新时代县级国土空间规划编制的若干思考研究

吴瑞琴

【摘要】新时代国土空间规划体系开始进行改革，而县级国土空间规划也随之发生相应变动，为保证改革工作能够顺利实施，需要对县级空间规划编制方式方法展开探讨。文章将通过对县级国土空间规划编制特征的分析，对编制整体目标以及相关内容展开剖析，并会以此为切入点对新时代县级国土空间规划编制方式方法开阐述，旨在提高县级国土空间规划编制水平，保证我国整体国土空间规划工作落实质量。

【关键词】空间规划特征;县级国土空间规划;空间规划编制;规划目标

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2022.12.002

引言：

作为国土空间规划重要内容，县级空间规划也是国土规划不可忽视的关键要素，具有工作内容明确以及规划管理主体责任清晰等方面的特点，对于整体规划编制可实施性以及编制过程精准度有着严格要求。为高质量展开县级国土空间规划编制，对国土空间规划相关内容展开研究显得极为必要，首先需要对县级国土空间规划基本特征展开分析。

1、县级国土空间规划特征分析

规划特征主要体现在四个方面：（1）保证规划管理事权与规划编制的高度一致性。县级的国土空间规划是由县级人民政府组织进行的，规划编制权和行政事权结合较为紧密，空间规划核心内容以及耕地保护等各项工作，都是由市县级政府负责的，本级政府管理工作会对县级规划产生直接影响，而规划整体内容也与管理工作开展有着一定关联，需要保证编制过程全面性以及精准性，对规划工作予以足够重视，以防后期管理出现状况偏差;（2）多规协调任务较为复杂且具体。因为多规所导致的差异问题，致使管理工作在实际开展中很容易遇到各种阻碍，可能会因为不同的制度要求而导致各地块的处理意见存在不统一的情况，因为县级政府是各种矛盾处理的主体，所以展开多规协调差异，是县级规划的重要内容，需要做好控制线划定与优化处理，科学展开多规的有效协调方法，确保各种差异问题能够得到妥善处理;（3）层级传导工作协同性要求较高。市县间土地利用总体规划在上下传导方面有明确要求，城乡规划并没有对具体传导内容进行确定，会按照地类图斑以及控制线体系内容展开传导序列的设置，因为县级规划处于整体传导体系末端位置，上位规划需要较长时间，所以在短期内无法明确具体的约束内容，整体规划存在时间短以及要求高的特点，需要通过提前进行规划的方式，确保在约束条件下达之后，做好向上对接，以确保规划的协调一致;（4）编制工作需要和地域特征相符合。因为各地区文化以及地理气候等并不相同，所以在进行空间规划时，需要对各种差异以及特色问题予以高度关注，做好现状调研，对开发保护现状进行评估，确保各项重点问题能够得到妥善处理，整体编制针对性能够达到一定水平[1]。

2、县级国土空间规划编制目标与主要责任

2.1编制目标

在对县级土地进行规划过程中，传统规划模式是通过对辖区内土地进行分析和整理，对重点开发土地进行全面监控，进而通过实施生态环境修复治理，做到土地有效管理。此种传统方式有一定优势，但却并不全面，在国土规划中属于基础部分内容，规划工作不在局限于对土地的整理以及管控，是通过对区域内各项要素进行统筹规划的方式，通过对各项资源进行合理配置的方法，做好区域的发展以及保护工作[2]。需要按照限制要求进行土地资源配置，以保证整体协调性和相对空间，避免出现土地的固化处理。国土空间规划需要按照上級各项指示内容，通过有效改革手段对区域内土地资源进行统一配置，保证各项指标的落实质量，确保土地资源高质量配置。

2.2主要职责

国家已经出台了一系列的计划以及法律体系，为国土空间规划提供了可靠支持，通过对土地利用情况及城乡各类资源进行有效配置的原则，完成空间体系下的完整架构。因为考虑到各级政府在职责分配上不尽相同，县级政府主要承担落实上级政府下达的各项任务要求，所以整体工作会更加具体，所制定的规划策略也需要更加周密。县级政府需要保证自身的执行力，一方面，需要掌握国家国土规划的具体要求，明确相应政策导向，积极落实上级政府所提出的各项指标;另一方面，需要做好规则底线管控，需要做好更低以及生态环境的保护，坚守三条红线。根据相关要求开展国土空间规划一张图信息平台系统建设，保证各项数据信息的手机整理和有效利用，为国土空间规划编制工作开展提供有效参考和[3]。需要做好县级国土空间规划工作、乡镇国土空间规划和结合乡村振兴的管用、实用的村庄规划，应下级地方政府保持积极沟通，做好五级三类规划有效管控。

