公共政策视角下的脱贫攻坚与乡村振兴政策有效衔接的路径探析

脱贫攻坚与乡村振兴政策统筹衔接，是巩固拓展脱贫成果、确保广大群众持续增收、安居乐业的必经之路。本文以宁夏Y市39个村的实地调查为基础，展示取得的成效，总结具体做法，探究面临的困境，提出了富有建设性的建议，对于全国其他区域具有宝贵的借鉴意义。

实施乡村振兴战略，是党的十九大作出的重大决策部署。脱贫攻坚促进乡村振兴结构优化，是乡村振兴的前提和基础;乡村振兴战略深化脱贫攻坚成果，是脱贫攻坚的巩固和提升，二者存在耦合和交叉，脱贫攻坚与乡村振兴政策统筹衔接，同谋划、双推进，才能巩固拓展脫贫成果，确保广大群众持续增收、安居乐业。本文选取宁夏Y市39个村在全面脱贫基础上继续推进乡村振兴的田野点，积极回应脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接中所面临的挑战，通过田野点的展现，进一步从公共政策的角度探索两大战略的有效衔接。

脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的成效与做法

Y市39个贫困村精准识别建档立卡贫困户8202户34706人，贫困发生率为6.68%。“十三五”期间，Y市共脱贫退出建档立卡贫困人口35522人（其中2016年脱贫10231人、2017年脱贫9035人、2018年脱贫6389人、2019年脱贫8820人、2020年脱贫1047人），39个贫困村全部脱贫出列。累计搬迁安置2281户10081人，生态移民人均可支配收入从搬迁前的3000元增加到2020年底的8883元，年均增长10%。

（一）取得的成效

1、建强基本公共服务，让乡村“兴”起来

近年来，Y市先后争取中央、自治区扶贫资金17.01亿元，用于脱贫攻坚，逐村逐户解决“两不愁三保障”突出问题，截至2020年底累计解决1358户的住房问题。通过采取替换水源、安装净水设施和实施农村饮水巩固提升工程等措施，解决了50个行政村2.6万户12.6万人的饮水安全问题，移民地区自来水普及率98%，水质达标率99.3%。

2016年以来，累计劝返复学1411人，医疗保险100%全覆盖，“三个一批”分类救治5751人，家庭医生签约率100%，贫困患者住院医疗费用实际报销比例为91.3%。乡村幼儿园普惠率达到88%，建成乡镇卫生院36家，村卫生室218家，标准化村卫生室100%，乡镇卫生院全科医生实现全覆盖。全市城乡居民基本医疗参保人数111.95万人，基本养老保险参保人数31.07万人。制定印发《Y市开展乡村振兴“一村一年一事”行动实施方案》及考核细则，征集梳理“一村一年一事”任务268项，现已完成投资1.21亿元，完成率达57.8%。

2、打造富民强市产业，让乡村“旺”起来

Y市实施产业扶贫项目461个，投入财政专项扶贫资金2.8亿元，建成设施农业园区9个、标准化特色养殖园区10个、高标准设施温棚3435栋。形成食用菌、花卉、红树莓、酿酒葡萄、肉牛、特禽养殖等特色扶贫产业。实施“四个一”示范带动工程，打造了5个产业扶贫示范村、7个扶贫龙头企业、种植产业化经营专业合作社等8个扶贫产业合作社，人均年增收5000余元。

在乡村振兴战略中新建高标准农田9.01万亩，高效节水灌溉3.1万亩，主要作物综合机械化率达95%以上。重点发展现代畜牧、优质瓜菜、酿酒葡萄等优势特色产业，调减低效、高耗水作物22万亩，奶牛存栏17.9万头，新增5万头。

3、建设生态宜居家园，让乡村“靓”起来

累计完成农村户厕改造15.4万座，集中管网式户厕改造4.4万座，占自治区40%以上，农村卫生厕所普及率达91%，生活垃圾治理率达90.21%，生活污水处理率达到50%以上，受污染耕地安全利用率达到98%以上。创建粮食作物“三减”示范区26个6.03万亩，农药利用率、病虫害统防统治及绿色防控覆盖率均达到39%以上。

