土地利用总体规划中的问题及实施建议研究

李恬静

【摘要】在特定的时代背景下，本文在深入认识土地利用总体规划的重要地位和作用的基础上分析了当前土地利用总体规划管理存在的问题，并从实践出发提出了相应的实施策略，以期供相关专业人士参考。

【关键词】土地利用总体规划;土地资源;问题研究;实施策略

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2022.12.006

引言：

在科学的规划理念引领下，土地利用总体规划者要顺应政策环境的变化和时代发展的需求，在各级政府、国土资源管理部门的领导下充分认识土地资源保护和合理规划的重要性，在保护生态环境，实现可持续发展的目标下对土地利用形成整体合理的规划设计。

1、土地利用总体规划概念解析

土地利用总体规划是我国土地资源管理工作的最重要组成部分，是开发和保护土地资源的基础，其主要是指各级政府在一定时期内按照一定的统领文件对区域内的土地资源进行计划安排、修改调控和监督管理的政府行为。土地利用总体规划具有时间性、区域性和政府行为几个特点。时间性是指一定历史阶段内，区域内的土地利用规划为当前的经济社会发展目标服务。政府的土地资源分配和组织具有历史特点，如改革开放以来我国的城镇化建设速度不断提升，对土地资源的规划、调控和引导与国民经济发展关系密切。而区域性是指，除了相关法律和国务院政策文件的统领，各区域内的各级政府还能按照本区域的发展需求对土地资源进行自由调控和利用。

2、我国土地利用总体规划修改简要回顾

总体上，从中国土地规划体系的發展来看，在经历了三轮土地利用总体规划修订后，我国确立了“国家—省—市—县—乡”五级土地利用规划体系，构成了我国土地利用规划的基础体系，并结合经济社会的发展变化和生态环境保护的需求开展了新的规划修改。在充分适应土地利用规划新形势和客观需求的基础上，中国21世纪以来的土地总体规划修订充分了滞后的管理观念，在协调经济社会发展目标和建设指标的基础上，以解决土地供需矛盾和生态环境保护问题为出发点，进一步加强了政府区域调控工作和城乡建设统筹工作，在实现城乡经济一体化发展目标的进程中贯彻和落实了生态保护原则。

3、土地利用总体规划修改的作用和地位

3.1土地利用总体规划修改概述

自改革开放以来中国开展了三次土地利用总体规划，每份规划方案都对十五年内的土地资源利用进行了统筹安排，充分实现了对土地资源的开发、利用和保护，突出了我国各级政府在管理土地资源中的重要地位。而经过多年来的实践探究和修改订正，我们的土地资源利用现状得到了很大的改善和控制，在保护好农业耕地面积的基础上经济社会发展迅速，城镇化率不断提高，新的规划方案也充分认识到生态环境保护的作用，土地资源开发和保护实现了平衡发展。未来，在建设社会主义现代化强国和实现中华民族伟大复兴的目标下，土地资源利用和管理工作必将面临新的发展挑战，对此，土地利用总体规划修改也要紧密结合时代发展现状，坚持以问题为导向，探索有效的总体规划策略，以提高土地资源管理的水平和效率。

3.2土地利用总体规划的原则和重点

我国的土地利用总体规划立足于经济社会的发展需求和保护生态环境的需求，历经多轮规划和修改，明确了一定的规划原则。一是保护耕地原则。现有的土地利用总体规划必须保护基本农田，确保现有耕地保有量不减少，在确立耕地红线的基础上明确了保护农田的目标。二是控制新增建设用地规模的原则。确保规划建设占用耕地指标不增加，合理协调建设用地和耕地关系。三是优化用地结构和布局原则。在合理规划土地资源用途的基础上提高土地利用的集约化水平，以提高资源利用率。保护好生态环境。四是符合规划修改条件原则，严格按照需求的现实变化确立土地利用总体规划的修改和变动。五是严格控制规划修改次数原则。土地利用总体规划在一定历史时期内具有稳定性和指导性，原则上一年只能修改一次规划。

同时，在明确土地利用总体规划修改原则的基础上，必须明确规划修改的重要性。首先是对其可行性进行分析，必须对土地利用总体规划的实施现状进行全面科学的调研，在深入分析修改条件和现实需求变化的基础上讨论修改的必要性，并全面调研经济发展和建设的需求，以统领地方土地利用规划科学进行。

4、土地利用总体规划修改中的问题

4.1规划修改的科学性不强

作为对区域内土地资源的系统性规划，土地利用总体规划在相当一段长的时间内对土地资源的开发和利用起到重要的指引作用，而这要求规划全面科学，同样，土地规划修改的科学性也直接影响土地开发的效率。但就现实情况来看，我国各级政府在修改土地利用总体规划时普遍存在着科学性不强的问题。一般来说，在修改土地规划的时候需要花费漫长的时间进行调查分析和论证，需要在上级部门的领导下获得审批，在严密科学的规划修改理论体系的支撑下，在专业的修改工作队伍的实践中，紧密联系规划方案和现实建设需求进行分析，从而完善土地规划方案，以便后期实行。然后地方政府普遍存在规划意识不强的问题，其土地规划利用仅仅是按照一定的方案走，在具体的实践和优化环节还缺乏科学性，许多土地规划修改时间紧，任务重，且修改人员对区域内的土地资源利用现状不够熟悉，与各部门缺乏交流和协调，导致修改缺乏科学性，要么是修改不到位，不彻底，导致刚刚完成修改工作又需要解决新的问题，要么是修改后的方案不能与地区发展的实践需求紧密契合。

