试论城市治理现代化的内涵和路径

城市治理体系和治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，明晰领导干部职责、健全信息公开制度、善于运用反身法解决问题，是强化依法治理城市的必备条件。智慧治理是实现城市治理科学化、精细化、便民化的必由之路，只有善于创新城市管理手段、管理模式、管理理念，才能高效稳步推进城市治理现代化。

习近平总书记强调，“要树立全周期管理意识，加快推动城市治理体系和治理能力现代化。”城市治理体系和治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，实践证明，很多成功的制度创新，是由城市在实践中创造摸索出来的，诸多发展举措的出台，呼应了来自城市的发展意愿，城市治理现代化的变革是由城市发展问题倒逼产生，同时又在不断解决问题中深化。面对目前我国城市发展中面临的各种问题，城市治理现代化变革是适应新时代城市发展的重要途径，与国家治理体系和治理能力现代化的要求高度契合，将在我国城市发展中发挥不可替代的作用。

城市治理现代化的基本内涵

国家治理体系和治理能力现代化的目标是完善国家制度和坚持道路方向，城市治理是国家治理的组成部分，我国的城市治理需要在国家制度的框架下，遵循城市发展规律，从而采取相应措施满足人民群众对美好生活的期盼，这是推进城市治理现代化的重要目标。城市治理现代化可分为城市治理体系现代化和城市治理能力现代化两个部分来理解。

1、城市治理体系是城市治理的制度框架

城市治理体系是整个城市治理的四梁八柱，城市治理体系决定了城市治理能力能否充分发挥。随着城市的发展，城市治理的重心不断下移，社区已经成为城市治理的主要依托，但城市治理体系与社区治理体系存在着明显不同，城市治理体系要求对城市发展进行“全周期管理”，强调事前事中事后的各环节应对，特别强调超前布局，而社区治理体系侧重于如何发挥人民群众的力量。

在城市治理的过程中，不同阶段需要处理不同问题，同一阶段不同環节需要解决的问题也不一样，各个时间点的工作侧重方面存在差异。城市治理要树立全周期意识，把握过程性要求，既要保证任务完成，又要重视把握时机，主动将问题解决在发展过程中，以达到发展性的积极治理效果。这种全周期管理模式的城市治理体系使城市治理能力得到充分发挥。

实际上，目前城市治理的很多工作是为过去“买单”，大量的时间、精力、资金花在了过去遗留问题上，城市治理能力没有得到有效发挥。现在提出城市治理体系要全周期管理，这将逐步理顺发展过程中的各种利益和关系，增强预见性，没有或少有遗留问题缠身，城市治理能力将得到有效释放，加上城市治理体系中监督机制的完善，城市治理能力将得到充分发挥。

2、城市治理能力高低影响着城市治理体系的运行

城市治理能力与城市治理体系相辅相成，城市治理能力主要通过市一级党委政府的治理能力来体现，其能力高低有很多衡量指标，例如财政能力、动员能力、发展能力等等。过去，地方的自由裁量权在某些特定的时候会受到限制，党中央深刻认识到过去城市发展中的体制问题，积极构建从中央到地方权责清晰、运行顺畅的工作体系。

党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出了“赋予地方更多自主权，支持地方创造性开展工作”。将赋予地方更多自主权上升至完善体制机制的高度，试图从根本上解决地方自主权问题。在我国的大城市建设中，具体的城市发展模式几乎都是依靠自身的战略规划、政策产出开辟出一条道路，这些成绩的取得不可能是上级硬约束的结果，体现出地方政府面对上级时的充分自主性，但是这种自主性以往依靠的是主要领导的“软实力”，而不是体制机制的“硬保障”，弹性空间较大，成败取决于主要领导的个人能力。

不可否认，正是有了全国一盘棋的统一部署，各地应对全国性的突发事件才有依据，但各个城市有各自的特点，对于城市建设而言，要充分发挥城市治理能力的自主性，才能因地制宜解决发展中的问题，运转城市治理体系依靠的是城市治理能力，如果城市治理能力得不到释放，再科学的治理体系都无法实现良性运行。

推进城市治理现代化要强化依法治理

习近平总书记要求，“要强化依法治理，善于运用法治思维和法治方式解决城市治理顽症难题”。新中国成立以来，虽然法治化进程在加快，但很多群众在心理层面难以接受民事事务对簿公堂的方式，通常首选调解矛盾纠纷，如果矛盾双方调解不成功，才会考虑走法律途径。现实中，法律的生效对于一些群众来说也是需要面对的问题，有时赔偿问题长时间难以解决，群众“县官不如现管”的思想根深蒂固。这种缺乏法治的思维不仅存在于普通老百姓之中，也存在于一些领导干部之中。推进城市治理现代化，不仅要提高群众的法律意识以树立依法参与社会治理的理念，还要普及领导干部的法律知识，切实提高领导干部依法治理的能力。