3、新时代县级国土空间规划编制方式

3.1坚定县级国土空间规划编制目标

需要按照国家整体规划主体功能区以及互联网互通网络，结合主要发展思路和方向，对县级国土空间规划各项任务以及标准进行明确，按照上级所落实的主要任务，对县区域内的自然资源以及其他方面资源进行有效管理。首先需要设置保护类空间规划，以县级总体规划为目标，对生态环境保护以及生态功能区规划等各项内容进行合理设置，通过对县整体发展的研究，制定出有效的自然资源以及生态资源保护策略;其次，将各行业空间规划内容纳入到国土空间规划之中，保证风景名胜区以及产业新城等内容的规划质量，确保能够在县级空间规划中对各项内容做出统一安排;最后对非空间类内容进行规划，保证县级规划与国土空间规划的一致性[4]。因为自然资源利用所涉及的管理部门相对较多，所以需要按照国家机构改革总体要求，对县级内的空间规划情况进行明确，以防出现多规不统一的问题。需要做好本县中的各项资源管理协调，按照上级国土空间规划具体要求内容，为自然资源的管理以及行使途径管理提供更加可靠的助力，保证空间规划的整体编制效果以及目标设置科学性。

3.2按照空间规划责任做好相关工作安排

在新时代空间规划工作已经做出改革，需要按照土地利用规划以及主体功能区规划等各项新内容进行规划编制相应的法律法规体系建设也达到了一定水平。按照国家整总体土地规划内容以及各级的具体要求，县级国土空间主要负责落实上级所提出的各项要求，需要做好引导及管理协调工作，使规划更具实施性和可操作性[5]。在工作开展过程中，需要做好以下几项内容：（1）按照要求做好落实，对县域空间内的所有资源进行科学合理规划，合理给出路径，保证生态红线、基本农田保护红线和城镇开发边界线等落到实处;（2）确定县域空间整体发展格局，明确城镇开发边界的具体设置情况;（3）要引导下辖的各乡镇做好规划编制工作，展开规划管理信息平台建设，利用现代化手段对各项数据进行整理以及分享，实现对规划工作开展的有效辅助。25A510A4-E565-4070-ABF8-0CE04216C250

在对自然资源进行管理过程中，需要在完成县级空间规划责任的同时，还要做好乡镇规划管理工作。做好自然资源的调查以及评估，并按照区域特色及风貌特征进行总体布局，以保证自然资源的保护具有一定的针对性以及有效性，按照因地制宜原则，科学展开管控，以防出现资源浪费问题[6]。在进行详细规划前提下，需要做好片区控制性详细规划和村庄规划等。需要按照整总体空间规划的具体内容，根据城镇的开发边界以及资源配置情况，做好用地控制性内容的设置，明确项目建设以及空间用途管制等各项工作。通过对各部门力量的有效整合，确保规划的可实施性的可操作性。

3.3制定合理规划编制方式

基于县级国土空间规划编制工作开展时间较短，在工作开展方面还存在不足之处，还需要不断进行探索，所以需要对具体的编制内容进行研究，做好优化处理。

（1）按照地域具体情况确定空间优化导向。因为各地区的资源内容并不相同，在人口以及地区发展方面也存在着一定差异，所以需要通过对地域实际情况的调查和分析，对各发展阶段的具体情况做出预判，从而做好空间优化，完成规划编制工作的初步设定[7]。因为现有的水域以及林地等已经对国土空间进行覆盖，可利用空间相对较少，国家给予各地方的指标也存在一定限制，所以县级政府的主要任务是对空间进行优化。在进行规划编制过程中，需要对县域内的整体发展以及资源要素之间平衡等各项内容进行详细分析与调查，需要按照上级规划主体功能进行国土开发以及保护和整治工作，设置明确的长远发展目标以及空间优化目标，确保空间规划编制工作能够得到有效夯实。需要根据县域的空间具体情况进行合理规划，以防出现整体规划方案与实际情况出现较大偏差。