（二）具体做法

1、科学构建现代绿色农业产业体系

一是坚持质量兴农、绿色兴农、品牌强农，聚焦优势特色产业，形成特色农业产业集群，实现一乡一业、一村一品发展格局。

二是培育“龙头企业+专业合作社+家庭农场”新型产业联合体，构建紧密型新型农业经营组织联盟。

三是运用农业循环利用机制，实现粮经饲统筹、种养结合、农林牧渔融合循环发展。

四是加大品牌推介力度，促进产业化和品牌化深度融合，提升Y市特色农产品知名度和影响力。

2、构建全方位多角度的社会保障体系

一是保障救助惠民生。Y市印发《Y市最低生活保障和低收入家庭审核审批实施办法（试行）》的通知，调整完善政策，细化优化准入条件，将完全丧失或部分丧失劳动能力且无法依靠产业帮扶脱贫的贫困人口，以及符合条件的因病因残困难群体按照“单人保”政策纳入低保范围。

二是就业鼓励促收入。一方面落实社保补贴、一次性资金补贴等政策，鼓励就业扶贫示范基地吸纳农村劳动力就业;另一方面制定有针对性、实效性的培训计划，重点企业招工用工与技能培训相对接，帮助农村劳动力提高就业能力和技能水平，促进农村劳动力实现稳定就业。

3、民生服务政策衔接做法

一是危房改造保住房。Y市39个村开展抗震宜居农房建设改造工程。按照乡村振兴战略安排部署以及适应时代发展步伐和群众日益增长的住房条件、提高自然灾害防治能力、开展宜居型示范农户建设等要求，实施抗震宜居农房建设改造工程。

二是全域推动农村人居环境整治。制定出台《Y市农村人居环境整治工作实施方案》《Y市农村生活垃圾治理实施方案》等政策文件，建立市、县、乡三级领导干部包抓机制，建立健全督导考核工作机制，建立整改台账、跟踪销号。

三是教育资助供就学。Y市出台《Y市经济困难家庭子女高等教育阶段就学救助办法》，对低保和低收入家庭学生开展高等教育阶段就学救助，将低保、低收入家庭在高等教育阶段就学的学生纳入救助范围，帮助他们完成学业、摆脱贫困。

4、乡村治理政策衔接做法

一是加强组织领导，强化顶层设计。 一方面成立由Y市领导牵头负责的乡村治理领导小组，组织、编办、财政、人社等相关部门牵头建立乡村治理工作协调机制，对乡村治理人、财、物等事项进行沟通衔接。另一方面起草印发《〈关于完善乡村治理体系提高治理能力的实施方案〉2020年工作任务清单》，梳理工作任务30项，明确了牵头单位、责任单位、时间节点等，确保各项工作落实落细落地。

二是突出党建引领，筑牢治理根基。制定《Y市党建引领乡村治理任务清单》，细化8个方面31项具体任务，全面发挥乡村党组织领导乡村治理的战斗堡垒作用。选优配强村党组织书记16名，优选村“两委”干部20名，積极培育党员致富带头人1200余名，储备村级后备力量800余名。

脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接面临的困境及政策调试

（一）扶贫产业与惠农产业政策针对性不强

一方面，扶贫产业政策只针对贫困村。扶贫重点产业项目确定、政策支持以及资金补贴、分配等事宜，由Y市扶贫办按照各县（市）区项目申报、实施等情况，对项目进行审核评定，按照扶贫产业项目实施情况分类别进行政策扶持、资金补贴，按照责任、权力、资金、任务“四到县”工作机制由各县（市）区负责组织实施。扶贫产业扶持政策只针对脱贫攻坚期内的贫困村，涉及覆盖面小，针对性强。

另一方面，惠民产业政策宽领域、全覆盖。惠民产业政策、资金补贴等由Y市农业农村局制定，会同市财政局等相关部门审核实施，在农村地区全覆盖。不在脱贫攻坚范围内的村庄只享受惠农政策，部分贫困村既享受扶贫办的扶贫产业政策又同时享受农业农村局的惠农政策。

（二）政策执行的时效性和覆盖面不同

一方面，政策执行的时效性不同。在五年过渡期内，调整优化各类政策与“十四五”规划相结合，政策具有局部性、紧迫性、突击性、特殊性等特点。乡村振兴政策执行从2017年乡村振兴战略的提出到2035年取得决定性进展至2050年全面实现，政策具有综合性、整体性、渐进性、持久性等特点。

另一方面，政策执行的覆盖面不同。脱贫攻坚和乡村振兴政策制定的覆盖面和针对的重点人群不同。乡村振兴产业扶持、农村低保、临时救助、生态文明、环境综合治理等政策制定覆盖面广，针对所有农村地区和农村人口及基层群众，其中包括贫困村和建档立卡贫困户。

（三）资金管理使用不规范

一方面，项目谋划不充分，公开制度不健全。Y市各县（市）区虽然建立了扶贫项目库，但由于项目储备不足，未提前谋划、规划下一年度实施项目，扶贫资金支出进度慢，支出率低重，大量资金“趴账蹲窝”。

