛”的现象[15]。2019年6月，中共中央、国务院印发《关于深化教育教学改革 全面提高义务教育质量的意见》，要求推进义务教育学校免试就近入学全覆盖。国家发展改革委关于印发《2019年新型城镇化建设重点任务》的通知中提出：“超大特大城市要调整完善积分落户政策，大幅增加落户规模、精简积分项目……城市政府要探索采取差别化精准化落户政策，积极推进建档立卡农村贫困人口落户。”[16]虽然就政策文本的解读而言，国家淡化了对“超大城市”“特大城市”人口的限制，但由于“超大城市”承载较大的人口压力，“超大城市”政府在制定教育政策时，便提高了义务教育入学准入“门槛”，将流动儿童就近入学作为限制人口增长的手段，“隐性”限制流动儿童入学成为此类城市在新的城市发展政策下的新问题，直接后果便是部分流动儿童返乡成为“留守儿童”。

“超大城市”是指城区常住人口1 000万以上的城市，国家城市分类会根据数据的变化适时调整。2018年全国共有上海、北京、重庆、广州、深圳这五个超大城市[17]。以北、上、广、深等“超大城市”为例，在流动儿童义务教育入学政策的文本中，虽然在表述中弱化了“五证”的限制，但对流动儿童义务教育“积分入学”表述进行了细化。此种做法表面上体现了义务教育的公平性，然而流动儿童能否进入“公办学校”完全取决于城市的学位数量。诸如，北京市2020年流动儿童义务教育入学规定，非本市户籍的适龄儿童，需要审核以下材料：其父母或其他法定监护人的务工就业证明(北京市)、实际住所居住证明(北京市)、全家户口簿、居住证(或有效期内居住登记卡)，通过审核后方可到居住地所在区教委确定的学校联系就读③。上海2020年则要求适龄儿童须持有效期内“上海市居住证“或“居住登记凭证”，父母一方须持有效期内“上海市居住证”,且一年内参加本市职工社会保险满6个月或连续3年在街镇社区事务受理服务中心办妥灵活就业登记④。2020年深圳市罗湖区教育局发布《罗湖区义务教育学位申请分类和积分办法(征求意见后修订稿)》，将积分和加分项目的分值按比例调减为原分值的十分之一，但仍然按积分排序来安排学校就学⑤。广州市要求家长提出入学申请，教育局审核判断是否符合要求，然后结合家长的资料进行分数计算，最后公布符合积分入学名单⑥。

“超大城市”对流动儿童义务教育入学的限制，可以从以下几个方面数据得到印证：其一，2016年数据显示，“超大城市”农民工子女携带率为26.32%，同期大城市(I型)、大城市(II型)分别为51.39%、42.86%[1]。其二，北京、上海、广州、深圳等“超大城市”，假设不同城市流动人口的出生率相同，则测算出2015年北京、上海、广州、深圳等“超大城市”流动儿童分别为165.81万、197.87万、115.50万、178.97万；由于“超大城市”发展政策的限制，部分流动儿童没有随父母迁入，成为留守儿童，流动儿童实际迁入的数量分别为44.86万、76.92万、60.13万、78.58万；综合考虑到受限制回原籍留守儿童因素，流动儿童在上述“超大城市”进入公办学校比率分别为21.34%、20.35%、22.04%、20.28%[18]；而2014—2018年，有关权威数据显示，2014—2018年进城务工人员随迁子女⑦(或称流动儿童)在公办学校就读率在80%左右稳定浮动⑧，“超大城市”流动儿童进入公办学校的比率明显低于平均就读比率。其三，如表1，以上海市为例，2010年常住人口为2 302.66万人，其中本市户籍人口是1 412.32万人，常住流动人口(非本市户籍人口)为890.34万人；2017年，上海常住人口为2 418.33万人，其中本市户籍人口是1 445.65万人，常住流动人口(非本市户籍人口)为972.68万人；流动人口数量较稳定。

表1 2010—2017年上海市流动人口、户籍人口、常住人口数据表 单位：万人

综合以上分析，“超大城市”流动儿童义务教育公办学校就读率虽然逐年上升，但仍低于流动儿童的全国平均就读率；流动人口子女携带率低，从侧面反映出“超大城市”对流动儿童义务教育入学的“隐性”限制。“超大城市”提高流动儿童义务教育入学“门槛”，部分流动儿童返乡成为“留守儿童”，成为“超大城市”在新城镇化政策背景下的显著特征。

