江苏省高校所属企业体制改革重点和难点问题之保留企业集中统一监管

摘要：保留企业集中统一监管是按照政企分开、政资分开、所有权与经营权分离的要求，理顺高校与所属企业关系，提高国有资本配置和监管效率，推动高校所属企业建立健全现代国有企业制度，加快形成有效制衡的法人治理结构和灵活高效的市场化经营机制。目前，江苏省高校保留管理企业改革工作即将完成，集中统一监管还未有明确的实施方案。集中统一监管的模式确定对保留企业的运营和发展将起着至关重要的影响。

关键词：江苏省高校;企业体制改革;集中统一监管

《江苏省高等学校所属企业体制改革工作方案》（苏政办发〔2019〕18号）文件要求，通过“三个一批”，即清理关闭一批、脱钩剥离一批、保留管理一批，来贯彻落实习近平总书记“整顿、清理、瘦身、正风”的重要批示。江苏省地方82所高校拥有校办企业，纳入此次改革范围的企业有1197户，截至2022年3月份，选择保留管理改革方式并得到省改革领导小组审批的企业有308户。稳步将高校所属保留企业的国有资本纳入经营性国有资产集中统一监管体系，推动高校所属保留企业建立健全现代国有企业制度，更好地服务高等教育强省和江苏高质量发展大局，这是本次高校改革最终的目的，也是最为关键的一个步骤，最重要的一个环节，同时也是对高校及所属保留企业影响最大的一个方面，所以我们很有必要来重点研究探讨集中统一监管的具体路径。

一、保留企业基本情况

具体了解分析保留企业的情况，是研究集中统一监管路径的基础。通过对保留企业层级、经营类型及人员情况的分析，对保留企业确立一个整体认识。

（一）保留企业户数及层级情况

根据企业体制改革要求，有保留企业的高校只保留一户一级企业，其他保留企业均划转入该一级企业统一管理。改革任务完成后，将有66所地方高校保留有一户一级企业，其中涉及省教育厅所属高校有41所，其他厅属高校14所，市属高校11所。其他242户二级或三级企业，将均纳入对应高校的一级资产经营公司统一管理。

（二）保留企业经营类型情况

按照江苏省高等学校所属企业体制改革工作方案的要求，保留管理企业应与教学科研相关，对与高校教学科研相关的实验测试中心、技术转移中心、国家工程中心、出版社、科技园（产业园）、设计院（规划院）和具有企业法人资格的实训基地、林场农场、后勤服务单位等企业，可保留并由高校资产经营公司统一管理。截至2022年3月份，保留管理的308户企业，按照类型划分，直接服务科技成果转化的企业有137户，直接服务于教学科研的企业有112户，后勤服务类企业有59户。

（三）保留企业人员总量情况

截至2022年3月份，江苏省地方高校所属企业选择保留管理的308户企业中，涉及事业编制人员有937人，企业聘用人员有19994人。根据江苏省高校所属企业体制改革工作方案要求，企业事业编制人员需面临身份的重新选择，消除企业人员双重身份制度，目前事业编制人员选择回学校的人员已达到724人，而企业聘用人员还有18579人，原因为保留管理企业原聘用人员基本还是留在企业，选择清理关闭类企业人员有部分转入保留企业进行安置。保留企业人员并未因为企业体制改革而有所锐减。

二、集中统一监管具体分析

（一）集中统一监管政策

集中监管保留企业，是根据省推进党政机关和事业单位经营性国有资本集中统一监管工作部署，按照政企分开、政资分开、所有权与经营权分离的要求，理顺高校与所属企业关系，提高国有资本配置和监管效率，稳步将高校所属企业的国有资本纳入经营性国有资产集中统一监管体系。推动高校所属企业建立健全现代国有企业制度，加快形成有效制衡的法人治理结构和灵活高效的市场化经营机制。

（二）集中统一监管思路

集中监管体制可用“三统一”、“三结合”、“三分离”来加以概述，即权利、义务、责任相统一;管资产、管人、管事相结合;政企分离、政资分离、所有权与经营权分离。对于集中监管推进整体的思路可分为：首先需明确财政厅、国金集团、教育厅、高校及企业之间的权利、义务、责任关系。按“分工不分家，职责不交叉”的原则，准确定位好各自角色，履行好监管职能、出资人职能、自主经营职能等。其次需科学设计监管方案。在明确高校保留企业功能定位和企业经营主业的基础之上，分类分层，选择相适应的监管模式。最后需灵活设定监管考核指标，遵循“分类、激励与约束机制相结合”原则，综合考虑不同行业、不同规模等因素，分行业、分类别制定考核标准。

（三）教育部及兄弟省份做法

目前教育部及其他多个兄弟省份，如：廣东、山东、天津等改革完成情况较好的省份，对高校所属企业的集中统一监管，目前均还没有明确的实施方案。教育部在2021年7月出台了《教育部关于加强直属高校所属企业国有资产管理的意见》，广东省教育厅同在2021年11月出台了《广东省教育厅关于加强省属高校所属企业国有资产管理指导意见》，要求高校切实担负起国有资产管理主体责任，履行好资产经营公司投资人职责;同时要求资产经营公司完善法人治理结构，强化风险管理，促进高质量发展。

