乡村振兴视域下西南民族地区防返贫与促衔接工作思考与对策

方晓玲　多庆

“三农”问题是关系国计民生的根本性问题，是全党工作的重中之重。本文以西南民族地区的防返贫与促衔接工作为考察对象，认为乡村振兴战略的实施需要防止返贫工作的无缝对接，应端正思路，统揽县域经济大局;促进农牧业提质增效，构筑防返贫安全网;延伸援建力量优势，发动基层党建强大引擎。

农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，解决好“三农”问题是全党工作的重中之重。西南民族地区的乡村工作要在坚持党管农村工作、坚持农民主体地位、坚持乡村全面振兴等原则指导下，全面实施乡村振兴战略。乡村振兴战略的“三步走”任务中，制度框架和政策体系基本形成的第一阶段，与西南地区脱贫攻坚基本重叠。为实现西南民族地区乡村振兴工作的全面展开，必须将巩固脱贫成果、防止返贫有关工作放在乡村振兴的视域下，探索既符合脱贫攻坚工作实际又贴近乡村振兴发展目标的实践路径，才能使西南地区防止返贫工作与乡村振兴的全面实施进行有效衔接，才能实现到2035年农业农村基本实现现代化、乡村振兴取得决定性进展的第二步目标。

西南民族地区乡村振兴战略的实施

需要防止返贫工作的无缝对接

2018年7月，习近平总书记针对乡村振兴战略作出重要指示，重点体现在三个方面：一是强调“全面振兴”“因地制宜”，各地乡村发展现状不同，短板、弱项不同，在实现乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴的各项工作推动中，要抓的重点和难点也各不相同。二是强调“人民中心”“内生动力”，在乡村振兴战略的实施过程中，要尊重广大农民的真实意愿，激发广大农民的积极性、主动性、创造性。三是强调“科学规划”“分类实干”，即农业农村农民的问题有着自身的发展规律，在战略实施初期，要注重科学规划、规划先行，再依照规划分类推进、以实干促振兴。习近平总书记的这三点重要指示，对于西南民族地区乡村振兴战略的实施意义重大。

西南民族地区较之其他地区，贫困面广、深度贫困现象较为突出，脱贫攻坚成果来之不易，巩固脱贫攻坚已有成果十分重要，需要激发广大农民群眾的内生发展动力，以实现乡村经济的可持续发展，以产业实干促发展、以机制保障防返贫。做好防止返贫工作、无缝衔接好乡村振兴战略，是以习近平总书记为核心的党中央在近两年一直强调的重点。

2019年4月，习近平总书记在重庆考察并主持召开解决“两不愁三保障”突出问题座谈会，再次强调防止返贫工作的重要性。习近平总书记指出，农村绝对贫困人口实现脱贫和贫困县摘帽，并不意味着农村贫困的消失，也不意味着扶贫工作的结束，要建立完整的退出评价体系和保障措施，把好“脱贫关”，增强“造血”功能，建立稳定脱贫长效机制，防止返贫。

西南民族地区脱贫成效显著但仍存薄弱环节

脱贫攻坚，是近几年西南民族地区乡村工作的重心所在，各地坚持以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局，坚持精准扶贫、精准脱贫基本方略，围绕贫困人口脱贫、贫困村退出、贫困县摘帽和全面解决区域性整体贫困问题，进行了不懈的努力，走出了一条党委领导、政府主导、社会参与、群众主体，精准扶贫与社会保障相衔接、普惠性与特惠性政策相配套、基础建设与产业发展相促进的脱贫攻坚路子，成效显著。西南民族地区各地脱贫攻坚的过程，也是乡村基础设施建设提升、乡村教育医疗卫生等公共服务逐步健全以及乡村社会保障机制不断完善的过程。小型水利工程、人畜饮水安全巩固提升工程、新修或改造农村电网工程、农村公路建设、建制村村邮站、行政村光纤通达、电子商务公共服务中心、电商物流配送中心的乡级服务站和村级服务点，以及县乡各级医院和疾病预防控制中心、农牧科技成果转化基地、乡镇综合文化站、村级综合服务中心等的大力建设，极大地提高了贫困人口的生产生活条件。

脱贫攻坚还带动了西南民族地区乡村社保机制的完善，农村最低生活保障标准得到提高，“基本医保+大病保险+医疗救助”三重医疗保障线基本建立。西南民族地区各贫困县的经济社会各方面得到改善，为后续发展奠定了良好基础。同时，在脱贫攻坚过程中不少县乡政府也逐渐探索出一套本地适用的科学治理办法，乡村党组织凝聚力、战斗力明显增强，为乡村振兴打下了治理基础。但脱贫攻坚战时间短、条件差、任务重，遗留部分薄弱环节在所难免。薄弱之处，极易使脱贫人口重返贫困，也是无缝衔接乡村振兴战略的难点所在。