(二)以“购买民办学校服务”回应“两为主”政策，“以公办学校为主”被弱化

在新城镇化政策背景下，国家在2019年出台的《2019年新型城镇化建设重点任务》中提出，放宽对“特大城市”人口准入的限制。放宽“特大城市”人口准入的限制，在具体解决流动儿童义务教育入学问题时，“特大城市”政府面临流动儿童义务教育“以公办学校为主”难以落实的窘境。因此“特大城市”政府以“购买民办学校服务”的形式，对“两为主”政策作出回应。“特大城市”流动人口义务教育入学压力虽然较“超大城市”小，但新城镇化政策中准入“门槛”降低，无疑分担了部分“超大城市”流动人口，“特大城市”流动儿童比例居高不下，使得“特大城市”政府短期内无法落实流动儿童“以公办学校为主”的“两为主”入学政策，“购买民办学校服务”成为“特大城市”的主要应对举措。

以“特大城市”东莞市为例，2020年东莞市共为义务教育阶段非户籍适龄儿童、少年提供积分制入学和优待政策学位79 336个(含公办学位、政府购买民办学位和民办学位补贴)，确保2020年在义务教育阶段公办学校就读及在民办学校就读享受学位补贴的随迁子女人数占比不低于50%⑨。

表2 2015—2018年东莞市公办学校、民办学校流动儿童学位供给情况统计 单位：人

如表2所示，东莞市2017年义务教育阶段在校生有99.4万名，其中流动儿童80.1万，占比80.6%。2017年政府为流动儿童提供公办学位18 231个，民办学校学位49 747个，流动儿童在公办学校入学人数占比26.81%。其中：公办小学学位11 234个，民办小学学位40 557个；公办初中学位6 997个，民办初中学位9 170个。按小学6年、初中3年计，以此推算提供学位359 247个，与80.1万流动儿童相比，占比为44.85%。2017、2018年民办学校学位占流动儿童供给学位，小学阶段分别为78%和90%；初中阶段分别为57%和78%。对东莞278所学校进行调研，结果如表3所示，78.06%的民办学校收费低于5 000元，而东莞市民办学校的补贴一档小学、初中分别达到5 000元和6 000元，东莞市人口倒挂现象突出，民办学校在义务教育供给中比重较高，将民办学校义务教育纳入“可携带”政策经费保障范围，并分阶梯补助。

表3 东莞市民办学校阶梯补贴表 单位：元

通过“特大城市”东莞市的具体案例，可以看出“购买民办学校服务”是“特大城市”及一些经济发达地区“大城市(I型)”解决流动儿童义务教育“两为主”政策的主要变通形式，通过公办教育与政府购买的民办教育两种方式的结合，解决了流动儿童义务教育入学问题。“购买民办学校服务”逐步得到国家认可，2017年教育部在《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》中将“政府购买服务的民办学校”和“公办学校”视为等同。在回应“两为主”政策的同时，国家财政政策要及时作出调整与跟进，否则会给流入地政府带来财政压力。“购买民办学校服务”的方式是流入地政府解决流动儿童义务教育问题的积极应对举措，但同时，民办学校教育质量问题、在民办学校接受流动儿童的收费问题等，是“购买民办学校服务”教育形式不可回避的问题。

(三)流入地政府疲于完成“两为主”政策，流动儿童教育质量受到影响

在新的城镇化政策背景下，大城市(I、II型)承接了“超大”“特大”城市外溢的流动人口，成为流动儿童聚集的“洼地”；在“两为主”政策的推进下，公办学校成为承载大城市(I、II型)流动儿童义务教育的主要“容器”。双层压力，是大城市(I、II型)政府现阶段面临的问题，大城市(I、II型)政府疲于完成“两为主”政策，流动儿童教育质量受到影响。

