船舶管理中“代而不管”与“代而不让管”问题探讨

李良旺（舟山海事局，浙江 舟山 361000）

一、引言

在船舶体系管理中，常出现船舶管理公司与船舶经营人、船舶所有人、光船承租人（以上三人，下文统称“船舶经营人”）“代而不管”与“代而不让管”的问题，海事部门、港航及交通部门监管过程中，对此类问题犹如“池塘里捉泥鳅”，船舶管理公司和船舶经营人像“泥鳅的头尾”，互相推卸责任，相关监管单位无法精准发力。自2003年1月1日国内第一批船舶实施体系管理以来，船舶体系管理中“代而不管”与“代而不让管”问题一直反复被提及。本文针对此类问题进行简单剖析并提出针对性解决方案。

二、“代而不管”“代而不让管”对船舶安全营运与防止污染带来的危害

（一）“代而不管”导致船舶安全管理措施“说一套做一套”

“代而不管”分为两种情形，“代而不想管”和“代而管不了”。首先，“代而不想管”是船舶管理公司为了追求市场份额和经济效益，主动迎合船舶经营人要求，降低管理费，最大限度赚取代管费，淡化弱化实际管理。船舶管理公司主观意愿上不想去管船舶，根本没有在代管船舶上实施安全管理措施的计划。其次，“代而管不了”是船舶管理公司由于总经理、指定人员、机务、海务、人事、体系办等职能部门管理水平有限、管理能力不足、管理人员紧张、管理经费较低等原因，虽然主观上想去认真负责的管理船舶，但是客观上没有管理能力，最终只能将管理措施停留在纸面上，出现“说一套做一套”的现象，导致安全管理漏洞百出，严重影响船舶安全与防污染措施的落实。

（二）“代而不让管”导致船舶安全管理措施“说到做不到”

“代而不让管”是指虽然船舶管理公司和船舶经营人之间签订了船舶管理协议，明确了各自管理义务与责任，但在实际操作过程中，船舶经营人却不让船舶管理公司管理船舶，因为船员招聘、船舶备件购买、船舶修理、船舶货运安全都在船舶经营人的控制之下，而船舶管理公司没有安全管理措施的决定权。甚至出现船舶管理公司按照体系文件要求需要对管理船舶实施定期检查和季节性检查，也会被船舶经营人拒绝。船舶经营人对船舶被管理的意愿不足，对船舶管理公司的重要性认识不够，导致船舶管理公司在管理船舶中无法有效实施《中华人民共和国船舶安全营运和防止污染管理规则》（NSM），安全管理措施“说到做不到”，最终流于形式，船舶安全管理措施无法在代管船舶中实施。另外，船舶经营公司凭经验管理船舶，管理措施不够精密，管理方式粗犷，安全隐患风险排查防控凭主观判断，船舶安全防污染风险较大。

三、船舶管理公司与船舶经营人之间的关系

（一）船舶管理公司和船舶经营人之间的纽带是《船舶委托管理协议》

《中华人民共和国航运公司安全与防污染管理规定》第十四条对船舶所有人、经营人、光船承租人和船舶管理公司相互的责任义务有明确规定：船舶所有人、经营人、光船承租人可以以《船舶委托管理协议》的方式将其所属船舶的安全与防污染管理责任委托其他航运公司。《船舶委托管理协议》详细明确了船舶管理公司相应的权利义务。所以，船舶管理公司与船舶经营人之间的关系在法律法规层面有明确的界定。

（二）船舶管理公司和船舶经营人之间是提供服务和购买服务的关系

对船舶管理公司而言，通过提供船舶管理服务，换取船舶经营人的委托管理费，继而获取管理公司持续发展的资金，同时承担船舶经营人委托管理的船舶安全与防污染管理责任。船舶经营人通过购买船舶管理公司的管理服务，将企业安全主体责任中的船舶安全防污染责任委托于船舶管理公司，但是，船舶经营人担负安全生产主体责任。《中华人民共和国安全生产法》第十八条规定：生产经营单位的主要负责人对本单位的安全工作负有下列职责：1.建立、健全本单位安全生产责任制；2.组织制定本单位安全生产规章制度和操作规程；3.组织制定并实施本单位安全生产教育和培训计划；4.保证本单位安全生产投入的有效实施；5.督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除安全生产事故隐患；6.组织制定并实施本单位的生产安全事故应急救援预案；7.及时、如实报告生产安全事故。《中华人民共和国安全生产法》对船舶经营人的安全主体责任有明确规定。

