农村土地整治的工程化及其成因

马桂波

【摘要】人口、环境、资源和发展已成为当今世界最关心的问题，而这些问题都离不开土地及其开发利用。从一定层面讲，土地资源能否实现可持续利用直接关系资源、环境和社会的可持续发展。土地资源的有限性、差异性、空间性和持续性也决定了其作为最宝贵的自然资源，是一切资源之首，一切安全之首。而我国农村人口基数大，增长速度快，耕地后备资源不足，人地矛盾日益突出。随着改革开放的深入，城镇化步伐的加快，对农村土地资源的开发利用也越来越大，破壞也越来越严重。如何实现农村土地资源开发利用和农村人口的协调发展，成为了关乎人类社会生存和发展的首要问题。农村土地整治作为调整人地关系、实现土地资源集约利用、维系农村生态平衡的重要手段，展示出了巨大潜力。农村土地整治是指根据法律规定，采取一定的法律手段和工程技术手段，有针对性地对以被已经破坏的或不合理占用的农村土地资源为对象的综合整治、调整改造，是以提高土地质量、增加有效农田面积、改善农业生产条件和生态环境、达到协调人地关系、提高土地资源利用效率、促进土地资源可持续利用和社会可持续发展为目的的活动。

【关键词】农村土地整治;工程化;成因

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2022.12.004

引言：

社会主义新农村建设作为国家对解决“三农”问题的最为重要的举措。而开展农村土地整治，又是社会主义新农村建设的基础性工作。新形势下，农村土地的集约和节约利用是农村建设迫切需要解决的问题。在我国经济持续高速增长条件下，如何在科学发展观指导下，理性运用土地开发整理规划手段，实现严格保护耕地、充分保障建设用地、优化土地利用结构，走出了一条以现代高效农业生产为标准的道路，促进了农村土地资源的集约节约利用，取得显著的社会经济效应，实现我国耕地总量动态平衡，实施建设占用耕地补偿制度，保证粮食安全供应中具有强大的生命力，发挥着重大的作用。

1、农村土地整治工程的主要内容

农村土地整治工程的主要内容包括农村生产用地整治和农村生活用地整治。具体到农业生产用地的整治，又有包括以下几方面的内容：

（1）中低产田改造，是指平整耕地，改良土壤，归并零散地块，规范地块形状，提高复种指数，提高耕地质量，扩大有效耕地面积。包括中低产田、中低产林、中低产园、中低产水田改造，低产土壤改良等。（2）耕地改造，是指对耕作田块归整、灌排渠系、防护林带、田间道路整治等。（3）农村未利用地开发，包括荒滩地、盐碱地、裸土地、滩涂、沼泽地、苇地及其他未利用的农村土地的开发和利用。（4）农生产用地结构调整，主要是在生态破坏、水土流失、土地利用结构失衡的地区，通过土地整治，合理调整农林牧的用地比例，促进农村地区生态环境的改善和社会经济的可持续发展等。（5）小流域的综合整治，包括黄土高原地区、西南丘陵地区的水土保持、退耕还林还草、土壤改良、耕作技术的改变、田林水统筹规划。（6）坟地的迁移平整，是对违规土葬，私埋，乱埋占用农田的综合治理，合理规划农村公益性公墓，恢复被占农地。

具体到农村生活用地的整治则包括村庄建设用地的整治和乡镇的工业和公益用地的整治：

（1）村庄建设整治是以宅基地和基础设施建设为中心的，对零散农居的归并整理，消灭“空心村”现象以及农居周围零散废弃地整治。通过合理的村落规划布局，有效的调整村庄建设用地，提高村庄的土地利用效率，改善农村的生活面貌和生态环境。（2）乡镇工业用地和公益事业用地的整治，首先是把原先以自然村为依托的零散分布的乡镇企业集中到整体规划的工业园区中，将原有的厂址进行复垦。其次是在小城镇的文化、教育、体育、医疗和娱乐设施方面，改善水、电、气供应和道路交通、通讯条件。保护乡村文化和人文景观，建设园林绿化。建立为农业生产服务的农业技术与农业生产资料设施，改善农村工作和农民生活环境。

2、农村土地整治工程的主要模式

农村土地整治工程化的模式是指在一定阶段表现出的具有典型意义的作业模式、组织模式和资金运作模式的总称，它来源于农村土地整治的实践，但又高于实践。我国辽源广阔，不同地区由于地理、历史以及经济发展的不同使得土地整治的模式也有差异。但在实际实践中总体上少不了一下几种模式：

第一是实施主体以乡镇人民政府为主;乡级人民政府承担了土地整治工程的申请，设计规划、工程施工招投标、工程施工中的管理以及质量监督等工作。土地整治工程质量高低与乡镇领导的重视程度，资金和工程管理是否严格密切相关。

第二是资金以投入及政府投入为主，其他投入为辅;政府资金来源主要有三方面，一是通过财政预算，二是土地整治指标有偿使用费，三是政府通过银行信贷。土地整治初期以前两种方式为主，随着土地整治区域面积的不断扩大，资金需求量也急剧增加，银行信贷逐渐成为解决资金的重要渠道。其他投入有行政村自筹资金和用地单位自筹资金。

