拥挤的太空呼唤新规则

近年来全球航天领域活动频繁，主要航天国家纷纷加大在太空活动中的投入，提升竞争力度，在载人航天、军事战略、航天经济、外太空探索和航天基础设施建设领域均有相当进展。同时，私人商业力量也不断参与到太空活动中，成为不可或缺的参与主体。随着火星和月球探测活动的进一步开展，人类向外层空间的探索又前进了一步。就国际规则体系而言，主要航天国家不断利用既有体系的模糊性和漏洞，并依靠科技实力开拓外层空间。这一过程可能会引发军备竞赛，需要持续开展国际合作，推动空间和平利用，在实践基础上形成更加公平明确的太空活动规则。

安全保障：军事化

从上世纪中期太空时代开启以来，国家的空间活动就充满了军事色彩。早期卫星发射本身即基于获取军事情报的需求；进入21世纪后，各国进一步加剧在军事领域对卫星的利用和投入，目的在于进一步将太空纳入整体军事战略范畴，提升太空作战能力和整体国防能力。

欧美航天国家一直定期发布航天战略，并伴随自身的战略认知而不断调整转型。特朗普政府在任期内发布若干涉及太空战略的国家文件，重启国家太空委员会。2020年6月，美国国防部首次发布《国防太空战略概要》，要求建立美国太空军作为新的武装力量，将美国太空司令部作为一个统一的作战司令部，以及在整个国防部进行重大的太空采购改革，为美国拓展太空力量制定出明确的战略路径。2021年12月，白宫又发布了《美国太空优先事项框架》，进一步讨论了美国如何建立并保持稳定、负责任的太空体系，加强美国在太空的可持续发展。至此，美国政府与军方的太空战略体系已初步建立，意图通过国内政策的制定提升国际太空规则制定话语权，强化美国在太空领域的非军事领导权和国家领导地位。欧盟在2016年发布的《欧洲太空战略》，则主要强调实现欧盟太空安全与自主性、全球竞争力与领导地位、商业与民用价值以及太空项目管理体系优化四个方面的战略目标。2022年1月，北约发布《总体太空政策》，阐述了空间领域对维护北约安全与繁荣方面的重要性，分析了与空间活动相关的威胁环境，认为潜在对手正在开发、测试和操作复杂的反空间技术，可能会威胁北约进入空间与自由活动的能力。该文件认为，鉴于空间系统在冲突中提供的优势以及盟国对空间系统的依赖，发展各盟国的空间能力应成为高优先级目标，同时应促进盟国对空间系统在危机或冲突中的作用形成共识。其他航天国家也纷纷制定基于自身利益的航天战略，并组建相关执行机构、组织体系和功能系统，以便完善太空战略的领导和组织管理体系。相当多的国家还组建了专门的太空作战部队，开启了新形态的军备竞赛。

1967年《外空条约》和1979年《月球协定》对主权国家的空间活动提供了广泛的指导原则，但受限于当时的技术能力和视野，它们没有为当下国家在太空中的扩张提供更为详细和有约束力的规则。具体而言，首先，《外空条约》保证了全人类探索和使用太空的自由，要求月球以及其他天体必须专门用于和平目的。但探索其他类型的空间实体（如小行星）未被囊括在内，一旦发生争议，只能模糊地从条约序言中通过目的解释加以涵盖，例如，需要看该行为是否是为和平目的推进太空探索与利用，并能够增加其中的共同利益。其次，条约要求在太空开展活动的主体必须适当考虑到条约所有其他缔约国的相应利益，但这一要求也比较模糊。条约中模糊的军事限制内容，为各国加强无序的空间军事竞争乃至发生冲突留下了解释空间。鉴于目前缺乏全面的法律框架约束主权国家空间行为，只能依据一般国际法原则讨论相关问题。

尽管相当多航天国家在制定太空战略时都在说辞上强调确保太空行动自由和空间发展安全，但实际上增加了不稳定因素。例如，2022年2月22日，美国、澳大利亚、加拿大、法国、德国、新西兰和英国七国共同签署《2031年联合太空作战愿景》，呼吁加强合作以防止太空冲突，认为各伙伴国作为负责任的行动者需要主导国家安全太空行动，寻求并准备在发生敌对太空活动时，根据适用的国际法进行自我保护和防御。可见，这些国家将太空领域仍然用于国家间军事对抗的意图十分明显。此外，联合国和平利用外层空间委员会中的法律小组委员会也一直无法有效执行现有的国际条约，这进一步加剧了相关国际规则缺乏协同性和统一性问题。