4.2规划修改中的耕地占补平衡问题

对土地利用总体规划的修改实质上是对土地利用的空间置换，在保证原有耕地量和基本农田质量的基础上对建设用地的规划进行调整，在修改规划时，国土资源管理部门往往聘请专业的工作人员，在结合本地经济社会发展需求和生态环境保护需求的基础上修改。但是由于修改人员为外聘人员，其虽然有一定数据和资料的支撑，但是在实践操作中还是存在着诸多不合理之处，如难以判断地块的优劣，造成修改质量不符合标准，耕地占补不符合要求，而导致耕地占地不平衡的原因是多样化的。06C2C25C-AC53-4CB2-8918-28CB27198A62

一方面，修改人员对耕地占补平衡的内涵理解不到位。简而言之，耕地占补平衡是指以人民政府为首的建设单位等通过土地开发、复垦和整体恢复等措施补偿的与建设占用耕地数量和质量相当的一项法律规定。保护基础耕地的数量和质量是开发土地资源的重要前提。既要保持耕地数量的平衡，规划修改后不能影响区域内的农业耕地数量，还要保证耕地数量能够与经济发展和人口增长的需求相协调。同时，补充恢复的耕地还要保持基本的粮食生产能力，土地占有不能影响区域内的农业生产平衡。另一方面，政府部门对于耕地占补平衡出现了短期化和表面化的行为。在具体的实践过程中，许多执行部门为了完成基础的占补平衡指标，仅仅追求补足耕地数量，而忽视耕地质量，農业用地的粮食生产能力不断弱化，农业生产效益弱化。此外还有耕地占补平衡的可操作性差。在修改实践中，国土资源管理部门缺乏相关的耕地质量判断标准，在考察时往往重视耕地数量而忽视耕地质量，造成大量优质耕地流失，如果不能确立科学完善的耕地占补平衡质量标准，区域土地资源的生产力将会持续下降。

4.3规划修改中的公众参与性比较低

土地利用总体规划修改存在的又一问题就是公众的参与性比较低。修改的时间紧，任务重，国土资源管理部门及其工作员工与社会公众之间的交流缺乏，导致社会公众的参与角色不突出。由于我国的土地总体规划主要是分阶段分级进行，地方政府领导在遵循上级管理文件的基础上对区域内的土地规划修改具有一定的自主权，其对修改的理解不够科学深入，在修改时往往片面要求修改方案适合区域用地需求，而没有纳入公众的意见，造成公众只是片面接受政府的规划修改方案。而造成这一问题的原因有多种：一是规划仅仅停留在单纯的文件宣传的层面，部分领导认为土地利用规划修改和群众没有联系，往往只是进行简单的公示和宣传。二是未正确认识土地利用总体规划在城市建设中的重要地位，当前许多政府在规划土地时存在着土地规划服务城市建设的现象，造成规划修改往往被城市建设“牵着鼻子走”。三是没有认识到规划修改的严肃性。土地规划修改事关城市经济社会发展大计，需要多部门协调进行，更需要充分听取公众的意见，而许多政府部门与公众之间缺乏基本的交流。

5、优化土地利用总体规划修改的实施建议

5.1建立规划动态修改管理系统

为了提高土地利用总体规划修改的可操作性和时效性，必须结合区域内土地资源和开发现状来建立有关土地规划动态修改的管理系统。在引入现代信息技术的基础上建立相关的动态监管和数据分析平台，以短期内的土地规划为约束性规划，并结合实际需求的变化进行修改，对修改后的方案实施进行监管，及时分析存在的各类不确定因素，从而为完善修改方案提供数据支撑和决策参考。要坚持建立健全的规划修改和实施链条，减少各类审批程序，加强各工作部门之间的联系，从而保证规划修改的可操作性和实践性，更好地为区域内土地开发目标服务。以湖南省2018年关于规范土地利用总体规划工作的通知为例，其在杨哥控制规划修改范围的基础上确立了规划修改的工作程序，并通过数据库更新的形式在动态的修改管数据监控系统中及时上传信息，并以全过程落实、动态化监管的要求对土里利用修改的审查、编制和管理提供了方向参考。