第三是监督管理的手段以行政手段为主，由于农村土地整治的实施主体和资金投入的主体是政府，所以整治过程的监督和管理都是以行政手段为主。

随着我国社会经济的发展，农村土地整治工程化的推进，现行的整治模式已不利于整治工作可持续发展。在对比了以上几种模式后，本文认为在我经济市场化的背景下引入市场化运作模式即经济发达地区的综合整治模式和特殊地区的专项整治模式更符合我国当前经济发展。

综合整治模式使得投入主体多元化，监督管理社会化，这种模式是对田、水、路、林、村的综合整理，不仅要将土地治治、农业生产设施建设、现代化农业园区建设与迁村并点、村镇建设等同步实施，还注重生态环境建设，实行土地建设经营。专项治理模式适宜在人地矛盾不十分突出，土地利用程度不高的经济欠发达地区，因地制宜，见效快。

3、农村土地整治工程化成因

3.1村庄整治工程化成因

几千年以来，人类习以“逐水草而居”，所以村镇大多数建在平地沃土上。大部分村落一直在或快或慢的平面外扩。由于历史的原因和地理原因，规划不够合理，居民住宅过于求大，许多村庄的闲置土地到处可见，“空心村”现象也十分的严重。对村庄整治的潜力就在于“迁村并庄、整宅还田”。调整村庄的用地结构，回填“空心村”，发展中心村，发展公寓式多层住宅，尽量把耕地置换出来，充分利用土地资源，而且使耕地面积有所增加。这样一个村庄腾出省出几十亩，不起眼，几百万村庄都这样做，增加的耕地就十分可观了。目前按照《村镇建设用地标准》中规定，人均建设用地标准为100平方米/人，最高标准为150平方米/人。根据土地利用变更结果，2006年农村居民点用地规模为2601.51万平方公里，结合世界银行对中国人口的预测数据，可以算出到2015年村庄整治增加的土地潜力约为1142.01万平方公里。从数据上不难看出，村庄整治的潜力巨大，合理有序地开展好农村居民点整理工作，将大大有利于农村社会的可持续发展。CCD22E13-C908-4132-9997-84672DD619CA

3.2农用地整治工程化成因

一是乡村土地整治工程化。通过高标农田建设工程的开展，利用工程机械手段，整平原有土地，完善水利设施，完善农电配套，形成“田成方、土成型、渠成网、路相通、沟相连、土壤肥、旱能灌、涝能排、无污染、产量高”的稳定保量的粮田。通过土地整治，能够新增乡村耕地面积，提高粮食产能。2019年11月，国务院办公厅印发《国务院办公廳关于切实加强高标准农田建设提升国家粮食安全保障能力的意见》明确提出，到2022年，全国要建成0.67亿hm2高标准农田。2020年建成高标准农田559.4万hm2，高效节水灌溉面积达159.67万hm2，2021年计划完成666.67万hm2高标准农田和100万hm2高效节水灌溉农田建设任务。对农民来讲，增加土地面积，增加粮食产量，能直接提高了他们的收入。同样在高标准农田工程建设中，也增加农民的就业机会，他们既可以参与工程的建设中，增加了就业机会。

二是乡村土地整治工程化。加快土地的流转，促进土地的种植结构的二次调整升级，优化土地结构。土地经过整治，地块重新规划调整，更适合机械化种植，提高了土地利用率，吸引更多的投资进入村级市场，比如新型的科技农业企业，通过流转村民手里的闲散土地，规模化种植高附加值的作物，不仅解放了农民，而且增加了土地的收益，创造了经济价值和税收;将新型现代化的农业发展模式引入乡村，引领农村进行生产模式的升级，促进农村的科技创新、模式创新，为农村开辟一种土地整治加土地流转灵活发展模式，为乡村的发展注入新的活力。在新型科技农业企业技术进入农村土地流转市场的同时，无土栽培、立体种植、林下养殖、无人机自动化机械设备等先进的种植技术和工具也被引入农村，大大提高了农村的生产力，互联网+的模式，电商、网络直播带货等新的营销模式，扩宽了农产品的销售渠道，提高农产品的产量、质量控制的手段，相比以往传统的靠天吃饭模式，新时期新农民们有了更多发财致富的小妙招。

三是乡村土地整治工程化。有利于促进城乡产业结构调整，城乡结合发展，产业生态融合，统筹城乡产业的发展，如整治城镇周边废弃厂房占地，产能低下低收益的产业集体搬迁，进一步优化产业聚集和完整配套产业链的搭建，对新农村、村庄周边闲置不宜耕种土地集中整治，聚集绿色环保型、农副产品加工产业，加快农村农产品向城镇流通，城乡的产业布局协调发展，相互促进和互补，给与农村产农副产品加工产业更大的发展空间，进一步提高乡村产业的规模和产值。利于废弃矿坑的修复，复垦农田，打造绿色景观带，吸引外来投资，带动乡村绿色旅游产业的发展。