1、推进领导干部依法全面履行职责

法律规定了领导干部的职责和权限，领导干部需要在法律法规规定的范围内行使职权，在处理各种具体问题时，要依据相关法律制度，确保处理问题的公正性，这种公正性不仅表现在个人行为和处理程序的合法性，还表现在处理结果的合法性。当前，在经济、文化、社会等各方面都有涉及领导干部行使职权的情况，领导干部树立法治意识，并且将各种职权行为规范于法治框架内，这是领导干部依法全面履行职责的关键。

2、健全信息公开制度

群众对一些政府行为具有知晓权，政府机关应公开对外服务的办公地点及其职权范围、办事程序和方式方法。政府下发的法律法规、规章制度、基本政策的具体说明，除法律规定的特别情况外，应向大众公开。政府应鼓励群众参与听证等各种社会治理的过程，为群众和利害关系人提供相关会议信息，允许当事人收集有关证据，维护其合法权益。

3、领导干部在处理民生问题时要善于运用反身法解决问题

城市治理过程中，在涉及民生方面的问题时如果过分倚重法律干预，则会矮化人民群众的主体地位，限制了其创造性和能动性的发挥，而法律系统本身又存在有限性，面对这一困境，反身法提供了解决思路。托依布纳通过构建形式法、实质法和反身法三个理想类型，将现代社会的法律加以区分，[1]其中，反身法是“诉诸授权、程序、组织等间接规制手段，提倡受规整的自治。”[2]社会生活变化较快，法律认知能力的提高需要一个过程，无法立刻达到源于生活、高于生活的境界，这时，就需要社会系统中反身结构发挥作用。领导干部要善于运用反身法的思维模式，灵活应对形式法和实质法不能有效处理的灰色地带，让利益相关方主动解决问题。比如通过“自愿性协议”等方式化解问题，为防止出现违反协议的情况发生，要基于实质法采取某些强制手段。

推进城市治理现代化要注重在智能化上下功夫

习近平总书记强调，要“让城市更聪明一些、更智慧一些”，智慧治理是推进城市治理体系和治理能力现代化的必由之路。现代化的城市治理中，智慧治理发挥了重要作用，物联网、大数据、云计算、地理信息技术、网络通信技术等科学技术在城市治理中得到广泛运用，不仅让城市治理更加智能化，还让人民群众的生活在享受智能化服务中更加便利。现代化的城市治理是个系统工程，需要多方面紧密配合。

城市化进程中，因为一些主客观原因，比如环境污染、交通拥堵、停车难、公共卫生事件等问题，仅靠传统办法来解决，可能会导致疲于奔命、效果不佳;通过智慧治理，即运用计算机科技手段对环保、民生、城市服务、公共安全等人民群众的各种社会活动做出智能分析和响应，则将实现事半功倍的效果。随着人类社会的不断发展，未来城市将承载越来越多的人口，为解决城市发展难题，智慧治理已成为当今世界城市发展的重要推动力量。智慧治理從科学化、精细化、便民化等方面提升了城市治理体系和治理能力。

1、城市治理的科学化需要通过智慧治理实现

城市治理实现从“经验决策”向“科学决策”转型，即从主观向客观的转型，需要运用大数据、云计算、区块链、人工智能等新兴科学技术，对数据进行挖掘、分析、匹配、存储。在这个过程中，当涉及城市规划时，通过大数据技术可对城市内部的土地资源利用情况进行有效预测，同时，还能以满足居民活动需求为目标，结合城市发展情况进行综合、系统的评估与分析，对城市空间内部资源加以优化，提升城市规划谋划能力;在涉及制定政策时，通过对数据的实时监控，运用可视化技术建模和渲染，进而分析潜在不利因素，提高城市治理的感知、预测和防范能力，推动城市治理模式向超前布局转型;在涉及项目管理和投资决策时，通过智慧数据报送管理中心和智慧服务平台，实现动态了解全过程，为城市治理阶段性的项目管理和投资决策提供信息基础和预警支持。

2、城市治理的精细化需要通过智慧治理实现

城市治理涉及社会生活的方方面面，精细化治理水平的高低成为衡量城市治理水平的主要标准。面对社会的复杂性，智慧治理相对于人工方式具有快速、便捷、高效的特征。通过对大数据的实时收集，从而分析大数据背后的潜在价值，及时获取多样化、个性化、具体化的群众关注点，感知不同群体的不同需求，利用聚类分析细化群众的各类需求，采用数据分析、理论分析、经验分析的方式，对需求做进一步精细化分类，从而助力城市公共服务结构性变革，在精准服务和主动服务方面提升城市治理的效率。