另一方面，集中管理不完善，信息公开不规范。惠农补贴资金发放存在“一人多卡”“人卡分离”的现象。如重度残疾人救助补贴、医疗保险、低保等补助在黄河银行借记卡发放，社保金、退休金、抚恤金等补助在黄河银行社保卡发放，一人多卡发放。

有效推进脱贫攻坚与乡村振兴政策衔接的路径

（一）协调统一，科学推动惠民产业

1、因地制宜，科学发展特色产业

推动第一二三产业融合发展，形成多产业共生互促发展模式。扶持农村新型经营主体，采取“企业+合作社+农户”“合作社+基地+农户”等模式。延伸产业链，促进各产业融合发展，构建现代农业产业、生产、经营体系。以龙头企业为依托，产业园区为支撑，壮大以“葡萄酒”为代表的“紫色名片”、奶产业为代表的“白色产业”，发展特色“原字号”“老字号”“银字号”产品量级，让更多优质商品走向市场。

2、统筹谋划惠农强农产业政策

科学制定惠农产业规划，统一扶贫产业惠农政策，避免产业项目低端化、功利化、同质化、福利化。在尊重市场规律和发展规律的基础上，扶持各乡村产业，抓好产业政策措施衔接，提高产业市场竞争力和抗风险能力。支持脱贫地区产业发展，以县为单位规划发展脱贫地区乡村特色产业，打造区域特色品牌。

（二）多措并举，促进特惠性政策向常规性、普惠性政策转变

1、优化调整特惠性政策覆盖面

强化综合保障，保持兜底救助等主要帮扶政策总体稳定，统筹落实低保、医保、养老、特困人员供养、临时救助等普惠性政策，完善最低生活保障制度，优化调整针对原建档立卡贫困户的低保“单人户”政策，加强社会救助资源统筹服务。

2、兜住底线，动态监测困难人口

针对农村低保对象、特困人员、农闲易返贫致贫人员，以及因病因灾、意外事故导致基本生活出现严重困难人员，开展动态监测。利用民政、扶贫、教育、人力资源社会保障、住房城乡建设、医疗保障等政府部门现有的数据平台，加强数据比对和信息共享，完善基层主动发现机制、农村低收入人口定期核查和动态调整机制。

3、多管齐下，继续扩大就业转移

支持脱贫地区广泛采取以工代赈方式实施农村人居环境、小型水利、乡村道路、农田整治、水土保持、产业园区、林业草原基础设施等涉农项目建设。统筹利用公益性岗位，健全按需设岗、以岗聘任、在岗领补、有序退岗的管理机制。加大对创建就业、创业基地、扶贫车间、引进劳动密集型企业等方面的投入力度。通过稳岗补贴、以工代训补贴、自主创业补贴等多种方式，鼓励移民主动创业就业。落实好减税降费和相关奖励政策，发挥劳务经纪人、劳务中介组织的桥梁纽带作用。开展线上线下相结合的创业培训、创业担保贷款等就业创业服务，鼓励扶持农村劳动力创业。

（三）强化保障，资金监管使用靶向施策

1、优化支出结构，调整支持重点

过渡期内保持财政支持政策总体稳定，合理安排财政投入规模，优化支出结构，调整支持重点。探索建立涉农资金整合长效机制，确保以工代赈预算内投资落实到项目，及时足额发放劳务报酬。现有财政相关转移支付继续倾斜支持脱贫地区，对支持脱贫地区产业发展效果明显的贷款贴息、政府采购等政策在调整优化的基础上继续实施。

2、引入资源，融合发展金融服务

继续发挥再贷款作用，现有贷款帮扶政策在发展期内保持不变。完善针对脱贫人口的小额信贷政策，对有较大贷款资金需求、符合贷款条件的对象，鼓励其申请创业担保贷款政策支持。加大对脱贫地区优势特色产业信贷和保险支持力度，支持开放性金融和政策性金融在业务范围内为脱贫地区和乡村振兴提供中长期贷款服务。因地制宜开发优势特色农产品保险，建立农产品期货期权和农业保险联动。

参考文献

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[3]颜德如，张玉强.脱贫攻坚与乡村振兴的逻辑关系及其衔接[J].社会科学战线，2021（08）：167-175.

[4]张琦.巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接：基于贫困治理绩效评估的视角[J].贵州社会科学，2021（01）：144-151.

作者简介

姜晓芸 中共宁夏区委党校党史党建教研部副教授，研究方向为中共党史、党建理论研究