地方政府疲于完成“两为主”政策，特别显现在大城市(I、II型)中的大城市(II型)。其一，国家政策的强制性。由于省、市政府与县(区)政府间是委托代理关系，省、市政府对县(区)政府官员的任免权，易于将政策的责任主体以行政手段推行至“流入地”大城市(I、II型)下辖的县(区)政府。其二，现有义务教育资源的限制。大城市(I、II型)在有限资源与教育任务指标之间不断寻求临时性解决办法：或是增加班级人数，造成“大班额”现象居高不下；或是增加班级，由于受到地方政府的教师编制政策限制，造成师生比失衡、教师缺编现象。地方政府疲于完成“两为主”任务，流动儿童义务教育政策的落实效果及质量受到影响，是现阶段大城市(I、II型)基础教育的主要“症候”。

以江苏省徐州市为例。徐州市属于大城市(II型)，如表4、表5所示，2018年徐州市义务教育阶段在校生130.34万人，流动儿童义务教育阶段在校生59 063人，流动儿童占义务教育阶段在校生的4.51%⑩，从整个城市数据分析，此类城市“公办学校”就读比例达到92%，“两为主”政策得到妥善解决。

表4数据显示，徐州市流动儿童义务教育入学压力， 小学阶段主要集中在鼓楼区、云龙区、泉山区，初中阶段主要集中在鼓楼区、泉山区等市辖区。再如，表5数据显示，市辖各区小学阶段需要为流动儿童提供学位3 997个；初中阶段需要为流动儿童提供学位1 904个，徐州市教育局提供的信息显示，徐州市区没有民办小学，也就是市辖区内小学阶段义务教育都被安置在公办学校。市区4所民办初中，教学质量相对较高，流动儿童通过电脑排位进入这些民办学校，也是流动儿童的自愿选择。

表4 徐州市2017年分区流动人口子女义务教育阶段接受教育情况

表5 徐州市2017年分区流动人口子女义务教育招生情况

江苏省徐州市作为大城市(II型)，具有“大城市(I、II型)”的共同特征，以徐州市为例，可以窥见“大城市(I、II型)”，特别是“大城市(II型)”义务教育入学新“症候”。我国义务教育以县(区)域为基本单位，流动儿童义务教育入学“两为主”政策的实施责任主体也是县(区)政府，在同一城市各个区之间，流动人口的占比不均衡，如徐州市鼓楼区、泉山区流动儿童占比高达30%。“两为主”政策的落实，无疑会给城市政府带来“师资”“班额”等方面的压力，影响到“流入地”教育质量。

综合上述，由于流动儿童向城市聚集，我国目前流动儿童入学困境主要集中在“超大城市”“特大城市”“大城市(I、II型)”这几类城市。在新的城市发展背景下，其义务教育入学受到城市发展政策影响，表现出城市差异性“症候”：“隐性”限制流动儿童入学、“购买民办学校服务”回应“两为主”政策、疲于完成“两为主”任务。另外，由于城市承载能力、城市流动儿童比例、城市的地域经济等差别，使得同类城市之间对待流动儿童义务教育入学问题也会出现不同的政策导向。

三、本质叩问：新城镇化政策背景下流动儿童义务教育入学困境的深层原因

流动儿童义务教育所表现的以城市分类为特征的入学困境，是新的城镇化政策施行过程中，流动儿童义务教育的新“症候”。具体而言，新的城镇化政策背景下，不同类型城市因承载力不同而表现出的差异性需求，和教育公平政策导向趋同性要求，形成了城镇化政策和教育政策的裹挟；财政政策和教育政策的不协调，造成了流入地政府责权和事权不匹配，影响流动儿童义务教育政策的落实。

(一)城镇化政策对教育政策的限制

在新的城镇化政策背景下，城市发展政策表现出对不同类型城市人口流入的控制，更多地关注城市的承载力，人口的流入受到限制；而针对流动儿童的义务教育政策，则主要表现出政策的公平导向，即流动儿童在“流入地”享有公平的义务教育。同一时期，政策的不同价值趋向，使得教育政策和新城镇化政策相互裹挟，出现新的矛盾。

1978年至2015年我国城镇常住人口比率从17.9%上升到56.1%。《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》明确提出：2020年，“常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右”[19]等具体目标。与传统城镇化政策相比，新型城镇化政策的突出特点是改变传统城镇化追求的城乡二元分割发展模式，农村人口向城镇人口转移，建立城乡一体、城乡相互套嵌、融合发展的新型城镇化模式。在新型城镇化发展过程中，“大城市病”成为中国城镇化推进过程中亟需克服的难题。为防止“大城市病”，针对不同规模的城市，国家提出城镇化差异性发展思路。2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“全面放开建制镇和小城市落户限制……严格控制特大城市人口规模”[20]的城市分类户籍调控政策。2016年，《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出要对超大城市和特大城市“实行差异化的落户政策”[21]。