经济基础：太空的商业利用

广泛开展的航天事业已经带来越来越多的经济和商业机会，也使太空的民用与商业化需求变得更加突出。据Euroconsult测算，包括政府航天投资和商业航天收入在内，2021年全球航天经济总量达到3700亿美元。各国政府逐步将航天活动中的不同环节（发射、运载、回收、运控）外包给私人航天企业开发，这无疑会促进竞争，并逐步降低成本和价格，最终推动相关技术进入民用领域。美国的维珍银河、蓝色起源和SpaceX三家公司已经进入太空旅游市场，其报价也撬动了广泛的市场需求。

在近年来的空间探索过程中，私人公司的力量正在不断壮大，它们和国家开展紧密合作，成为太空活动扩张的重要推手。2020年5月，SpaceX利用载人“龙”飞船和“猎鹰-9”火箭成功将两名航天员送往国际太空站。这是美国商业载人航天首次飞行，也是美国自2011年航天飞机退役后再次自主将航天员送入太空，SpaceX也成为全球第一家具备独立载人航天能力的商业公司。2021年，SpaceX快速推进“星舰”系统的研制和试验工作，主要用于开展高空飞行试验。

私人主体参与太空探索并非只是纯粹的民间活动，背后仍然有主权国家的影子，其实践明显有助于该国相关军事利用。一个较为明显的例子是低轨小卫星星座的发射和组建。2015年1月，马斯克提出“星链”计划，拟于2019～2024年间发射12000颗卫星到近地轨道，构建一个巨型三层卫星网络，最终使所有卫星联成一个巨大“星座”，为整个地球（包括南北极）全天候提供高速且低成本的卫星互联网。一旦建成，星链将有助于大幅度增强美军宽带通信和精确导航能力，帮助美国抢占有限的低轨轨道和频谱资源，增强其全天候无缝对地监视侦察和太空感知能力，也会成为下一代太空攻防体系建设的基础。

需要看到，目前各国太空探索的程度和愿景对航天技术的创新发展提出了更高要求，产业链需要不断升级，在国家财政之外必然需要引入更多社会化资本共同开发，甚至探路。和信息技术及其产业类似，航天技术应用最终会与不同场景实践深度融合，使航天业本身成为底层基础性产业，包容更多其他行业应用，这也为吸纳社会性资本提供了广阔前景。

基础设施：空间站建设

为有效探索外层空间，相对稳定的基础设施不可或缺。从人类开始太空探索和竞争时起，人们就认识到国际空间站的重要性。作为长期在轨运行的固定航空器，国际空间站可满足航天员长期在轨生活工作，也为持续在太空进行科学实验和研究提供了基础。根据美国国家航空航天局（NASA）2021年12月31日公告，国际空间站由于系统老化将于2031年正式退役。俄罗斯最初积极开展“国际空间站”延寿研究，但2019年星辰号服务舱发生空气泄漏事件后，俄罗斯提出鉴于舱段老化，计划从2025年开始建造独立的俄罗斯轨道服务站，在现有舱段基础上进一步部署新舱段，以提升国际空间站的应用能力。

在国际空间站退役后，我国在建的天宫空间站将成为唯一在轨的功能齐全的空间站。空间站工程将产生巨大经济效益和社会效益。中国采取“三步走”实施战略：第一步是载人飞船阶段，在此期间完成了载人飞船的研制，实现了航天员天地往返等目标；第二步是空间实验室阶段，在这一阶段，我国不仅掌握了出舱、交会对接技术，成功对航天员中期驻留太空进行了验证，还成功验证了推进剂在轨补加技术，完成了运送货物补给等任务；第三步是当前仍正在进行的空间站建设阶段，我国将建造长期有人照料的空间站。

空间治理：能力与规则

自《外空条约》签订以来，国际法开始延伸至在外层空间中如何行使国家主权的新问题。在20世纪美苏太空竞争的背景下，联合国相继出台了《营救协定》《责任公约》《登记公约》和《月球协定》。五大公约确立了当下国家外空行为的基本准则体系。随着各类行为主体的不断出现，涉及外空的行为愈加复杂，也不断出现更多来源不同且约束力较低的规范。例如，NASA于2020年5月发布《阿尔忒弥斯协定》，对前述五大公约体系进行细化和补充，目前已经有15个国家签署。从国际法规则体系的演进来看，太空航天规则已经扩展到十数个子领域，也积累了相当的实践，并产生了不少争议。当前较为关键的两个领域，一是空间态势感知与交通管理，二是太空资源的获取与利用。

就第一个领域而言，空间态势感知、太空交通管理和空间碎片减缓是三个相互关联的问题。类似于物理空间中国家对社会主体与各类物品的编码与认证，态势感知是指跟踪和识别各类空间物体的系统和能力，这是后两者和其他空间治理工作的基础。一个国家一旦具备这种能力，就可以在空间中拥有更为强大灵活的活动自由度，并建立一整套编码和行为的规则秩序。