3、城市治理的便民化需要通过智慧治理实现

凭借云平台拓宽民众事务办理渠道、咨询路径和社会化参与范围，通过政务对话形成智慧政务，促进多元主体协同共治治理格局的形成，使城市治理更加便民化。

“政务对话”是一个系统性问题，并不仅仅是要发展信息技术，或者让极简审批在产业园区落地这么简单，要实现政务服务的现代化，不但要具备可以强势渗透到基层的电子政务系统这种基础性技术条件，还要推动“放管服”改革、包容审慎监管、政务环境改善等一系列配套措施，从而实现“政务为民”的初衷。云平台发展的方向是线上线下共同推进，届时，其作用不再仅仅是迅速行使审批权，而是在此基础上通过政务对话形成智慧政务，将群众的需求在“云端”聚集，形成一个虚拟的政策研究中心，通过政务大数据进阶从而实现智慧政务。这意味着政务云能对现有不完善的程序作进一步优化，对合理的新需求通过制度创新予以解决，将切实为群众提供最大程度的便利。

推进城市治理现代化要善于创新城市

管理手段、管理模式、管理理念

城市治理现代化需要不断创新，如果领导干部有多一事不如少一事的想法，不愿创新，城市治理现代化变革就可能不成功，领导干部只有充分发挥主观能动性，才能让城市治理的管理手段、管理模式、管理理念不断得到优化，城市治理变革才能更加符合群众的需求。

1、推进城市治理现代化要创新管理手段

随着城市规模的扩大、人口的增多，城市治理要摒弃成为全能政府治理，应想方设法提高社会自我约束力以实现良性运行。城市治理的过程中，在职能分配上，应合理安排行政职能，避免职责交叉、重复、脱节，要实现扁平化管理;在执行过程中，应建立协调机制，及时处理不协调的状况，强调执行主体的主动性，分阶段及时总结，必要时调整策略。

城市治理正向着更高水平的现代化发展，其治理决策有举足轻重的推动作用，因此，应建立科学的决策程序。一项重大措施的出台，必须具有科学性、广泛性、民主性的出台程序，超前预测和布局可能出现的问题。如果决策仅依靠领导干部制定，可能保证了实施的可行性，但难以保证政策的科学性。因此，还需要依靠政府部门以外的咨询机构，充分发挥社会科学研究人员的作用，保证研究的独立性、充分性、科学性。

2、推进城市治理现代化要创新管理模式

西方国家在二战以后受凯恩斯理论的影响，大规模建设福利社会，政府成为万能政府，这种管理模式造成了“政府失灵”的局面。新公共管理理论产生后，西方国家在不同程度上尝试了重新确立政府与市场、社会、民众之间的关系，试图以此解决各种社会矛盾。当代西方公共管理理论强调公众至上和市场化取向，体现了一种超政治性，不可否认，这种政府的再造有其必要性，但是，公共管理不能作为直接进行政治统治的工具，而应加强公民的主体意识并要调动他们的积极性。中国传统政治中的臣民文化对现代公民的影响较深，在一定程度上制约了群众的主体意识。

通过政府的持续努力，群众的主体意识、现代政治意识有了很大提高，城市治理现代化不能仅仅满足于群众主体意识和政治意识的提升，还需要实现群众政治参与的现代化、民意表达的现代化、知情权的现代化、监督行政行为的现代化。现代化的管理模式应使群众意识到自己是国家的主人，需要承担起社会责任，要以主人翁精神参与到城市治理之中。

3、推进城市治理现代化要创新管理理念

马克思认为：“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了这种社会职能时才能持续下去。”[3]换言之，执政党存在的基础应当是服务于人民，执政党只有加强服务能力才能受到人民的拥护。领导干部作为城市治理政策的执行者，要摒弃官本位意识，改变行政管理、公共管理就是管制的想法，创新管理理念，加强服务意识，坚决依法行政而不是依人行政，树立有限政府的治理思想，把全局利益、社会公共利益置于首要位置。

创新管理理念需要从服务对象和自身入手，推进“只管不治”变革为“共建共享共治”，一方面需要与群众平等交流，了解群众的需求，增强群众对政府的认同;另一方面需要加强领导干部的能力素养培训，提高其服务群众的本领，才能使各项治理政策落实到位。

参考文献

[1][德]贡塔·托依布纳.魔阵·剥削·异化——托依布纳法律社会学文集[M].泮伟江，高鸿钧等译，清华大学出版社，2012.

[2]谭冰霖.环境规制的反身法路向[J].中外法学，2016（06）：1512-1535.

[3][德]马克思，恩格斯.马克思恩格斯选集[M].中央编译局译.人民出版社，1995.

作者简介

刘植靖 中共海南省委党校讲师，研究方向为经济社会学、城乡社会学