首先，脱贫攻坚战中以贫困线为标尺重点扶持了贫困线以下的贫困人口，但是刚过贫困线、未被划入贫困人口的“边缘户”，在脱贫攻坚战中未能得到有效扶持，形成比上不足、比下不余的尴尬现状，依旧处在贫困的边缘。

其次，乡村振兴在于产业、人才、文化、生态、组织的全面振兴，这几个方面在脱贫攻坚战中得到提升的程度各不相同。扶贫产业获得大力发展，对于解决贫困乡村“两不愁三保障”提供了大力保障，相比之下，西南民族地区乡村人才、文化、生态、组织等方面的发展还有欠缺。特别是乡村教育和乡村就医的现有质量，与乡村振兴的基本要求存在差距。即使是比较于自身基础已经发展较好的农牧业产业，也仍存在产业基础薄弱、组织化程度低、经营单元小、发展层次低，产业化程度不高等薄弱之处。

再次，农民群众稳定收入或增加收入问题，是衔接乡村振兴的最直接问题，但西南民族地区在脱贫攻坚过程中，农民群众财政转移性收入占较大比重，内生性动力与自我发展能力有待提高。以西藏为例，西藏脱贫攻坚中通过易地搬迁脱贫了一批贫困人口，但搬迁群众如何融入当地产业发展、促进转移就业，形成每户至少有一个劳动力稳定就业的稳定收入局面，仍需深入探究。纳入国家重点生态功能区补助范围的贫困人口，通过生态补偿方式也脱贫了一批，但因补偿而脱贫毕竟是暂时的，在保护生态和发展经济始终处于辩证关系的西藏乡村，如何使受生态功能区划分影响的农牧民得到可持续性的稳定收入，成为保护生态功臣的同时也能自主就业、稳定增收，也值得进一步探究。

乡村振兴视域下西南民族地区如何防返贫、促衔接

脱贫攻坚与乡村振兴有着深刻的内在逻辑关系，乡村振兴战略的适时提出，是对脱贫攻坚战的有力助推。从乡村振兴的视域开展工作，有助于反思脱贫攻坚战中产业发展的可持续性、劳动力就业增收的稳定性、民族文化的传承、生态保护的落实、基层党组织建设的完善，以及文化和精神力量、精神关怀的重要性等，有助于我们以更加全面的思维、更加久远的谋划看待脱贫攻坚成果及存在的不足，加深对防止返贫工作的深刻认识。西南民族地区的乡村振兴工作，要直面新国际形势的挑战，在我国现代化建设目标指引下，设置一个巩固期，以实现脱贫成果的常态化和持续化，牢牢把握防止返贫的战略重点，为开启相对贫困治理奠定良好的基础。

1、以“防返贫，奔小康”思路统揽县域经济大局

西南民族地区各县的贫困退出十分不易，应以实际行动珍惜这个成果，提前规划出台关于巩固提升脱贫攻坚成果逐步走向全面小康的纲领性文件，明确全面建成小康社会关键过渡期的总体要求、工作目标、工作步骤及关键环节、组织保障等。如拉萨市作为西藏地区第一批脱贫市县，于2018年率先从监测预警、产业全覆盖、政策保障、贫困群众素质提升、党建促脱贫和投入保障等方面建立了六项稳定脱贫长效机制，值得后来者借鉴。

2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于建立贫困县退出机制的意见》指出，“贫困人口、贫困村、贫困县退出后，在一定时期内国家原有扶贫政策保持不变，支持力度不减，留出缓冲期，确保实现稳定脱贫。”各地应结合实际情况确立有针对性的政策举措，并以政策精细化方式避免脱贫不脱政策带来的消极效应。构建防止返贫的保障性政策体系，为县域经济的整体性可持续发展提供政策条件。特别要针对乡村学前教育和初级教育、县级中等教育以及地市级职业教育做好短期发展规划，以教育资源供给侧结构性改革为切入点，准确定位目标、加大培训力度，保障乡村教师供给及质量，在职业教育规划中注重结合当地产业发展方向及人才需求;针对乡村医疗卫生服务做好短期发展规划，注重大病预防与跟踪工作，避免因病返贫;针对产业经济，建立配套的金融支持政策、设施农业政策、标准化厂房补助政策、促进就业创业政策等，以安全有效的政策体系激活企业生产热情，促进当地群众对地方特色产业的融入。