流动儿童义务教育入学政策，受到国家城镇化政策影响，不同的城市类型表现出不同的政策导向。流入地城市政府根据自身的接纳条件，以“五证”对“两为主”政策做出回应，并对“五证”做出不同解读。“超大城市”“特大城市”的公办学校对流动儿童入学条件相对较严苛，“大城市”(I、II型)要求相对宽松，并有一定的弹性。“五证”成为流动人口子女义务教育阶段入学“门槛”，“入籍难”问题限制了流动人口子女在公办学校接受教育的机会，教育公平在此受到影响[22]。

在新的城镇化政策和教育公平双层背景下，城镇化政策与教育政策两种迥异的政策导向相互裹挟，出现“人口控制”与“教育公平”的不可调和的矛盾，成为流动儿童在“超大城市”“特大城市”中义务教育入学困境的重要原因。地方政府特别是“超大城市”“特大城市”政府，陷于不同导向的政策博弈之中，教育政策中的入学限制成为“超大城市”“特大城市”控制人口增长的手段之一。流动人口子女义务教育入学问题，显然已超出教育政策自身范畴。

(二)财政政策对教育政策的负面影响

在教育政策推行过程中，财政政策起到调节的作用，如果财政政策的调整不能和教育政策吻合，那么财政政策就会抑制教育政策的落实。在流动儿童“两为主”政策施行过程中，财政政策的制定是滞后的，不仅在一定时期挫伤了流入地政府的积极性，而且影响“两为主”政策的施行，特别是影响了流动儿童义务教育入学问题。

1.生均公用经费拨付的财政政策对教育政策的影响

我国义务教育管理制度的核心为“以户籍为基础”和“地方负责、分级管理”。“两为主”教育政策的出台，解决了困扰“以户籍为基础”这一管理制度带来的流动儿童义务教育阶段无法入学的矛盾。虽然流入地县(区)政府成为“两为主”政策的责任主体，但是由于财政拨付仍“以户籍为基础”，造成了“两为主”政策施行后相当一段时期内，教育财政拨付政策与教育管理政策的不统一。为改变这一现状，2015年《国务院关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》规定：“中央统一确定全国义务教育学校生均公用经费基准定额”，“中西部地区普通小学每生每年600元、普通初中每生每年800元；东部地区普通小学每生每年650元、普通初中每生每年850元”，“落实生均公用经费基准定额所需资金由中央和地方按比例分担”[23]，并取消对进城务工人员随迁子女接受义务教育的中央奖补政策。

虽然生均公用经费拨付财政政策对弥合国家财政政策与教育政策之间的矛盾起到了一定的促进作用，但目前仍存在以下几个方面的困扰。首先，流动儿童流入地多为“超大城市”“特大城市”以及经济发达的东部沿海地区城市，城市教育资源饱和度较高，教育资源增加需要更大的成本，如校园场地成本、教师工资成本远远高于中西部地区。相关研究者利用GIS技术对全国各县域的小学教育资源配置情况包括县域小学学生数、师生比、图书册数、小学体育运动场馆面积、教育经费投入等进行统计分析，发现在县域小学教育资源整体配置方面，东部地区高于中部和西部地区[24]。中央政府核定的生均公用经费基准定额偏低，造成接受流动人口子女教育数量越多，地方财政亏空越大，给流入地城市带来另一种不公平。其次，流动儿童义务教育的生均公用经费基准定额没有规定统一的标准，如果按流入地城市直接拨付，那么流入地政府就要按5∶5配比给义务教育学校；如果是由流出地转移支付，那么中西部地区普通小学每生每年600元、普通初中每生每年800元的生均公用经费基准定额则明显偏低，就需要流入地地方政府拿出一定比例资金补贴，如此一来，则无法调动流入地地方政府解决流动人口子女义务教育问题的积极性。

“两为主”政策实施以来，国家财政政策一直在积极完善教育财政政策在“两为主”教育政策推进过程中的不足，中央财政对地方政府教育支持与地方政府教育支出存在差距的现实，使得流入地地方政府在实施“两为主”政策过程中，背负财政负担，在落实“两为主”政策的过程中缺乏动力。