（三）面对主管机关监督检查，船舶管理公司和船舶经营人是基于共同利益的互相“护短”关系

基于长久合作考虑，船舶管理公司对船舶经营人就船舶修理、人员招聘、物料备件购买方面支持不到位或不遵守开航决定等问题“欲言又止”，袒护船舶经营人。基于这样的“护短”关系，船舶管理公司的管理“苍白无力”。具体体现在：一是船员招聘没有决定权，按照船舶经营人的要求录用船员，导致船员聘任考核、把关流于形式。二是船舶设备维护保养不及时，按照体系要求船舶需要维护保养、燃油补给、设备更新、船舶修理等工作，由于船舶管理公司处于弱势地位，船舶管理公司的工作常常停留在制作台账、应付主管机关监督检查方面。三是船舶遇到险情时，船舶管理公司不能第一时间掌握。当船舶遇到险情时，船长第一时间想到的是船舶经营人而不是船舶管理人，往往直接向船舶经营人报告。船舶管理公司对船舶遇险信息掌握滞后，也无法提供专业的脱险指导。对“代而不让管”的问题，船舶管理公司往往“听之任之”。

基于共同利益下的“护短”关系，船舶经营人为了与船舶管理公司长期合作，保持船舶管理的稳定性，对管理不够专业、提供管理服务不够优质的情况，常常“睁一只眼闭一只眼”。特别是随着第四批船舶陆续实施体系管理，船舶管理公司如“雨后春笋”般成立，而新成立的船舶管理公司有些也存在能力不足的问题，即“代而管不了”的现象。具体表现在：一是管理人员业务能力有待提升。船舶管理公司为降低成本，聘用的机务、海务等岸基人员，存在经验不足、年龄偏大、能力不够、责任心不强等问题，仅仅是拉人头满足岸基人数。二是匆匆成立的船舶管理公司管理经验不足。为了抢占第四批船舶实施体系管理的商机，船舶管理公司匆忙注册、备案、审核成立，公司内部管理制度存在运行不科学、不合理，担负体系管理“灵魂”角色的指定人员业务能力不足、公司高管管理能力欠缺等。

四、建立船舶管理公司和船舶经营人之间互相“揭短”的工作机制

按照航运公司体系要求，船舶管理公司存在不符合项，要出具不符合报告并将不符合项进行纠正。从管理实践来看，船舶经营公司对主管机关报告的不符合项纠正常常是以“一报了之”的形式应付主管机关。当船舶出现险情、事故、滞留、处罚等情况，按照相关规定主管机关需要开展约谈，但是约谈的工作常常停留在纸面，不能触动船舶管理公司和船舶经营人使其加强安全投入的决心，体系管理常常陷入“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”的尴尬境地。面对此类问题，笔者提出以下3点建议：

（一）建立船舶管理公司与船舶经营人互评机制。当船舶管理公司对船舶险情、事故、滞留、行政处罚开展不符合规定问题的纠正报告时，要深入剖析船舶管理公司存在的不足，同时涉及船舶经营人的责任时，船舶管理公司也要列举客观证据，报告船舶经营人存在的责任，并向船舶经营人发放《安全管理告知书》。同时，船舶经营人也要列举客观证据，向主管机关报告船舶管理公司存在的责任，甚至可以主动向主管机关投诉服务质量和船舶管理能力等问题。主管机关依照客观事实对船舶管理公司予以记分处理。