2、以“产业振兴”为目标促进农牧业产业提质增效

西南民族地区乡村产业发展应坚持农牧业产业化方向，将其作为县域经济大局中的重要环节、防止返贫的重要举措及对接乡村振兴中产业振兴的基础。依托特色农牧业，带动小农牧户对接大市场，充分挖掘各县乡独特的自然或文化资源，推动乡村农牧产业与文旅产业的融合发展，保护并有效利用良好的生态优势资源，推进绿色生态产业发展并提质增效。西南民族地区有一定数量的边境区域，可以边境口岸城镇群建设为中心，发展边境旅游。对已经形成一定发展基础的产业，注重技术、信息、资金等方面的扶持，引导提质增效，对发展基础尚未稳定的产业，帮助精准定位发展方向、谋划发展策略。确保农牧业产业化的发展在巩固脱贫攻坚成果中发挥基础性作用，还要注重地方产业与当地农牧民的利益联结机制，使地方产业在吸纳就业、促进增收方面发挥实质性作用。

3、以联动治理体系构筑防返贫的安全网

乡村振兴中、乡村治理体系及治理能力的现代化是一大主题。适用各地乡村发展实际的治理体系无法在短期内建立，乡村治理能力也无法一蹴而就，两者都需要治理理论与治理实践的长期磨合，防止返貧的过渡期，恰好是乡村治理体系不断完善、治理能力不断强化的关键期。反过来，各地基层政府要妥善完成防止返贫目标，也需要以趋于现代化的治理方式构筑安全网。如河南省舞阳县以县乡村三级联动治理方式建立防止返贫的监测预警体系，非常值得西藏借鉴。舞阳县将预警监测作为防返贫工作的第一要道，针对返贫风险户和边缘户，实行“返贫预警，未贫先防”。通过县乡村三级联动的治理网络，形成有效的网格化监测体系，对全县农户进行病、学、灾等多种类型的动态监测。联动治理体系的构建及其运用于防止返贫工作中的重要性，还在于这种“多元、共建”特征的治理方式，将最大范围地拉动西南民族地区广大农牧民群众参与防止返贫工作、投入到乡村振兴大潮，并在参与中增进自身的获得感、幸福感、安全感，而这正是脱贫攻坚战和乡村振兴战略的最终目的所在。

4、以援建力量的乡村延伸助力防返贫

西南民族地区的脱贫攻坚过程，得到了党中央的特殊关怀、兄弟省市的无私援助，援建力量在西南民族地区开发扶贫产业项目、加强扶贫领导班子力量、培训基层干部和技术人员以及改善农牧区公共服务水平等方面，发挥了重要作用。在防止返贫过渡期，仍需要援建力量的继续扶持，且以向乡村地区更深入延伸的方式助力西南民族地区乡村避免返贫。立足西南民族地区乡村振兴的发展要求，援建力量更要厚植本地系统性的可持续发展能力，通过促进县域经济的包容性发展、推动乡村社会事业繁荣、提升农牧区基本公共服务水平、优化生态保护与经济发展关系等，强化本土的自我造血功能，为将来西南民族地区乡村的自主发展与振兴提供基础性条件。

5、以基层党建发动防返贫工作的强大引擎

脱贫攻坚战中，西南民族地区广大基层党组织在以习近平同志为核心的党中央号召下，带领农牧民群众进行了不懈的努力。接下来的几年时间如何巩固拓展脱贫成果，仍是以习近平同志为核心的党中央的初心和使命的内在要求，也是各地基层党组织继续努力的方向。新阶段的防止返贫任务依然艰巨，需要基层党组织继续带领乡村群众不断巩固拓展脱贫成果，提升经济发展质量，治理显性或潜在的相对贫困。为实现基层党组织在防返贫工作中以有效领导发挥强大引擎作用，就要明确基层党组织作为领导者、引导者、激励者、创新者等多方面的角色定位。坚持基层党组织的领导核心地位，确保乡村贫困治理工作朝着正确的政治方向前进，保证最广大人民群众的根本利益得到维护;明确基层党组织作为引导者和激励者的角色定位，促成社会组织协同、乡村民众参与的防止返贫工作局面;激发基层党组织作为创新者的角色潜能，确保防止返贫的工作思路站在乡村振兴的理论与实践前沿，为无缝衔接乡村振兴提供组织保障。

作者简介

方晓玲 西藏自治区社会科学院副研究员，研究方向为农村治理

多 庆 西藏自治区社会科学院副研究员，研究方向为农村经济发展