2.“钱随人走”的财政拨付政策对教育政策的影响

为实现教育公平，国家提出“优质均衡”“均衡发展”“城乡一体化”等义务教育发展理念。流动儿童义务教育问题的相关政策，反映了国家义务教育均衡发展的政策导向。

“钱随人走”意在解决教育“两为主”实施过程中出现的“钱”“人”分离的窘境，然而在现实中却存在两方面的困扰。一方面，全国统一学籍管理系统的建立，实现了国家财政教育经费直接拨付到学籍所在地的可能，“人籍统一”政策在理论上得以实现；然而在城镇化的背景下，“特大城市”“超大城市”出于对流动人口的限制，设置“五证”的门槛，使得“人籍统一”在“特大城市”“超大城市”会出现“人籍分离”现象。另一方面，地方政府之间的职能和利益的冲突，导致流出地政府为留住国家财政“两免一补”经费和生均公用经费，不愿以“钱随人走”的形式划拨给流入地政府，在现实中，会出现流出地政府为了既得利益，设置障碍阻止流动子女学籍外迁，如拖延、推诿，致使流动子女证明缺失，学籍无法转出，国家财政拨付政策得不到落实。

作为利益主体的地方政府在获取利益的博弈中，使得国家财政政策对教育政策的支持在执行过程中遇到阻力，且被弱化，进而挫伤流入地政府对流动儿童“两为主”政策施行的积极性。

四、解决方案：教育综合改革为流动儿童义务教育入学问题提供新思路

《中国教育现代化2035》提出“推进随迁子女入学待遇同城化”[25]，这与传统的“管”相比,其主体、内容、方式都发生了深刻变化[26]。以新城镇化为背景研究流动儿童义务教育入学问题，既涉及城市发展政策、教育财政政策问题，也涉及教育公平问题和城市承载问题。近年来有国内学者提出：“教育问题不是当下教育体制本身能够解决的问题，它涉及到社会学、经济学、人口学各个领域”[27]；“教育问题已远远超出教育范畴，迫切需要与其他社会领域的改革统筹兼顾、协同处理”[28]；“教育体系内部改革的关联度不断增强，单项改革难以深入，迫切需要基于顶层设计的教育综合改革”[29]。教育综合改革所提出的“统筹兼顾、协同处理”，恰恰可以将教育问题与城市发展政策、教育财政政策等有机地联系在一起。如何平衡不同利益主体的诉求，是教育综合改革的关键。从教育综合改革视角研究流动儿童义务教育入学困境问题，目前还没有引起研究者足够的重视，本文尝试通过教育综合改革寻求破解流动儿童义务教育入学困境的新思路。

(一)通过顶层设计理顺教育政策和城镇化政策的关系

城市发展政策，特别是2014年城镇化新规出台后，不同类型城市对限制城市人口增长提出了不同的要求，流动儿童义务教育入学问题需要教育政策作出积极回应。是以城镇化发展为导向限制人口流入而控制人口，还是以教育公平为导向满足流动儿童义务教育入学需求，需要在教育政策和城镇化政策中针对不同群体的利益诉求寻求新的平衡点。综合城镇化政策和教育政策，所涉及利益群体主要包括流入地非流动人口和流动人口，两个群体对教育政策和城镇化政策的诉求在某些方面存在冲突。就非流动人口而言：一方面，希望通过流动人口流入带动城市经济发展和城市社会服务提升；另一方面，城市教育资源的稀缺使得非流动人口的既得教育利益受到损害，不希望城市教育资源被流动人口挤占。就流动人口而言：一方面，希望融入流入地城市社会，分享城市发展所带来的红利，同时享受公共资源和社会福利；另一方面，希望通过公平的教育政策，享受平等的受教育权利，这种公平包括平等地入学、公平地享有教育资源和受教育过程，以及教育结果的公平。寻求教育政策和城镇化政策的平衡点，也就是寻求嵌入在政策中的不同利益主体的诉求的平衡点，其最理想的状态就是协调不同利益群体之间的利益平衡，实现教育利益分配的“帕累托最优”。