（二）主管机关对船舶管理公司实施记分制管理。按照管理公司的规模，以每套班子每年10积分的标准，1个自然年为1个周期，管理的船舶发生行政处罚，1起记1分；发生险情1次记2分；发生船舶滞留1次记2分；发生水上交通事故按照事故等级相应记分；船舶管理公司因管理不到位，受到船舶经营人投诉，客观事实成立的记2分；管理的船舶有配员不足的违法行为记4分。当船舶管理公司所剩分数低于或等于60%，主管机关应开展航运公司附加审核。详见表1所示。

表1 记分制管理扣分项目及分值

（三）主管机关对经营人实施名单式信用管理。按照船舶经营人经营的船舶数量，以每艘船10积分的标准，1个自然年为一个周期。经营的船舶被行政处罚1起记1分；发生险情1次记2分；发生船舶滞留1次记2分；发生水上交通事故按照事故等级相应积分；船舶经营人因支持不到位，受船舶管理公司投诉，客观事实成立的记2分；配员不足记4分。当船舶经营人所剩分数不低于90%为白名单，低于90%高于60%为黄名单，低于60%为黑名单。

主管机关将辖区船舶经营人名单信用情况通报地方政府、港航、交通、银保监等部门，充分利用征信管理中的信用管理，对黑名单的船舶经营人在使用主管机关绿色通道和信用贷款方面设置限制，进而压实船舶经营人安全生产主体责任。促使船舶经营人及时有效提供足够的资源，确保船舶管理公司有效开展船舶安全与防污染管理工作，保障管理体系有效运行，特别是在船员配备及调动、船舶及设备维护、应急反应等方面服从船舶管理公司的指令，彻底消除“代而不让管”的问题。

五、主管机关稳步实施互评机制、积分管理及名单式信用管理

对于如何有效实施船舶管理公司与船舶经营人互评机制、船舶管理公司积分管理及船舶经营人名单式信用管理，目前尚处于探讨阶段，提出如下4点建议：

一是提供法律法规规范性文件支持。目前，相关的法律法规规范性文件较少。《航运公司安全管理体系审核发证规则》第二十九条规定：在年度审核或换证审核中发现公司安全管理体系及其运行存在下列问题的，审核发证机构应安排并通知公司对其进行审核的6个月后实施跟踪审核：1.有严重不符合规定的情况；2.有大量一般不符合规定的情况且审核发证机构认为已严重影响到安全管理体系运行的有效性。第三十三条规定：有下列情况之一，审核发证机构可以对持有“符合证明”的公司适时实施附加审核：1.公司发生重大事故；2.公司连续发生事故；3.公司所管理的船舶在船旗国或港口国监督检查中连续被滞留；4.直接利害关系人举报公司安全管理体系存在重大问题；5.公司发生其他可能影响其安全管理体系运行有效性的重大事件。所以，至少应在直属海事系统层面制定规范性文件，指导分支局、海事处开展相应管理工作。

二是搭建智慧平台，开展自动赋分提醒。采取有效渠道获取协同管理平台相关系统数据，对辖区船舶管理公司和船舶经营人的积分情况进行自动赋分，并开发赋分提醒功能，提高管理办法实施的智能化水平。

三是加强职能部门协同配合一体推进实施。联合地方政府、港航、交通、银保监等单位协同推进相应制度实施，形成监管合力。

四是深入开展宣贯，提高知晓率。海事机构可利用微信公众号、抖音短视频等新媒体平台以及深入航运企业等开展管理办法宣传，提高知晓率，积极融入主管机关的管理格局。

六、结语

习近平总书记对安全生产有明确指示：生命重于泰山。目前，全国正处于水上交通安全专项整治三年行动集中攻坚年，所有企业都必须认真履行安全生产主体责任，做到安全投入到位、安全培训到位、基础管理到位、应急救援到位，确保安全生产。期望通过管理模式创新和管理制度优化，有效破解船舶管理中“代而不管”与“代而不让管”的问题，确保体系管理有效运行，保障船舶航行安全及防污染措施落实到位。