5.2科学合理的编制规划修改方案

必须保证土地利用总体规划修改方案的科学性和全面性，切实为土地资源的开发和利用提供参考。首先，必须明确修改原因和修改目标，对区域内的土地资源和长远发展目标进行统筹规划，在立足当下的基础上对土地利用的方式和途径进行分析和科学的选择，进而保证土地利用结构和方式合理，整体上为经济社会发展服务。其次，必须选择科学合理的修改方法，要坚持将自上而下和自下而上的规划修改方法相结合，在上级编制的领导下充分结合当地经济社会和自然环境的实际情况确定修改方案，保证对土地资源的利用符合各方标准。为促进土地利用总体规划修改的合理进行，湖南省国土资源厅2020年的第76号文件《关于做好当前空间规划实施管理促进高质量发展的通知》中将疫情防控、脱贫攻坚、环境保护和矿产资源保护、文化旅游等概念引入到具体的规划修改工作中，为实现经济社会的可持续发展和规划修改的科学进行提供列举式参考，并进行了严格把关，实现了科学编制。

5.3实现真正意义的耕地占补平衡

耕地占补平衡需要保量又保值，对此，必须加快建立和完善相应的耕地质量评价标准，从而保证补充耕地的质量。可以从耕地的平整度、土壤质地和灌溉条件等标准出发，对补充耕地的质量进行分析，同时评价体系和标准还要坚持与耕地的粮食生产力相对应，明确相关的耕地等级，按照科学的监控方法来验收耕地。为了促进耕地占补平衡实践的发展，要坚持研究和制定相关的评价标准和方法，将耕地占补平衡的验收程序、方法和具体的标准写入工作文件之中，为实践服务。同时，还要坚持健全和落实有关耕地质量保护的法律法规，严守耕地红线，将违法占用耕地的行为列入惩罚范围之中，让耕地保护严格按照法律标准进行。

5.4加大公众参与的力度，扩大宣传力度

土地利用总体规划的修改和实施涉及到各行各业的发展，事关经济和民生发展大计，因此，必须加强社会公众的参与力度，并开展好相关的宣传工作，保证规划修改实施合理进行。一方面，国土资源管理和规划修改工作人员要坚持树立公众参与精神，做好社会听证工作，让政府领导、专家技术人员和社会普通公众参与到规划修改中，通过多方的协调讨论来实现科学修改。只有落实公众参与制度，拓宽公众参与的渠道，切实听取其意见，才能保证制定出科学全面的修改方案，才能在全社会形成对土地利用总体规划修改的科学认识。

5.5出台支撑性政策，建立健全规划弹性理论

为了优化土地利用总体规划，必须加强相关配套设施的建设，其中，必须出台支撑性政策，建立健全规划弹性理论。一方面，在不违背相关法律强制性规定的基础上要加强对土地利用总体规划法律法规的制定和健全，将以方向性为主、指标为把控的实施性规培方法和工作准则纳入到相关工作体系中，从而增强指标参数在规划利用修改中的占比。同时，必须坚持健全规划的弹性理论，并出台相关的支持性政策，要从政府着手，以政府的创新性思路引领地区土地利用总体规划修改的制定和完善，在弹性发展的思路下，根据区域内的土地利用情况来开展相应的针对性基础调研，对土地规划利用在地方的实施和完善进行考察，并保留一定的实施与完善空间，在灵活实施的基础上赋予规划的参与者和制定者更多实施空间。除此之外，为了保证相关政策文件和土地利用总体规划修改的顺利实施，还要坚持丰富对土地利用总体规划相配套的区域弹性发展政策，根据区域的发展现状与发展需求指定相应的可选择的、具有灵活操作性的弹性发展政策，为土地利用总体规划的顺利实施拓宽发展空间，在减少不必要程序的基础上加强地方政府在土地利用总体规划的参与进一步完善工作，从而切实加强土地利用规划的可实施性和有效性。06C2C25C-AC53-4CB2-8918-28CB27198A62

5.6建立规划实施监察制度，加强规划实施监管

在土地利用总体规划的实施和修改阶段，必须切实加强监督管理工作，不断建立与健全并实施相应的监察制度，为加强规划实施监管提供支撑。要适当调整规划以满足社会经济发展的需求，同时指定完善相應的监察制度。一方面，要讲规划实施情况和效率纳入地方政府领导的绩效指标中，通过建立健全相应的激励与监督制度来引导地方领导依法、合理按照规划的内容开展用地建设工作，在落实制度方案的基础上保证经济发展工作顺利开展。另一方面要加强规划实施的监督管理工作，以严格的措施追究相关责任人的责任，严格执法，从而保障规划实施。

结语：

为全面落实土地用途管理，提高土地利用总体规划的科学水平，提升各级政府和国土资源管理部门对有关土地规划文件的落实程度，本文从当前土地利用总体规划的发展历程和存在的问题出发，从实践着手，提出了相应的改进策略。习近平总书记曾经强调，“绿水青山就是金山银山。”土地资源是大自然赐予我们最宝贵的财富，也是社会经济发展的重要支撑，在生态发展理念的引领下，我们投身土地利用总体规划事业之中，坚持从提高土地利用规划的科学性、平衡性出发，充分协调了人与自然的关系，在落实政策文件引领、公众参与的基础上从规划修改、规划管理、扩大宣传等方面着手，坚守了耕地红线，在平衡发展和保护关系的基础上立足实际，有力地提高了了土地利用总体规划的实效。

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