通过顶层设计可以理顺教育政策和城镇化政策之间的关系。2014年，国务院印发《关于调整城市规模划分标准的通知》(以下简称《通知》)，从城市发展角度，按城区常住人口规模将城市划分为超大城市、特大城市、大城市(I、II型)、中等城市、小城市(I、II型)。《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》(以下简称《规划》)提出“全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开城区人口50万—100万的城市落户限制，合理放开城区人口100万—300万的大城市落户限制，合理确定城区人口300万—500万的大城市落户条件，严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模”[19]。大中城市可以以满足参加城镇社保年限的要求取得户籍，特大城市可采取积分制等方式调控落户规模。从《规划》中不难看出，国家对各类城市制定了不同的落户政策，“合法稳定就业"“合法稳定住所(含租赁)"是取得户籍的重要条件，“超大城市”“特大城市”户籍落户受到严格控制。义务教育入学问题主要集中于因户籍政策在流入地无法落户的流动人口子女。数据显示“超大城市”“特大城市”的流动人口子女义务教育阶段人数占比居高不下。《规划》对未来城市人口发展作了整体规划，同时将流动人口子女义务教育入学问题也纳入规划中，但对流动人口子女义务教育入学相关表述过于笼统，显然在同一规划中出现了两种相背离的政策解读。破解两套政策体系带来的矛盾，关键在于既要科学规划城市人口规模，以达到控制“超大城市”“特大城市”人口的目的，又不能简单以教育“五证"作为门槛，限制流动人口子女义务教育入学以达到管控城市人口的目的，否则将是本末倒置，损害流动人口子女入学的相对公平[3]。“顺应人口流动和城镇化内在规律"，对于流动人口子女义务教育入学问题矛盾较大的“超大城市”“特大城市”，决不能简单以教育政策设置门槛来达到调控人口的目的，否则只会造成更大矛盾。地方政府应科学规划，有计划地增加教育用地和教育资源的投入，将流动人口子女纳入教育规划，预估学龄儿童数量时将流动人口考虑在内，为所有学龄儿童尽可能提供相应的学位，并以公办学校为主，另外可以通过发展普惠性民办学校来化解公办学校学位不足的难题，例如“特大”城市东莞在推行“两为主”政策过程中，以政府购买民办学校服务的形式将民办学校义务教育纳入“可携带”政策经费保障范围，并分阶梯补助，为流动人口子女义务教育提供更多的优质学位，这种模式可在“超大”城市试行，在“特大”城市推行。

(二)调整财政政策使流入地政府的责权更趋合理

教育财政政策作为教育政策的调节手段，要随着教育政策的调整作出阶段性的调整，在新的城镇化政策作出调整后，教育政策也应随之作出调整，作为教育政策调节杠杆的财政政策也要及时随之调整。

1.义务教育生均公用经费的合理划拨

《中华人民共和国义务教育法》第六章第四十四条规定：“义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制。"[31]国家将此项公益性事业经费投入规定为由省级政府责任统筹安排。“两为主"政策则规定为终极责任由(流入地)县(区)政府承担，这种责任安排有悖于流动人口子女义务教育的公益性属性。因此，流动儿童义务教育要建立完善的经费保障机制，义务教育的属性决定中央政府和省级政府在各级政府共同分担支出的比例应逐步提高，以省级政府为主的流动儿童义务教育财政供给体制更具合理性。

具体而言，流动人口子女从流向可分为流入地和流出地，但是教育政策的具体执行者为流入地县(区)地方政府，教育经费的统筹分配者为流入地省级政府，具体财政支出都由中央、省、市和县(区)四级政府分担。跨省(直辖市)流动儿童的义务教育经费，财政支出分担比例由流入地以省级(直辖市)政府为主，省级(直辖市)政府统筹，各级政府协商确定。省内跨市和区县(直辖市内跨区县)流动儿童的义务教育经费，以省级(直辖市)政府为主，省、市和区县三级政府负担(直辖市由市和区县政府分担)。

依据2015年《国务院关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》，流动人口流入地相对集中城市多为“超大”“特大”城市，流动儿童的义务教育生均公用经费实际按国家统一的生均公用经费基准定额，用中央和地方政府5∶5分担比例折算，小学和初中国家分别只划拨325元和425元生均公用经费，远远不足以调动流入地政府解决流动人口子女义务教育问题的积极性。在具体操作中，经济发达地区往往以地方财政补贴形式，按高于国家财政拨付的生均公用经费拨付标准拨付给义务教育学校，以维持义务教育的正常运转。