随着地外轨道上的卫星和其他航空器数量不断增多，卫星之间的交通管理变得日益重要。2019年9月2日，欧洲航天局的地球观测卫星风神号与SpaceX的星链44号卫星同时在低地球轨道运行，险些相撞。最终风神号从原有轨道移开，成功避免碰撞。2021年末，中国外交部依据《外空条约》第五条向联合国通报，SpaceX星链卫星两次危险接近中国空间站，威胁到了航天员的生命健康。出于安全考虑，空间站组合体两次实施对美国星链卫星的预防性碰撞规避控制，即紧急避碰。显然，未来各国需要进一步协调卫星之间的运行，明确轨道交通规则。

太空碎片主要来源于常规太空活动和航空器意外碰撞，也对正常开展空间活动构成了相当的风险。为应对碎片威胁，各主要航天国家和私营公司已开发出多种清除技术，包括飞网抓捕、鱼叉捕获、拖曳帆离轨、高能激光烧毁、“太空篱笆”追踪等。2021年1月，美国白宫发布《国家轨道碎片研究与发展计划》，该计划主要支持三方面的工作：通过设计限制碎片的产生、跟踪与表征碎片以及恢复或重新利用碎片，并强调全球伙伴关系建设。有理论认为，卫星或其他太空物体产生的碎片可以威慑或阻止违反国际规范和攻击太空物体的行为，增加太空侵略者的成本；而清除碎片将削弱这种约束，增加反卫星试验和太空敌对行动的发生概率。

就第二个领域而言，根据《外空条约》规定，任何国家都不能宣称对月球、小行星或其他天体拥有主权，外太空向所有进行探索的国家开放。但发展于20世纪中期的太空法体系是以国家为中心的，并不适用于商业发展的前景，也无法约束私人主体的太空探索以及获取太空资源行为，以至于为私人产权确立合法性的传统法律和经济理论如今在太空领域大行其道。特朗普在任内签署了《太空资源开采和使用的国际支持及保障》行政令，旨在强化美国企业和个体开采、利用太空资源的权利，并责成美国国务院及其他行政部门尽快开启国际谈判进程，通过签署双边或多边协议的方式，赢得国际盟友对美国太空政策的认可与支持。与此同时，美国认为外层空间并非所有国家的共有财产，没有必要为此签订广泛的国际协议，仅需与盟友签订合作协议，以换取它们对自身立场与提议的支持。

国家间航天合作

从上世纪以来，越来越多的国家加入航天发射活动，也为国家间航天合作不断开拓空间，例如发射卫星进入太空轨道已经成为一个全球相对成熟的产业。但国家之间的此类合作仍然存在不稳定因素。例如，俄罗斯一直是各国航天发射的主要服务提供商，但2022年2月发生的俄罗斯对乌克兰的“特殊军事行动”使相关主体的合作面临中断。生产“联盟”运载火箭的俄罗斯航天公司子公司被欧盟列入制裁实体名单；作为回应，俄罗斯航天公司表示，俄罗斯航天局将暂停从位于法属圭亚那的库鲁发射场发射“联盟”号火箭。与此相关联，其他欧洲-俄罗斯航天探测活动也被暂停，俄罗斯还宣布向美国暂停交付火箭发动机。

发端于上世纪的国际法框架无法为目前的国际合作提供稳定的预期。在此背景下，2020年5月，NASA发布基于国际空间站政府间协议制定的《阿尔忒弥斯协议》，希望在美国的主导下创建“安全、和平与繁荣”的太空，要求参与“阿尔忒弥斯”探月项目的国家遵循系列原则，并达成多种双边协议。《阿尔忒弥斯协议》提出了十项原则，包括和平目的、透明、互操作性、紧急援助、空间物体登记、科学数据发布、外层空间遗产保护、空间资源、空间活动的冲突解决及轨道碎片等。相关国际法研究也逐步围绕这些主要话题开展。

人类对外层空间的探索和开发过程，十分类似于对当下赛博空间的开发和建设过程：围绕如何重新塑造和定义“空间”，需要有一个全球通用的基础设施（如域名系统及其中立运营者），各主权国家凭借技术实力划定自身的主权范围和实际管制能力；在此基础上引入社会资本，产生基于增值服务的空间性权益，推动创新，进一步创设财产权、竞争规则等细化市场规则；并广泛开展国际合作，在确保安全的协议基础上连通空间，推动资源自由流动。我们很可能在21世纪后半叶见证这一类似过程在外层空间再次上演。但由于航空问题天然与国家利益和军事战略紧密结合在一起，如何在一个超越单纯国家利益的基础上推进国家与国家、国家与私人主体的协作，将决定未来人类航空事业的成败。（文/胡凌 北京大学法学院）