三、集中统一监管路径研究

今年是高校企业体制改革的收官之年，原则要求今年年底之前基本完成改革任务，集中统一监管是企业改革的最后一个步骤。集中统一监管一方面是要达到省政府相关政策文件的明确要求，将高校所属保留企业真正纳入统一监管平台体系;另一方面是要规范企业运营，保障国有资本经营效益，做好国有资产保值增值。对于集中统一监管路径，目前主要有以下两个方案，均可一定程度达到以上两个方面的目的，但又各有优点及缺陷。从高校的角度，或者从更有利于推进顺利实施的角度出发的话，更倾向于选择方案二。

（一）集中统一监管路径方案一

1、该方案监管模式是：由财政厅委托国金集团直接监管。国金集团通过与所持股企业建立以资本为纽带的投资与被投资关系，协调和引导企业发展。以管控高校资产经营管理公司为主，按照“一校一企”原则，将高校资产经营管理公司纳入国金集团监管。国金集团将持有高校资产经营管理公司的99%股份，高校持有1%金股。

2、该方案企业治理结构是：资产经营管理公司设立党委会、股东会、董事会、监事会和经理层。党委组织关系隶属所在高校党委;股东会按所在高校和国金集团安排，决策重大事项;董事会、监事会由国金集团和所在高校委派;总经理由董事会选择，可由学校在编人员担任，或市场化招聘，三年过渡期内可支持在编人员双重身份。

3、该方案管理职责划分：国金集团通過公司章程或股东约定等形式，委托高校履行绝大部分的出资人职责。国金集团保留的权责主要有：资产经营管理公司经营业绩考核权、领导班子薪酬核定权和审计监督权。高校的权责主要有：根据国金集团的授权委托，在企业发展规划和经营方针、管理人员选聘、投资风险控制等重大事项上拥有主要表决权;享有经营业绩获得收益的权利。

4、该方案的优缺点分析：优点是将专业的监管职能交由专业的团队来做，可以达到事半功倍的效果。缺点一是高校所属企业的特殊性没有很好的得到兼顾，企业与教学、科研、后勤保障密切相关，更注重社会价值，企业的部分公益性功能定位将被扭曲;二是高校将被要求划分出去99%的股权，高校接受意愿不强，甚至有排斥心理;三是高校在划转股份之后，资产经营公司面临两个股东，存在多头领导，同时股东派驻的董事、监事人员存在考虑问题出发点不同，公司经营效率反而可能降低;四是高校与企业之间的密切联系受到影响，高校与企业有可能站在两个对立面，企业将面临“一管就死”的风险。

（二）集中统一监管路径方案二

1、该方案监管模式是：由财政厅委托高校直接监管，国金集团间接监管。高校的保留企业参与市场化竞争程度不高，企业运营目标不是简单的追求利润最大化，而是更多的在于配合教学实训安排、落实科技发展规划、履行社会责任义务等方面。选择由高校切实履行出资者监管职责，构建资产经营公司对保留企业统一监管模式。国金集团可根据财政厅的行政授权，履行部分国有资本监管职责。

2、该方案企业治理结构是：资产经营管理公司设立党委会、股东会、董事会、监事会和经理层。党委组织关系隶属所在高校党委;股东会职责由高校履行;董事会、监事会由高校委派或公开招聘;总经理由董事会选择任免，可由学校在编人员担任，鼓励高校符合条件的员工，积极选择到企业任职。

3、该方案管理职责划分：高校履行出资人的所有职责;国金集团通过财政或高校主管部门委托的监管事项清单，从组织架构建立、规章制度修订、财务经营审计等方面进行指导和监管，合理规范企业运营，提高企业效益。

4、该方案的优缺点分析：优点是维护好高校与企业之间的密切联系;合理保证企业稳定发展。缺点一是高校缺少专业的企业管理团队，对企业监管不够专业，监管质量和效率有待提高;二是在纳入国有资本集中监管体系的形式上有小的缺陷。但可由国金集团组织培训、政策制定及指导、业绩考核、专项检查等措施来弥补缺点，进一步提高高校的监管能力，切实发挥好高校资产经营公司“防火墙”作用。

参考文献：

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[2]尚剑.简析推进经营性国有资产集中统一监管中事业单位转（办）企业监管问题[J].商业经济，2021（7）：143-144.

[3]王厚明，仲雪琴，陈雁博.坚持以系统观念推进经营性国有资产集中统一监管—以嘉兴市行政事业单位所属国有企业为例[J].行政事业资产，2021（5）：45-49.

基金项目：本文系江苏高校哲学社会科学研究项目，江苏省属高校所属企业体制改革问题与对策研究（2020SJB1274）。

作者简介：郜婷婷（1984.10），女，汉，江苏扬州人，南京中医药大学经管院硕士研究生，高级会计师，主要研究方向为高校企业财务管理。