通过政策解读，国家按学籍拨付义务教育生均公用经费，小学650元和初中850元，国家和地方分摊比例西部地区及中部地区比照实施西部大开发政策的县(市、区)为8∶2，中部其他地区为6∶4，东部地区为5∶5。以东部地区比例推算，首先流入地每接收一名流动儿童，流入地政府要提供50%的义务教育生均公用经费给当地学校；其次国家拨付50%的义务教育生均公用经费，即小学325元、初中425元。流入地多为东部经济发达地区，义务教育生均公用经费成本会相对较高，加之学校用地及基础建设、教师工资、教学设施等分摊成本较高，落实这一政策无形中增加了流入地政府的负担。

建议国家财政拨付政策可以从三个方面考虑：其一，通过财政改革，实现“钱随人走"，确保财政资金拨付到流入地政府；其二，厘清中央和地方政府的财政支出边界，重新合理划分中央和地方政府的分担比例，流动儿童的教育财政支出责任适度上移，适度加强省级统筹的责任[12]；其三，充分考虑国家财政政策拨付不足以解决流动人口子女义务教育费用的问题，对流动人口子女义务教育国家财政给予更大力度的支持，如对东部地区义务教育生均公用经费拨付可按5∶5拨付，对于流动人口子女义务教育经费国家财政应100%拨付；其四，考虑教育资源投入成本，根据对学校建设费用的评估，给予流入地政府安置流动人口子女义务教育学校建设相应的费用补助。从长远来看，单独核算流动人口子女义务教育在流入地生均公用经费中的基准定额，并且由中央政府完全承担其教育费用，将有利于对流动人口子女义务教育入学问题的解决。

2.理顺“钱随人走”财政政策

“两为主”政策将流入地政府规定为流动儿童义务教育的责任主体，政策的实施推行主要是依靠国家行政手段，流动儿童流入地政府在责权与事权不匹配的状态下运行。2017年，国家实施“钱随人走”的教育财政政策，意在解决流入地政府在接受流动儿童义务教育的责权与事权长期不匹配的窘境。一方面，流入地政府和学校在承担流动儿童教育责任的同时，能够获得国家财政的支持，既彰显了财政拨付政策的公平公正，又减轻了流入地政府和学校的负担；另一方面，有利于提高流入地政府解决流动儿童入学问题的积极性，提高流入地中小学校接收流动儿童的积极性，流动儿童平等接受义务教育的权利，将会在更大范围、更大程度上实现。同时，要注意以下几个方面，以使流入地政府事权与责权更趋合理。

首先，严格规范学籍管理制度。任何义务教育办学机构在接受学龄儿童入学时，都应严格规范学籍管理制度，杜绝社会办学机构打着落实打工子弟义务教育的幌子，套取国家财政补贴。其次，公办学校以外的教育机构在接受流动儿童义务教育入学时，要适当降低流动儿童义务教育“五证"准入标准。第三，坚持取缔违规办学机构。有的社会办学机构以解决打工子弟义务教育困难为由，接受无学籍的流动儿童入学，并且收取相应“借读费”，由此会出现“籍”在流出地、“人"在流入地的窘境，一定要坚决取缔这种办学机构。无论是何种形式的义务教育办学模式，国家在政策扶持的基础上一定要严格把关，目前流入地一般为经济发达地区，无论是民办学校还是外来务工子弟学校，所在县区都应是义务教育均衡达标县(区)，将所有义务教育学校的基础设施、师资配置纳入当地义务教育均衡化目标考核范围，使流动儿童和所在城市户籍子女接受无差别义务教育。“人"“籍"统一，不留任何漏洞，真正实现“钱随人走"“钱随籍走"。严格学籍管理，任何形式的义务教育学校，都要严格遵守“人"“籍"统一的学籍管理制度，不得以任何借口放松对义务教育学籍的管理。不能让流入地教育机构入学“五证"审核和流出地政府的推诿成为最后的梗阻，而导致“钱随人走"国家教育财政政策流于形式。

五、结语

我国流动儿童义务教育入学问题，与我国城镇化政策密不可分。19世纪末，随着我国城镇化进程的推进，流动儿童义务教育问题凸显，20世纪初，“两为主”政策的出台，问题得以暂时缓解。在推进国家城镇化进程中，“大城市病”的弊端受到高度关注。国家新的城镇化政策表现出城市分类发展的特征及要求，在新的城镇化政策背景下，流动儿童义务教育入学问题成为研究者新的课题。