四是乡村土地整治工程化。有利于促进和建设生态景观，提升乡村潜在绿色生态价值，从退耕还林、村村通、新农村建设到生态景观建设，从村容整洁到生态宜居，村民住得更舒适，出行更方便了，居住环境改善了，山更绿了水更清了，乡村潜在生态价值得到提升。各地区充分发掘自身的优势和特点，通过挖掘自身的自然资源和文化资源，展现了乡村生态、景观、旅游的发展特点和潜力，使乡村农耕文化得到进一步的保护和发展。在乡村生态、景观价值得到提升的同时，农产品附加的经济价值也得到了巨大的提升，相对城市产业化、速成化的养殖种植模式，乡村的养殖和种植模式更环保、绿色健康、安全可靠，相比过去的消费观念，现在的人们更倾向于绿色环保、健康安全的消费理念，乡村的农产品将会得到越来越来的人的青睐，乡村农产品的品牌和口碑效应会得到越来越好的反响，为农村的进一步创收提供了巨大的发展空间。

4、农村土地整治工程中存在的问题

4.1缺乏整体规划，设计模式单一

农村土地整治工程的规划设计必须有效的结合本地的社会、自然条件，坚持因地制宜的原则，既要考虑生产发展，又要兼顾土地资源的局域性特点。但目前实施的土地整治工程设计规划中并没有按照这些原则进行，加之我国农村地形复杂，规划的片面性，局限性导致了经济发展的不均衡。另一方面由于规划人员的技术水平、职业道德和评审团实力对工程成功是否至关重要，而目前一些地区土地整治设计人员在设计中会加入一些个人情感，影响设计结果。

4.2乡村交通不便

乡村道路对于提高农民收入、改善农民生活水平有重要意义，乡村道路的建设是农村发展的根本，“要想富，先修路”的理念早已深入人心。峰峰矿区大多数旅游资源位于山区，资源丰富地区往往多山多水、地形复杂，道路等级低，路况差，无法满足城乡之间的交通出行。目前很多乡村的道路较窄，没有停车场，交通运输不便，严重阻碍了当地农产品的外销，现阶段峰峰矿区的农村道路可以满足村民的基本出行，对于产业的服务能力较弱，交通条件一定程度上阻碍了峰峰矿区乡村经济快速发展。

5、农村土地整治工程问题解决措施

5.1有较完备的法律法规和政策

调整农村土地的利用结构和土地关系，是现阶段农村土地整治的一项重要内容，这就必然要涉及到土地权属等法律问题。为此各个国家在士地利用规划的法律基础之上，结合本地区的实际土地管理制度，制定了土地整治的法律法规，除了对农村土地整治的内容、目标、程序、规划和设计、以及经费来源进行规范以外，还在对违法行为的处罚、农村土地整治实施方面的保障也做了极为严格的规定。

5.2建立健全耕地保护制度

农村产业融合对农业用地有着更高的要求，政府部门应建立健全耕地保护制度，坚决禁止违法违规使用土地，在规划土地使用时难免会涉及到农民利益，所以要保证在法律制度内进行执法。严禁违背自然规律开垦荒地、挖湖造景，避免非农业用途占地，加大违法占用土地现象的整顿力度。对于不同性质的土地制定不同的管理方案，保证耕地数量的同时提高耕地质量。要发挥乡镇主导作用，实行集中规划经营。以乡镇为主去规划土地，保障农民土地使用权、满足乡村经济发展需求的同时加强对耕地的保护。

5.3完善农村公路规划，提高农村公路质量CCD22E13-C908-4132-9997-84672DD619CA

农村公路不仅是农民安全便捷出行、享受医疗、教育等基本公共服务的重要前提，也是促进农村经济发展的重要基础。完善农村公路建设是实现城乡一体化、推动现代农业发展的关键。实现美丽乡村就要完善农村基础设施，对现有农村公路进行改造，将公路扩宽，改善公路通行条件，满足重载货车运输要求。这样不仅可以促进农村物流业发展，还可以使农村与城市的资源互享。农村公路一旦投入建设就很难更改方案，所以对新建设的农村公路规划要具备前瞻性，应因地制宜，充分考虑当地土地利用、产业需求、人口布局等因素，合理配置农村公路等级，加强农村公路与城市公路互联互通，加强城乡交通基础设施衔接，为城乡交通一体化奠定基础。农村公路建设完成后的首要工作就是管理，建立乡村公路管理站，引进高质量人才，健全公路建设管理培训机制，定期对人员进行专业技能培训，使其充分发挥职能作用，同时相关部门应做好宣传工作，农村公路的建设不仅仅是政府相关部门的工作，更多的还是依靠广大农民群众去爱护。

结语：

我国是一个人口众多，可用土地资源有限，后备土地资源不足的国家。随着改革开发的深入，城镇化步伐的加快，农村土地资源面临着前所未有的严峻形势。农村土地整治作为维持耕地动态平衡，实现土地资源可持续利用的重要手段之一，便成了当前形势下各地政府改变土地缩减形势的重要选择。

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