（2）构建多条控制线，做好整体规划骨架设置。需要按照永久基本农田红线、生态保护红线以及城镇开发边界线三条线的内容，在保障三条控制线不出现重叠以及交叉的前提下，对总体的空间布局进行优化配置[8]。需要构建起资源节约以及环境保护模式的生态、生产以及三生空间的合理布局，通过科学规划，由自然资源管理部门组织牵头展开各项管控工作。综合考慮农业发展因素，对生态红线进行有效调整，确保其能够对永久基本农田进行避让，或通过对农田保留生态红线进行调整的方式，按照实际空间的布局情况对生态红线做出微调，进而保证生态红线数量的稳定性。如果城镇开发边界并没有形成可用成果，会受到生态保护红线以及永久基本农田的制约，但因为其整体范围已经确定，所以还需要保证边界的完整性。需要根据相关要求进行三条控制线的划定，在保证空间格局骨架建设完成之后，做好底线思维。

（3）按照整体目标，对自然资源利用程度进行调整，保证各项控制指标落实。因为各地区的地形地貌存在多样化的特点，所处发展阶段并不相同，所以需要按照具体情况确定县级单位的主体功能[9]。需要保证各项任务高质量落实，如果存在地方发展目标与上级控制目标不服的状况，需要及时进行上下协调，保证最终的目标设置合理性以及适用性。需要通过对控制线以及控制指标的应用，对国家意志层进行有效传导，保证基本农田保护任务以及用地总规模设置等各项任务能够得到高质量执行。需要根据各项指标要求，对区域内的自然资源利用程度进行依法依程序调整，设置相应实施指标，合理设置存量建设用地盘活数量以及用地拆旧建新数量等各项内容，可通过自主设置的方式，保证各项指标的设置灵活性以及实用性可以存在和上级有所不一致的情况。需要通过设置地方性过程指标的方式，对县域空间整体使用方法进行梳理与调整，保障过程性指标能够得到有效传导，能够得到高质量执行，避免整体方案实施出现过大偏差问题。

（4）需要按照系统性保护以及空间优化原则，对核心问题进行整治。国土空间规划具有相应的规划逻辑，在进行县级空间规划编制过程中，需要保证整体逻辑的实施质量，应按照整治、优化以及保护三项重要内容展开逻辑设计以及规划实施。需要将三点作为整体工作开展的关键点，以此为基础对现状数据展开分析并做好指标的设置工作，保证整体规划布局能够达到预期目标。如果地区所在位置人口相对较为密集，则需要重点对整体空间进行优化处理，保证现有空间的设置合理性，及时对资源浪费问题进行处理。在进行自然生态资源的保护与利用过程中，需要按照资源的具体类型，设置系统性保护方案，做好跨县域系统性保护以及县域内自然系统保护[10]。对生态脆弱地区以及农村各地区情况进行整治，设置配套整治工程，确保整体问题能够得到有效处理，保证一系列的规划内容不会出现偏差，能够按照规划主线合理展开布局与设置。

（5）加大对信息技术的利用力度，实施规划全程信息化处理模式。因为传统的规划设计主要以人工操作为主，可能会因为人力有限以及数据精准度不足等方面的问题，而导致整体规划工作开展受到影响，所以需要通过构建信息化处理平台的方式，通过对地理信息辅助软件的合理使用，为信息化编制工作开展提供保障，做好规划数据审批以及基础数据收集等各项工作，保证整体管理工作的信息化水平。需要进一步加大对核心技术的继承以及发展力度，积极推行空间管理精细化模式，按照系统化以及精细化原则进行数据管理，利用先进技术进行有效的规划辅助。一方面，可以通过对遥感技术以及其他先进技术的应用，对地区的各项数据信息进行收集，明确地区的各项要素分类以及资源的整体分布情况，掌握用地的实际数据;另一方面，可通过建模等技术的应用，通过输入数据的方式展开立体化模型建设，更好地为规划工作开展提供助力，确保能够通过对立体化建模的合理使用，确定空间规划项目是否合理，通过有效验证方式，及时对不合理之处做出调整，对可能出现的问题做出应对，以便保证整体国土空间规划质量。由于在新时代中的国土空间规划工作开展，对于信息化技术的要求会越来越高，对于相关复合型人才的需求量也会不断增加，所以各县需要进一步加大对自身技术研究工作以及人才引进工作的关注力度，可通过构建专业化信息团队的方式，保证管理平台的建设以及应用效果，进而更好地为空间规划工作提供保障。25A510A4-E565-4070-ABF8-0CE04216C250

结语：

各地区需要对县级国土空间规划工作予以高度关注，需要按照国土空间规划的具体目标以及主要任务，制定出具体方发展相符合的空间规划方案，确保能够实现对地区建设用地以及农用用地等各类用地的合理管控，能够更好地对土地资源进行管理以及生态保护，从而达到良好的全区域要素管控效果，确保县级经济以及生态环境保护工作能够达到最佳，进而将国土规划工作作用与价值充分发挥出来。

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