在推进流动儿童“两为主”教育政策过程中，流动儿童家庭对教育公平的诉求不断加强，对教育质量的要求不断提高，流入地地方政府应对流动儿童义务教育问题所面临的财政压力不断加大，财政政策与教育政策矛盾在新的城镇化背景下逐渐显现。教育财政政策在不断调整的同时，表现出教育政策相对滞后的一面，在一定程度上挫伤了流入地政府对教育政策执行的积极性。通过财政政策的不断调整，实现流入地政府责权与事权的平衡，成为地方政府缓解财政压力的必然。

解决流动儿童义务教育问题，既要在国家城镇化政策的背景下考量，又要协调好教育财政政策。流动儿童入学问题，已不是简单的教育政策问题，在政策施行过程中，既要考虑教育政策之外的相关政策(如城市发展政策)变化的影响，又要考虑教育政策之外的相关政策(如财政政策)滞后所带来的不利因素对教育政策的落实效果的影响。教育政策的施行过程是利益攸关方博弈的过程，以及相关政策动态调整、不断完善调适的过程，而教育综合改革视域为在复杂的社会环境中落实“两为主”教育政策提供了新的思路。

注释：

①国务院于2014年印发的《关于调整城市规模划分标准的通知》(国发〔2014〕51号)中，明确新的城市规模划分标准以城区常住人口为统计口径，将城市划分为五类七档：城区常住人口50万以下的城市为小城市，其中20万以上50万以下的城市为I型小城市，20万以下的城市为II型小城市；城区常住人口50万以上100万以下的城市为中等城市；城区常住人口 100万以上500万以下的城市为大城市，其中300万以上500万以下的城市为I型大城市，100万以上300万以下的城市为II型大城市；城区常住人口500万以上1 000万以下的城市为特大城市；城区常住人口1 000万以上的城市为超大城市。见中央政府门户网站http://www.gov.cn/xinwen/2014-11/20/content-2781156.htm.

②“钱随人走”即教育经费可携带，主要涉及两笔钱，一笔是生均公用经费基准定额，另一笔是“两免一补”资金。

③资料来源于《2020年北京市义务教育阶段入学政策解读及相关问题解答》，网址为http://www.ysxiao.cn/c/201910/32485.html。

④资料来源于《2020青浦区小学非户籍儿童入学条件》，网址为http://sh.bendibao.com/news/2020316/219183.shtm。

⑤资料来源于《@家长们 2020年深圳义务教育阶段积分入学政策有这些变化》，网址为http://ilonghua.sznews.com/content/2020-04/20/content-23074289.htm。

⑥资料来源于《2020年广东广州幼升小入学流程全解读》，网址为https://www.51test.net。

⑦进城务工人员随迁子女，是指户籍登记在外省(区、市)或本省外县(区)的乡村，随务工父母到输入地的城区、镇区(同住)并接受义务教育的适龄儿童少年。教育部《中国教育概况——2018年全国教育事业发展情况》中提供数据表述为进城务工人员随迁子女(见http://m.moe.gov.cn/jyb-sjzl/s5990/201909/20190929-401639.html.)，与本文流动儿童概念视为等同。

⑧笔者通过整理2014年至2018年《中国教育概况》的“全国教育事业发展情况”的数据统计得出“2014—2018年进城务工人员随迁子女(或称流动儿童)在公办学校就读率在80%左右稳定浮动”的结论。网址分别为：http://www.moe.gov.cn/jyb-sjzl/s5990/201511/t20151125-220958.html；http://www.moe.gov.cn/jyb-sjzl/s5990/201612/t20161219-292432.html；http://www.moe.gov.cn/jyb-sjzl/s5990/201711/t20171110-318862.html；http://www.moe.gov.cn/jyb-sjzl/s5990/201810/t20181018-352057.html；http://www.moe.gov.cn/jyb-sjzl/s5990/201909/t20190929-401639.html.

⑨资料来源于《东莞2020非户籍生积分制入学(含优待政策)学位公布！》，网址为http://www.zhihuishan.com/xiaoxueruxue/17570.html。

⑩资料来源于徐州市教育局《徐州市教育统计数据》(2018年)。